Denis M. Tull

Deutsches und internationales Krisenmanagement im Sahel

Warum sich die Diskussion über die Sahelpolitik im Kreis dreht

SWP-Aktuell 2020/A 43, Juni 2020, 4 Seiten

doi:10.18449/2020A43

Regionen:

Sahelzone

Der Bundestag hat Ende Mai die Mandate zur Beteiligung der Bundeswehr an mili­tärischen Einsätzen der Europäischen Union (EUTM Mali) und der Vereinten Nationen (MINUSMA) in Mali verlängert. Damit können insgesamt bis zu 1 550 deutsche Solda­tinnen und Soldaten in Mali und im Sahel eingesetzt werden, mehr als derzeit in Afgha­nistan. Gemessen am Ausmaß des Einsatzes verläuft die deutsche Diskussion über die Sahelpolitik schleppend, wenig ergiebig und allzu routiniert. Ein Grund dafür ist, dass Schlagworte und vermeintliche Gewissheiten (»vernetzte Sicherheit«, »Militarisierung«, »mehr lokale Eigenverantwortung«) die Debatte bestimmen, die weitgehend los­gelöst von strategischen Zusammenhängen und Überlegungen ein­geworfen werden.

Zu den unhinterfragten Prämissen, von denen Debatten in Deutschland über die Politik gegenüber den Sahel-Staaten oft aus­gehen, zählt auch die Vergleichbarkeit mit Afghanistan. Wichtiger erscheint indes, die Lehren aus dem Engagement in Afghanistan anzuwenden, um im Sahel erfolgreicher zu agieren. Dazu bedarf es einer Dis­kus­sion, die über den Austausch von Schlag­worten hinausgeht.

Frankreich: Partner oder Anführer?

Keine deutsche Sahel-Diskussion kommt ohne Verweis auf die herausgehobene Rolle Frankreichs aus. Das ist insofern naheliegend, als Frankreich nicht nur Deutschlands engster außenpolitischer Partner ist, son­dern auch die europäische und internatio­nale Führerschaft in der Sahelpolitik be­anspruchen kann. Problematisch wird es, wenn auf deutscher Seite Annahmen und Vermutungen über die französische Sahel­politik die Gestaltung der eigenen Politik gegenüber der Region beeinträchtigen.

In Deutschland gibt es auf der einen Seite jene, die mit Frankreich aus bilatera­len oder europapolitischen Gründen in Mali kooperieren wollen oder weil sie den Sahel für wichtig halten. In der Regel neigen diese Stimmen dazu, sich der französischen Führung im Sahel unterzuordnen bzw. Frankreich als die politische und sicherheits­politische Rahmennation anzuerkennen. Begründet wird dies in der Regel mit dem ungleich höheren Engagement Frankreichs und dessen vermeintlich überlegenem Wis­sen über die Region. Andere betrachten eine Kooperation mit Frankreich zwar als unausweichlich, sehen aber Abgrenzungsbedarf gegenüber Paris. Sie hegen diffuses Misstrauen gegenüber der französischen Afrikapolitik oder halten sie für militär­lastig und daher fehlgeleitet.

Ohne eine tragende französische Rolle ist ein europäisches und internationales Engage­ment im Sahel in der Tat undenkbar. Berlin sollte sich kritisch mit der französischen Politik befassen, ohne allerdings jene Kli­schees und Mythen fortzuschreiben, die die französische Politik im Sahel pauschal als zwielichtige Interessenpolitik darstellen. Zumindest die beiden letzten Militärinterventionen Frankreichs – in Mali und in der Zen­tralafrikanischen Republik (jeweils 2013) – lassen sich so nicht deuten. Paris schritt in beiden Fällen widerwillig ein, in Mali auf Anfrage der Regierung in Bamako und unter Beifall der Bevölkerung und der Nachbarstaaten.

Dort, wo es Dissens gibt, sollte Deutschland diesen vortragen, stärker als bisher. Das ist umso leichter, als auch zahlreiche andere europäische Länder sich heute im Sahel engagieren. Es gibt keine zwingenden Gründe dafür, so etwas wie eine französische Deutungshoheit in der Sahelpolitik anzunehmen. Sicherlich ist Frankreich in der Region ein machtbewusster Akteur. Auch haben Frank­reichs Politiker die Nei­gung, Europa als Chance für französische Führung zu be­trachten. Gleichwohl liegt das Problem nicht nur in Paris. Europäische Partner, wie auch die USA, tragen hohe Er­wartungen an Frankreich heran, von dem sie Impulse und politische Steuerung er­hoffen. Damit wird die französische Domi­nanz in der Sahelpolitik zu einer sich selbst erfül­lenden Prophezeiung. Ob dies ziel­führend für den Erfolg der internationalen Stabilisierungsbemühungen ist, kann be­zweifelt wer­den, wenn man bedenkt, dass Frankreichs politische Legitimität im Sahel zunehmend prekär ist. Es sollte weder im französischen noch im deutschen und euro­päischen Inter­esse sein, dass Paris stets in der ersten Reihe steht. Das gilt für seine Rolle als inhaltlicher Taktgeber, aber auch für seine Sichtbarkeit.

Dies setzt freilich voraus, dass Deutschland und andere europäische Staaten fran­zösische Vorschläge nicht nur ablehnen, sondern ihrerseits initiativ werden und ge­meinsame Positionen und Strategien ent­werfen. Aus Pariser Sicht bremst Berlin häufig den französischen Tatendrang, ohne Alternativen aufzuzeigen. Hier drehen sich Paris und Berlin im Kreis.

Ein wiederkehrender Dissens besteht etwa beim Einsatz von Gewalt. Wenn Deutschland und andere sich nicht an robusten Mentoring-Einsätzen der von Paris initiier­ten Task-Force Takuba im Sahel beteiligen, dann liegt das nicht ausschließlich an Risikofeindlichkeit, wie viele in Paris ver­muten, sondern auch an der Vorstellung in Berlin, dass der Einsatz von mehr Militär kein aussichtsreicher Weg ist. Diese Hal­tung wird auch durch die Erfahrungen mit dem langjährigen Einsatz in Afghanistan be­stärkt. Hier treten Unterschiede der strate­gischen Kultur zutage, die auf beiden Seiten Unverständnis und Frus­trationen fördern.

Einsatz von Militär: zu viel, zu wenig, kontraproduktiv?

Im Zentrum der Diskussion über geeignete Stabilisierungsstrategien in Mali und im Sahel steht die Frage, welcher Einsatz mili­tärischer Mittel angemessen ist. Ein von Entscheidungsträgern, Militärs und Kom­men­tatoren immer wieder vorgetragenes Argument lautet, dass Konflikte im Sahel nicht ausschließlich mit militärischen Mit­teln zu bewältigen seien. Aber was folgt daraus? Es hilft wenig, dem Militärischen die Entwicklungszusammenarbeit gegenüberzustellen. Diese tut sich ohnehin in Kontexten schwer, die von Ge­walt geprägt sind. Zielführender mag der in Deutschland und der EU omnipräsente Verweis auf ver­netzte bzw. integrierte Ansätze sein. Doch wo und wie die verschiedenen Dimensionen eines solchen Ansatzes zusammen­laufen und ob sie mehr bilden als nur die Summe ihrer Teile, ist nicht ohne weiteres ersichtlich. Laut Bundesregierung und EU wird ja in Mali seit 2013 ein solcher Ansatz verfolgt, und zwar unter hohem Aufwand. Die Tatsache, dass dennoch die sicherheitspolitischen, politischen und sozialen Trends in der Region negativ sind, legt nahe, dass der Ansatz bislang nicht funktioniert.

Eine zweite Position, die viele teilen, ist die Kritik am Übermaß militärischer Mittel in der Sahelregion. Dieses sei kontra­produk­tiv. Einiges spricht für den Befund vom Pri­mat des Militärischen. Der Einsatz von Ge­walt ist gezielter umsetzbar und ver­spricht unmittelbarere Effekte als die Be­arbeitung der übergeordneten Ziele wie die Lösung innerstaatlicher Konflikte, der Auf­bau von staatlichen Institutionen oder die Förderung von Entwicklung. Hier wird militärisches Handeln zum Politikersatz. Indes ist der Eindruck zu relativieren, dass das Primat des Militärischen uneingeschränkt gilt. Die Aufmerksamkeit, die die Operation Barkhane und die Gemeinsame Truppe der G5-Staa­ten erhal­ten, erweckt den Ein­druck einer überwiegend militärischen Dimension des Engagements in der Sahel­zone. In An­betracht des riesigen Operations­gebiets und des Anteils jener Soldaten, die tatsächlich in Kampfeinsätze gehen (etwa 2 600 von 5 100 im Falle von Barkhane) kann davon je­doch keine Rede sein, noch weniger, wenn man sich die geringe Größe und Effektivität der Verbände Malis, Nigers und Burkina Fasos vergegenwärtigt. Die Streitkräfte von MINUSMA dienen vor allem dem eigenen Schutz bzw. dem der Arbeit der zivilen Kom­ponenten. Von malischer Seite lautet ein Hauptvorwurf gerade, dass das MINUSMA-Militär zu wenig und zu wenig robust agie­re. Auch die begrenzte Resonanz, die Frank­reichs Takuba-Initiative unter europäischen Partnern gefunden hat, ist ein Hinweis da­rauf, dass das Primat des Militärischen weni­ger eindeutig ist, als oft behauptet wird.

Beide Standpunkte sind einer produktiven Diskussion über die Sahelpolitik wenig förderlich. Allenfalls verschieben sie die Verantwortung: Die These, dass der Einsatz militärischer Instrumente im Sahel un­zurei­chend ist, nimmt die Militärs aus der Verantwortung, denn die können den Kon­flikt allein nicht lösen. Und die These vom Übermaß des Militärischen entlässt ihrer­seits die zivilen Akteure aus der Verantwor­tung, denn aus ihr wird die Schlussfolge­rung abgeleitet, dass das Primat des Militärs zivilen Initiativen keinen Raum lasse.

Der Fokus sollte stattdessen stärker auf die strategischen Ziele gerichtet werden, die mit dem Hilfsmittel Militär erreicht werden sollen und können. Die Entscheidungsträger müssen sich fragen, in welchem Verhältnis die taktischen Ziele der Terrorismus­bekämp­fung zum strategischen Ziel einer Stabilisierung Malis unter lokaler Eigenverantwor­tung stehen. Wenn Terrorismusbekämpfung als unerlässlich für die Stabilisierung Malis erachtet wird, dann muss näherungs­weise der anzustrebende Grad der Zielerreichung bestimmt werden, also jener Punkt, ab dem die Terrorismusbekämpfung als er­folg­reich bzw. als erfolgreich genug (und abgeschlossen) gelten könnte. Es ist zweifel­haft, ob sich hierfür Wegmarken definieren lassen. Wenn das aber nicht möglich ist, be­deutet dies im Umkehrschluss, dass der mili­tärisch geführte Anti-Terrorismus-Einsatz perspektivisch endlos ist. Diese Fragen zei­gen, wie notwendig es ist, auf politisch-stra­tegischer Ebene eine Diskussion über die Bedeutung des Terrorismus als Hindernis für die Stabilisierung Malis zu führen.

Auch ist zu hinterfragen, welche Bedingungen bei den malischen Partnern vor­lie­gen müssen, damit von einer eigenverant­wort­lichen Stabilisierung gesprochen wer­den kann. Um diesen Punkt kreist unter anderem die Frage nach dem angemessenen Mandat von EUTM Mali.

Denkbar ist auch eine Akzentverschiebung hin zu einem stärkeren Fokus auf zivile Sicherheitskräfte, Justiz und Straf­verfolgungsbehörden. Eine solche Justierung wird möglicherweise räumlich und lang­fristig den Problemen besser gerecht als sta­tische und nur punktuell präsente Armee-Einheiten, die zudem für die Aufrechterhal­tung der inneren Ordnung wenig geeignet sind und zahlreiche Menschenrechtsverletzungen begehen. In der EU sollte dazu eine Debatte geführt werden. Sie wird kontrovers verlaufen, schon allein deshalb, weil Paris das Kontinuum von Sicherheit und Verteidigung vertritt.

Governance: Der Ruf nach besserem Regieren

Beim Blick in die Sahelregion geraten die dortigen Regierungen in den Fokus. Aus­wärtige Partner fordern von ihnen mehr Eigenverantwortung, Reformen, effektiveres Regieren, kurzum bessere »Governance«. Dem Governance-Konzept unterliegt ein funktionalistisches Politikverständnis. Mit dem Schlagwort ist die Erwartung verknüpft, dass die Regierungen im Sahel öffentliche Güter wie Sicherheit, Infrastruktur oder Bildung organisieren. Aber dieses Postulat erweist sich allzu oft als Leerformel, die Konflikte und Interessengegensätze zwi­schen den lokalen Akteuren ignoriert.

In der Forschung über die Ursachen für schlechte Regierungsführung dominieren zwei Erklärungsansätze: mangelnder poli­tischer Wille und/oder mangelnde Kapazi­täten.

Der Befund des mangelnden Willens, zu dem sich oft noch der einer systematischen Korruption und Klientelwirtschaft addiert, mündet oft in den Appell, den Druck auf die lokalen Akteure zu erhöhen, um, wie beispielsweise in Mali, den stagnierenden Friedensprozess voranzubringen. In Aus­nahmefällen wird externe Hilfe an bestimm­te Maßnahmen und veränderte Ver­haltens­weisen (Konditionalitäten) gebunden. Aller­dings wissen die Eliten vor Ort um Europas Ängste vor Migration und Terrorismus. Sie nehmen Konditionalitäten daher oft nicht sehr ernst. Sie wissen sich am längeren Hebel und machen aus der Not ihrer Außen­abhängig­keit eine Tugend, denn Krisen und Konflikte spülen erhebliche materielle und finanzielle Hilfen ins Land. Das Beispiel Mali, wo die internationale Gemeinschaft mit einem stetig wachsenden Instrumentarium an Druckmitteln (u.a. VN-Sanktionen) vergeblich versucht, ein Friedensabkommen umzusetzen, ist ein Beleg für die Machtasymmetrie und damit für die Grenzen des Einflusses von außen.

Oft wird auswärtige Hilfe nicht an Kon­ditionen geknüpft, weil das Problem der »schlechten Regierungsführung« dem Man­gel an lokalen Kapazitäten angelastet wird. Capacity-Building in allen Bereichen (Armee­aufbau, Korruptionsbekämpfung, Parlaments­arbeit, Entwicklungszusammenarbeit etc.) ist die häufigste Antwort auf Gover­nance-Appelle. Oft genug führen diese Pro­gramme und Projekte aber nicht zu Kapazi­tätsaufbau, sondern zu einer von lokalen Protagonisten durchaus gewünschten ver­stärkten Abhän­gigkeit und nicht zuletzt zu der Übernahme von Kernaufgaben durch externe Akteure. Lokale Eliten delegieren also, und damit rückt das Ziel der stärkeren Eigenverantwortung in noch weitere Ferne.

Rufe nach besserer Regierungsführung bedeuten also nicht viel. Wichtiger wäre eine Diskussion über Strategien und Instru­mente, mit denen die skizzierten Probleme und Dilemmata bearbeitet werden können. Zu diesen zählt auch das scheinbare Para­dox, dass sich die Lage im Sahel stetig ver­schlechtert, obwohl die internationale Ge­mein­schaft ihren Fuß­abdruck vertieft hat. Eine Kurskorrektur findet über punktuelle Justierungen hinaus kaum statt. Die Über­legungen der externen Akteure scheinen immer darauf hinauszulaufen, dass das Engagement ausgeweitet und vertieft wer­den muss. Mit Blick auf das Ziel der Eigen­verantwortung der lokalen Akteure sollte eine gegenteilige Strategie zumindest denk­bar sein. Das bedeutet nicht zwingend den abrupten Abzug, aber die Beschäftigung mit der Frage, welche indirekten, auch unbeab­sichtigten Folgen das Engagement externer Akteure auf die Kosten-Nutzen-Kalküle der lokalen Protagonisten hat.

In der allzu routiniert verlaufenden Sahel-Diskussion sollten solche Gesichtspunkte stärker berücksichtigt werden, denn wenig deutet heute darauf hin, dass der Sahel-Einsatz ein kurzer Einsatz bleiben wird.

Dr. Denis M. Tull, Wissenschaftler in der SWP-Forschungsgruppe Naher / Mittlerer Osten und Afrika, ist derzeit als Wissenschaftler am Institut de Recherche Stratégique de l’École Militaire (IRSEM) in Paris.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

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ISSN 1611-6364

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