Yannik Hüllinghorst, Stephan Roll

Deutsche Rüstungsexporte und die Militarisierung der Außenpolitik arabischer Staaten

SWP-Aktuell 2020/A 103, Dezember 2020, 4 Seiten

doi:10.18449/2020A103

Gemessen an den erteilten Exportgenehmigungen werden auch 2020 arabische Staa­ten wieder zu den Hauptempfängern deutscher Rüstungslieferungen gehören. Damit setzt sich trotz des kürzlich verlängerten Exportstopps für Saudi-Arabien ein Trend fort, der sich seit den frühen 2000er Jahren, vor allem aber seit 2010 beobachten lässt. Angesichts der regionalen Entwicklungen ist dies problematisch. Denn in den vergan­genen Jahren hat sich die Außenpolitik der wichtigsten Abnehmerstaaten gewandelt. Sie sind weniger berechenbar und eher bereit, militärische Mittel zur Durchsetzung ihrer Interessen zu nutzen. Rüstungsexporte könnten somit dazu beitragen, die zahl­reichen zwischenstaatlichen Konflikte in Nahost und Nordafrika weiter eskalieren zu lassen, mit hohen Risiken für Deutschland und die EU. Auch vor dem Hintergrund der eigenen Exportrichtlinien ist daher für diese Länder ein Ausfuhrstopp anzuraten.

Am 10. Dezember verkündete die Bundesregierung, den 2018 verhängten Rüstungsexportstopp für Saudi-Arabien um ein Jahr zu verlängern. Dessen ungeachtet gehören arabische Staaten auch 2020 wieder zu den Hauptbestimmungsländern deutscher Rüs­tungslieferungen. Zuletzt wur­de grünes Licht für den Export von Flug­abwehr­kano­nenpanzern nach Katar und Patrouillenbooten nach Ägypten gegeben. Da­mit setzt sich ein Trend fort, der Anfang des Jahr­tausends begonnen und sich seit 2010 ver­stärkt hat (siehe Schaubild, S. 2). Zwi­schen 2017 und 2019 machten Ägypten, Algerien, Katar, Saudi-Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate (VAE) mit rund 6,1 Mil­liarden Euro etwa ein Drittel des Gesamtwerts aller deutschen Genehmigungen für Rüstungsexporte aus. Unter den »Drittstaaten« – die weder der Nato ange­hören noch Nato-Mitgliedern gleichgestellt sind – lag ihr Anteil sogar bei rund 62 Prozent, nur die Lieferung von Kleinwaffen ist zuletzt deutlich zurückgegangen. Dabei machen Güter aus deutscher Fabrikation nur einen Bruchteil der Rüstungskäufe dieser Staaten aus. Laut Stockholm Inter­national Peace Research Institute (SIPRI) gehört der Nahe Osten international zu den größten Waffen­importeuren. Allein auf Saudi-Arabien ent­fielen in den letzten fünf Jahren 12 Pro­zent der welt­weiten Kriegswaffeneinfuhren.

Wandel der Außen- und Regional­politik arabischer Staaten

Schaubild

Diese Aufrüstung geht einher mit einem Wandel in der Außenpolitik der arabischen Hauptzielländer deutscher Rüstungsexporte. Hatten die Golfmonarchien und Ägypten vor 2010 als abhängige Verbündete der USA außenpolitische Entscheidungen noch eng mit Washington abgestimmt, so begannen sie im Zuge des »Arabischen Frühlings«, sich davon zu lösen. Saudi-Arabien und die VAE etablierten sich als »Anführer der Gegenrevolution«, indem sie die Protest­bewegung etwa in Bahrain niederschlugen, den Militärputsch in Ägypten unterstützten und den Aufstieg von Parteien und Grup­pierungen bekämpften, die den Muslimbrüdern nahestehen. Letztere werden wie­derum von Katar offensiv gefördert. Mit Washington abgesprochen wird das jewei­lige Vorgehen dabei kaum noch. Was diese Entwicklung im Fall Saudi-Arabiens ver­stärkte, war die Annäherung des Westens an den Iran im Rahmen des Atomabkommens von 2015. Auch Ägypten lockerte seine Beziehungen zu den USA, mit denen es seit den 1980er Jahren eine enge Militär­partnerschaft unterhielt. Vor allem seit dem Putsch 2013 setzt das Land darauf, seine Außenbeziehungen zu diversifizieren und die Bündnispolitik eigenständiger zu gestalten. In regionalen Konflikten sucht Kairo weniger den Schulterschluss mit USA oder EU, sondern steht fest an der Seite Riads und Abu Dhabis.

Begleitet wird diese proaktivere Außenpolitik von einer Militarisierung, die sich nicht zuletzt darin ausdrückt, dass stärker als zuvor militärische Mittel genutzt wer­den, um Interessen durchzusetzen. In Libyen unterstützen die VAE und Katar bereits seit 2011 Milizen. Seit Beginn des zweiten libyschen Bürgerkrieges 2014 sind die VAE dort auch direkt militärisch enga­giert. Ägypten wiederum ist in diesen Kon­flikt spätestens seit 2015 involviert, durch Militärhilfen an die Libysche Nationalarmee (LNA) ebenso wie durch vereinzelte Luft­schläge. Im syrischen Bürgerkrieg unterstützten sowohl Saudi-Arabien als auch Katar in den Anfangsjahren verschiedene Rebellengruppen; sie trugen so erheblich dazu bei, dass die militärischen Auseinandersetzungen eskalierten und der Aufstand sich radikalisierte. Saudi-Arabien intervenierte zudem 2015 an der Spitze einer Mili­tärkoalition befreundeter Staaten, zu denen gerade auch die VAE zählten, im jemenitischen Bürgerkrieg. Anfangs noch mit zöger­licher Unterstützung einiger westlicher Regierungen, inzwischen zunehmend iso­liert, kämpft das Königreich gegen die vom Iran unterstützte Huthi-Bewegung; hohe Opferzahlen in der jemenitischen Zivilbevölkerung nimmt Riad dabei in Kauf. 2017 wäre es fast zur militärischen Konfronta­tion zwischen Saudi-Arabien und den VAE auf der einen und Katar auf der anderen Seite gekommen. Seitdem herrscht zwi­schen ihnen ein kalter Krieg, der trotz er­heblicher Bemühungen westlicher Staaten bislang nicht entschärft werden konnte und die Konfliktparteien weiter aufrüsten lässt.

Künftig droht die Außenpolitik in der Region weiter militarisiert zu werden. An­gesichts des ungelösten Konflikts zwi­schen Ägypten und Äthiopien um das Nil­wasser wird etwa spekuliert, dass Kairo sich in seiner südlichen Nachbarschaft militärisch stärker engagieren könnte. Ägypten könnte versucht sein, eine Militärbasis in Äthiopiens Nachbarschaft zu errichten – ähnlich wie die VAE, die bereits über ent­sprechende Basen in Eritrea sowie der auto­nomen Region Somaliland verfügen, um damit Ein­fluss auf das Horn von Afrika aus­zuüben.

Ebenfalls als militärischer Akteur in Er­scheinung treten könnte Algerien. Das Land hat in den letzten Jahren eine Politik strik­ter Nichteinmischung verfolgt, Anfang November aber mit einer Verfassungs­ände­rung den Einsatz seines Militärs auch außer­­halb eigener Grenzen – für Peacekeeping im weiteren Sinne – möglich ge­macht. Nach manchen Analysen könn­te dies ein erster Schritt Algiers sein, um in den liby­schen Bürgerkrieg einzugreifen. Gleichzeitig könnten sich die Spannungen mit dem Nachbarn Marokko noch verstärken, insbe­sondere nachdem die USA die Souveränität Rabats über Westsahara anerkannt haben.

Regionale Spannungen und deutsche Genehmigungsverfahren

Die deutsche Politik kritisiert zwar, dass arabische Staaten verstärkt militärisch inter­venieren oder bewaffnete Milizen unterstützen, doch in der Berliner Rüstungs­exportpolitik spiegelt sich das nicht wider. Im Gegenteil: Trotz zunehmender Bereitschaft der betreffenden Staaten, ihr Militär – auch völkerrechtswidrig – einzusetzen, wurden seit 2011 immer mehr Rüstungs­exporte dorthin genehmigt.

Gemessen an den Grundsätzen der Bun­desregierung für Rüstungsexporte ist diese Entwicklung bemerkenswert. Die Richt­linien benennen »regionale Spannungen« als ein entscheidendes Ausschlusskriterium. Das Gleiche gilt für den 2008 beschlossenen Gemeinsamen Standpunkt des Europäischen Rats zu Rüstungsexporten. Dort heißt es unmissverständlich: »Die Mitgliedstaaten wollen mit Entschlossenheit verhindern, dass Militärtechnologie und Militärgüter ausgeführt werden, die zu […] internationaler Aggression eingesetzt werden könnten oder zu regionaler Instabilität beitragen könnten« (Präambel, Abs. 4). Zumindest bei Kriegswaffen fallen die deutschen Vorgaben, die im Juni 2019 neu gefasst wurden, sogar noch schärfer aus. Genehmigungen werden demnach für Länder versagt, »die in bewaffnete Auseinandersetzungen ver­wickelt sind oder wo eine solche droht, in denen ein Ausbruch bewaffneter Auseinan­dersetzungen droht oder bestehende Span­nungen und Konflikte durch den Export ausgelöst, aufrechterhalten oder verschärft würden […], sofern nicht ein Fall des Arti­kels 51 der VN-Charta vorliegt« (Politische Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern, Ziffer III, Abs. 7).

Allein das Potential einer Konfliktverschärfung sollte also hinreichender Grund für einen Exportstopp sein. Doch scheinen diese Grundsätze, wenn überhaupt, nur eine untergeordnete Rolle zu spielen, geht es um Genehmigungsverfahren für die wichtigsten arabischen Zielstaaten. So er­klärt sich die deutlich restriktivere Geneh­migungspraxis bei Kleinwaffenexporten in erster Linie nicht durch regionale Faktoren. Vielmehr wurden solche Exporte in den vergangenen Jahren generell stark einge­schränkt. Gemäß den 2015 erlassenen Grundsätzen für Kleinwaffen war dafür vor allem ausschlaggebend, dass sich deren Verbreitung schwer kontrollieren lässt. Und auch temporäre Exportstopps wurden weni­ger mit Bedenken hinsichtlich der regionalen Instabilität, sondern zumeist mit einer schlechten Menschenrechtslage in den Ziel­ländern begründet. Dies galt 2013 für Ägyp­ten, als es im Zuge des Militärputsches zu Massakern an Zivilisten kam, und 2018 im Fall Saudi-Arabiens, nachdem der Dis­sident Jamal Khashoggi von einem staat­lichen Tötungskommando ermordet wor­den war. Dass ursprünglich für Saudi-Arabien vor­gesehene Patrouillenboote nun an Ägypten geliefert werden, ein Land mit ähnlich problematischer Menschenrechtslage, zeugt zudem von einer gewissen Inkonsistenz bei Anwendung der Exportgrundsätze.

Implikationen für die deutsche Exportpolitik

Angesichts der regionalen Entwicklungen sollte die Bundesregierung ihre Rüstungsexportpolitik gegenüber arabischen Staaten grundsätzlich auf den Prüfstand stellen. Bis­lang hat sie nur in Einzelfällen vage Hin­weise auf ihr politisches Kalkül gege­ben, etwa im Zusammenhang mit Exporten in die Golfstaaten, die gelegentlich mit der Bedrohung durch den Iran gerechtfertigt wurden. Entsprechende Argumente kamen in der Vergangenheit auch von wissenschaftlicher Seite. Durch gezielte Aufrüstung einzelner Staaten soll demnach ein Abschreckungseffekt entstehen, der letzt­lich zu mehr regionaler Stabilität beitragen könne. Eine weitere These besagt, dass Rüstungsexporte sich nutzen ließen, um die bilateralen Beziehungen mit dem Ziel­land zu stärken, und damit ein Türöffner für mehr außenpolitischen Einfluss seien. Beide Argumente sind indes empirisch nicht hinreichend belegt und daher mitt­lerweile hochumstritten. Auch wird dabei weitgehend ausgeblendet, dass einzelne Empfänger deutscher Exporte untereinander verfeindet sind – wie im Fall der Katar-Blockade deutlich wurde – oder dass Rüstungsgüter eben nicht nur zur Selbstverteidigung, sondern auch proaktiv in regionalen Konflikten abseits des eigenen Landes zum Einsatz kommen.

Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass deutsche Rüstungsexporte militärische Auseinandersetzungen in der Region an­heizen und so dazu beitragen, Europas direkte Nachbarschaft zu destabilisieren. Angesichts des beschriebenen außenpolitischen Wandels in den Hauptzielländern besteht dafür sogar eine hohe Wahrscheinlichkeit. Abgesehen davon, dass sich Rüs­tungsausfuhren an Länder, die in bewaffnete Konflikte involviert sind, mit den eige­nen Exportgrundsätzen kaum vereinbaren lassen, sollte es im fundamentalen Interesse Deutschlands sein, eine solche Entwicklung zu verhindern. Denn nicht zuletzt wären der Tod zahlreicher Zivilistinnen und Zivi­listen im Nahen Osten sowie erneute Flucht­bewegungen nach Europa die Folge. Die Verlängerung des Exportstopps für Saudi-Arabien sollte daher zum Anlass ge­nom­men werden, auch die Genehmigungspolitik gegenüber den anderen arabi­schen Staa­ten grundlegend zu überdenken. Ein Stopp der Ausfuhr von Waffen und Rüs­tungs­gütern in diese Länder erscheint ange­sichts der regionalen Entwicklungen nur folgerichtig.

Yannik Hüllinghorst war Praktikant der Forschungsgruppe Naher/Mittlerer Osten und Afrika.
Dr. Stephan Roll ist Leiter der Forschungsgruppe Naher/Mittlerer Osten und Afrika.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

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