Rainer Glatz, Markus Kaim

Der Wandel der amerikanischen Afghanistan-Politik

Folgen für die »Resolute Support Mission« der Nato

SWP-Aktuell 2019/A 11, Februar 2019, 8 Seiten

doi:10.18449/2019A11

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Afghanistan, USA

Im Dezember 2018 wurde durch Medienberichte aus den USA bekannt, dass der amerikanische Präsident Trump das Pentagon beauftragt hat, eine erhebliche Redu­zierung der US-Truppen in Afghanistan vorzubereiten. Details zu Umfang, Zeitpunkt und betroffenen militärischen Fähigkeiten wurden bis­lang nicht offiziell mit­geteilt. Übereinstimmenden Pressemeldungen zufolge plane Trump, in den kommenden Monaten etwa die Hälfte der 14 000 in Afghanistan stationierten US-Soldaten ab­zu­ziehen. Weitreichende Konsequenzen hätte diese Ent­scheidung nicht nur für die Sicherheitslage in Afghanistan und die politische Stabi­lität dort. Vor allem wirft sie die Frage auf, ob und unter welchen Umständen die Resolute Support Mission (RSM) der Nato fortgeführt werden kann. Weitere Dynamik erhält das internatio­nale Afgha­nistan-Engagement durch den Abschluss eines Rahmenabkom­mens zwischen den USA und den Taliban, an dessen Umsetzung Trump mög­liche Truppenreduzierungen koppelte. Die fällige Verlängerung des Mandats durch den Deutschen Bundestag zum 1. April 2019 wird stark davon abhängen, wie Washington seine Entscheidung aus­gestaltet. Neben Zielen, Instrumenten, Kosten und Erfolgen des deut­­schen Afghani­stan-Einsatzes wird künftig auch intensiver debattiert werden, ob, wann und wie sich die Nato aus dem Land zurückziehen wird.

Mit der im Dezember 2018 bekanntgewor­denen Entscheidung, die US-Truppen in Afghanistan substantiell zu reduzieren, vollzieht die Regierung Trump eine Abkehr von ihrer bisherigen Afghani­stan-Politik. Erst im August 2017 hatte der Präsident eine neue Afghanistan-Strategie angekündigt. Neben einer Lockerung der Regeln für amerikanische Luftwaffeneinsätze und mehr Druck auf Pakistan sah sie vor allem einen Truppenaufwuchs von 9000 auf 14 000 Soldaten vor. Ziel des Einsatzes, so Trump damals, sei kein Nation-Building am Hindukusch. Stattdessen solle ver­hindert werden, dass die Taliban erneut die Macht in Afghanistan übernähmen und das Land dadurch wieder zum Rückzugs- und Rekru­tierungsort islamistischer Terrorgruppen werde: »We are not nation-building again. We are killing terrorists.« Dies verband Trump mit der Ankündigung, nicht mehr festgelegte Zeitpläne, son­dern nur die sicher­heitspolitischen Rahmenbedingungen im Land würden künftig die ameri­kanische Strategie anleiten. Daher sei strategische Geduld erforderlich, denn ein vorschneller und überhasteter Abzug werde ein Vakuum hinterlassen, das diese Grup­pen füllen könn­ten. Etwa 5500 US-Soldaten, hauptsächlich Spezialkräfte, verfolgen als national geführ­tes Kontingent das Ziel der Terrorbekämpfung, indem sie gegen Führungskräfte von al‑Qaida, des »Islamischen Staates« in Af­gha­nistan und der Taliban vorgehen. Knapp 8500 amerikanische Soldaten sind der RSM der Nato unterstellt. Trump sicherte zu, mili­tärische Veränderungen in Afghanistan nie öffentlich anzukündigen, um die Auf­ständischen in dem Land nicht zu stärken. Trotz scharfer rhetorischer Ab­gren­zung führte er in der Sache damit weitgehend die Afghanistan-Politik seines Amts­vorgängers Barack Obama fort: Nach wie vor gilt die schrittweise erfolgende Übergabe der Sicher­heitsverantwortung an die afgha­ni­schen Sicherheitskräfte als Vor­aussetzung, um das amerikanische En­gage­ment im Land zu reduzieren. Auch unter dem der­zeitigen Präsidenten unterstützen die USA den Auf­bau der afghanischen Sicher­heits­kräfte mit 5 Milliarden US-Dollar jährlich.

Nun aber scheint sich die Regierung Trump in der zweiten Hälfte ihrer Amtszeit mili­tärisch weniger stark engagie­ren zu wollen. Der Präsident beklagte die hohen finan­zi­ellen Kosten, die vor allem zu Lasten der USA gingen, und änderte seine Meinung offenbar aus einem iso­lationistischen Grund­impuls heraus. Diese jüngste Volte der ame­rikanischen Afghani­stan-Politik reiht sich dabei bruch­los in die ab­rupten Politik­wechsel des Präsi­denten auf anderen außen­­politischen Fel­dern ein, wo er zum Teil gegen den Rat seiner Mit­arbeiter und ohne Rücksprache mit den Verbündeten agierte.

Das Mandat der Bundeswehr

Das Mandat des Deutschen Bundestages für die »Fortsetzung der Betei­ligung bewaff­neter deutscher Streitkräfte am Nato-geführ­­ten Einsatz Resolute Sup­port« läuft am 31. März 2019 aus. Es sieht vor, die af­ghani­schen Verteidigungs- und Sicher­heits­kräfte »vorrangig auf der ministeriellen und der nationalen institutionellen Ebene« aus­zu­bilden, zu beraten und zu unter­stützen. Ziel ist es, sie »zu befähigen, ihrer Sicherheitsverantwortung nachzukommen«. In diesem Sinne betätigen sich Kräfte der Bundeswehr überwiegend in Kabul, Bagram, Masar-e Scharif und Kundus, zeit­lich be­grenzt auch im übri­gen Operationsgebiet. Solche be­grenzten Einzelfälle sind im An­trag der Bundesregierung vom Febru­ar 2019 für die Fortsetzung des Mandats klar um­rissen. Darüber hinaus sind die Sol­daten der Bun­deswehr beauftragt, an der Führung von Resolute Support mitzu­wir­ken und dabei einen Bei­trag »zur Erstellung eines Lage­bildes« zu leisten sowie »Verantwortung als Rahmennation für den Betrieb der soge­nannten Speiche Nord in Masar-e Scharif« zu tragen, in dem Deutschland von rund 20 Nationen unter­stützt wird. Die Nato verfolgt mit der RSM einen regionalen An­satz, der seinen Ausdruck in einem »Nabe-und-Speichen-Modell« mit Kabul als »Nabe« findet.

Hinzu kommt der begrenzte Auftrag, »über die Sicherung des von der Nato ein­gesetzten Personals hinaus auch im zivilen Wiederaufbau eingesetztes Personal der internatio­nalen Gemeinschaft im Not­fall zu unterstützen«. Neben der Sicherung und dem Schutz diplomatischer und konsularischer Vertretun­gen, in denen deut­sches Personal arbeitet, gehört es zu den Aufgaben der Bundeswehr, die unabhängige afgha­nische Wahl­kommission »in der Vorbereitungs- und Durchführungs­phase der bevor­stehenden Präsidentschafts­wahlen 2019« zu unterstützen. Besonders wichtig im Zu­sam­menhang mit einer Exit-Diskus­sion ist die Aufgabe, als Rah­men­nation »bis zum Ende der militärischen Präsenz im Norden Afgha­nistans« den mili­tärischen Anteil des Flug­betriebs am Flug­platz Masar-e Scharif auf­rechtzuerhalten.

Die Sicherheitslage in Afghanistan

Nach Auffassung der United Nations Assis­tance Mission in Afghanistan (UNAMA) ist die Sicher­heitslage im Land weiterhin prekär. Zwar kontrolliert die Zentralregierung in Kabul die großen Bevölkerungs­zentren, aber nur 53,8 Prozent der Distrikte des gesamten Landes, die Auf­ständischen dagegen 12,3 Prozent. Im Raum Kundus etwa kontrollieren diese fünf von sieben Distrikten. 33,9 Prozent aller Distrikte blei­ben umkämpft. Damit ist der Teil des Lan­des, der dauerhaft oder zeitweise von den Aufständischen kon­trolliert wird, größer denn je seit der ameri­kanischen Invasion 2001. Im Jahr 2018 gelang es den Taliban zu­dem, kurz­zeitig Farah und Ghazni, die Haupt­städte der gleichnamigen Provinzen, einzunehmen und damit ihre Macht zu demonstrieren.

Schon in den Jahren zuvor waren immer mehr Anschläge gerade in den urbanen Zentren verübt worden. Auch deutsche Ein­richtungen und Per­sonal wurden in Mit­leidenschaft gezogen, etwa durch die Atten­tate auf das deutsche Generalkonsulat in Masar-e Scharif im November 2016 und die deutsche Botschaft in Kabul im Mai 2017.

Nicht zuletzt die Entscheidung der Regierung Trump, Beschränkungen in den Einsatzregeln für Angriffe aus der Luft zu lockern, hat erhebliche Folgen für die Zivil­bevölkerung. So ist die Zahl derer, die durch Luftangriffe von »Pro-Govern­ment Forces« getötet oder verletzt wurden, von Januar bis Sep­tember 2018 um 39 Pro­zent gestiegen. Zieht man die noch weit größere Zahl von Toten und Verletzten in Betracht, für die Aufständische verantwortlich sind, wird verständlich, dass 71 Prozent der af­ghanischen Bevölkerung im Jahr 2018 um ihre persönliche Sicherheit fürchteten. Dies unterminiert die Legitimität der af­ghanischen Regierung und ihrer Sicherheitskräfte, die derzeit die ge­ringste Stärke (rund 309 000 bei einer Soll­stärke von 352 000) seit Januar 2015 haben und sehr hohe Verluste erleiden. Seit Ende 2014 hatten sie je nach Quelle zwischen 667 und 849 Gefal­lene pro Monat zu ver­zeichnen. Sie sind weiterhin nicht in der Lage, eigen­ständig und flächendeckend für Sicherheit zu sorgen, und bedürfen weiter­hin der Unterstützung und Beratung.

Zusammengefasst stellt sich eine ambi­valente Situation dar, die es schwer macht, von einem klaren Erfolg oder Misserfolg der RSM zu sprechen. Eher handelt es sich um ein strategisches Patt, in der weder die Auf­ständischen noch die Regierungskräfte die Fähigkeit besitzen, einen entscheidenden und dauerhaften militärischen Sieg zu erringen.

Der Stand des Friedensprozesses

Am 28. Januar 2019 gab der Sondergesandte des amerikanischen Außenministeriums für afghanische Versöhnung, Zalmay Khalilzad, bekannt, dass sich die USA und Ver­treter der Taliban auf die Prinzipien eines Rahmenabkommens geeinigt hätten. Es ruhe auf zwei Säulen, nämlich zum einen auf der Zusage der Aufständischen, dass Afghanistan nicht wieder zu einer Platt­form für islamistische Terroristen werde, die sich gegen die USA richteten, zum ande­ren auf der grundsätzlichen Bereitschaft der USA, ihre Truppen binnen 18 Monaten nach Unterzeichnung eines Friedensvertrages aus dem Land abzuziehen. Dies solle weitere Schritte ermöglichen, das heißt die Vereinbarung über einen Waffenstillstand, direkte Gespräche zwi­schen den Taliban und der afghanischen Regierung und die Repräsentation der Auf­ständischen im poli­tischen System Afgha­nistans. Der Zeitplan der Gespräche ist ambitioniert: Presse­berichten zufolge soll das Friedensabkommen schon bis zu den afghanischen Präsi­dentschaftswahlen im Juli 2019 abschließend verhandelt sein.

Dies sind die ersten greifbaren Ergeb­nisse der Gespräche, die zwischen den USA und den Taliban seit 2010 in loser Folge stattgefunden haben. Zahlreiche Details sind indes noch nicht ausgehandelt und werden erst bei der nächsten Gesprächs­runde wieder aufgegriffen werden. Dazu zählen unter anderem Dauer und Beginn des Waffenstillstandes, Fragen einer mög­lichen Entwaffnung, Beginn und Reihen­folge des ameri­kanischen Truppenabzugs, die Aufnahme der Taliban in eine Übergangsregierung sowie die Umsetzung der Vereinbarung, möglicherweise mit Hilfe internationaler Überwachung.

Die konkrete Ausgestaltung des Friedens­abkommens wird die poli­tische Zukunft Afghanistans weitgehend determinieren, denn ein überhasteter Abzug ohne über­prüf- und durchsetzbare Zwischenschritte könnte die Autorität und Legitimität der afghanischen Regierung untergraben. Die Folge könnte sein, dass die Taliban die Kon­trolle über das Land vollständig zurück­erlangen. Zu­mindest bestände die Gefahr eines Bürger­krieges wie in den 1990er Jahren. Eine erfolgreiche Umsetzung des Friedens­abkommens hinge daher (auch weiterhin) von der Leistungsfähigkeit der afghanischen Armee und Polizei ab.

Zudem dürfte der tatsächliche Umfang des amerikanischen Abzugs strittig sein. Die USA haben etwa 20 Terrorgruppen identifiziert, die aus Afghanistan heraus operieren (darunter al‑Qaida und der »Islamische Staat Khorasan-Provinz«, eine lokale Ausprägung des IS) und von dem Friedensabkommen nicht erfasst würden. Des­halb wird vor allem das Pentagon ver­mutlich eine amerikanische Basis im Land zur geheimdienstlichen und zur kine­ti­schen, also physischen Terrorismusbekämp­fung behalten wollen. Die amerikanischen Geheimdienste gehen nämlich davon aus, dass solche Terrorgruppen binnen zwei Jahren nach einem voll­ständigen amerikanischen Trup­penabzug in der Lage sein werden, einen Ter­ror­anschlag in den USA zu verüben.

Auch die angestrebte einvernehmliche Form der Machtteilung erscheint fraglich, da die Aufständischen sich bislang weigern, überhaupt direkte Gespräche mit der Regie­rung von Präsident Ashraf Ghani zu führen. So stände die Gefahr im Raum, dass die Tali­ban die Regierung stürzen, sobald die USA ihre Truppen abgezogen haben.

Völlig offen ist schließlich, ob ein solches Friedensabkommen den Taliban eine Art von Verpflichtung abverlangen wird, den seit dem Jahr 2001 erreichten politischen und rechtlichen Status quo zu akzep­tieren, zum Beispiel im Hinblick auf die Gleich­berechtigung von Mädchen und Frauen, die Achtung der Menschenrechte, die Gewaltenteilung und die Unabhängigkeit der Justiz. Damit würde eine Reihe von Errungenschaften in Frage gestellt werden, die in vielen westlichen Hauptstädten als politi­sche Begründung für ein militärisches Engagement in Afghanistan gedient haben.

Es ist sicher zu früh, über die politische Wirkung des angestrebten Friedensvertrages zu spekulieren. Am weiteren Ver­lauf der Gespräche werden sich aber die Beweg­gründe der amerikanischen Afghanistan-Politik gut ablesen lassen. Es spräche für das Interesse der USA an einem umfassenden Abkommen mit geregeltem Übergang, wenn die überprüfbaren Ver­pflichtungen der Taliban-Seite im Mittel­punkt der Ver­ein­barungen ständen und Washington keinen Zweifel an seiner Entschlossenheit ließe, bis zur vollständigen Umsetzung des Ab­kommens Truppen im Land stationiert zu lassen. Sollten sich die Ge­spräche aber hauptsächlich auf Fragen des amerikanischen Truppenabzugs konzen­trieren, wäre mit einigem Recht zu ver­muten, dass die Regierung Trump ein Ende der Afghanistan-Mission beschlossen hat und die Friedensgespräche als politische Deckung für eine schnelle Umsetzung zu nutzen sucht.

Der regionale Kontext

Afghanistan ist ein in weiten Teilen unter­entwickeltes Land mit einer traditionell schwachen Zentralregierung, das von einer Reihe politisch, militärisch und ökonomisch stärkerer Nachbarn umgeben ist. Nicht nur mischen diese sich bis heute mit ihrer poli­tischen, finanziellen und militärischen Unter­stützung auf verschiedenen Seiten des af­ghanischen Bürgerkriegs ein. Sie betrachten Afghanistan grundsätzlich auch als Aus­tragungsort für bilaterale regio­nale oder globale Konflikte. Gerade den innerafghanischen Frie­densprozess hat dies erschwert, da die USA bei ihren Bemühungen in der einen oder anderen Form die Interessen dieser externen Akteure berück­sichtigen muss­ten oder auf deren Kooperation ange­wiesen waren.

Anders formuliert: Die Qualität der amerikanischen Beziehungen zu Indien, Pakistan, Iran, China und Russland belas­tete in der Ära Trump sehr stark die Hand­lungsspielräume der USA gegenüber Af­ghanistan. Zum Beispiel hat Russland die amerikanische Politik zuletzt durch die begrenzte Lieferung militärischer Güter an die Taliban und eine »alternative« Friedensdiplomatie zu konterkarieren versucht. Erkennbarer Ausdruck dieser Diplomatie waren die internatio­nale Afghanistan-Konferenz in Moskau im November 2018 sowie die »Gastgeberrolle« für die inner­afghanischen Friedensgespräche im Februar 2019. Auch China, vor wenigen Jahren noch in erster Linie als Investor in Afghanistan präsent, verfolgt mittlerweile stärker poli­tische Prioritäten: So vermittelt Peking seit 2015 ebenfalls zwischen den Taliban und der afghanischen Regierung und finan­ziert seit 2018 den Aufbau einer afghanischen Mili­tärbasis in der Provinz Badakh­shan mit dem Ziel der Terrorbekämpfung.

Bei der Um­setzung des jüngst verkündeten Rahmen­abkommens wird diesen macht­politischen Erwartungen der Anrainer Af­ghanistans Rechnung getragen werden müssen. Nicht auszuschließen ist, dass die Taliban sowie Nachbarstaaten wie China und Russland das Machtvakuum zu füllen trachten, das die USA mit ihrem (Teil-) Abzug zu hin­ter­lassen drohen. Diese regio­nalen Akteure könnten ihre afghanischen Verbündeten stärker als bislang unter­stützen und die Gefahr eines Bürgerkriegs damit weiter befeuern.

Sicherheitspolitische Folgen eines (Teil-) Abzugs

Noch sind die militärischen Details der ameri­kanischen Abzugspläne nicht be­kannt. Da aber Präsident Trumps Afghanistan-Politik sich künftig offenbar auf den Kampf gegen den Terrorismus beschränken wird, dürf­ten die Einschnitte vor allem die RSM be­treffen, weniger die amerikanischen Kräf­te, die sich zur Terrorismusbekämpfung in Afghanistan befinden. Neben den USA beteiligen sich zurzeit 38 Mitglieder und Partnerländer der Nato an der RSM und stel­len insgesamt gut 7500 Soldaten. Deutschland ist zweitgrößter Truppensteller, weite­re substantielle Kontingente kom­men aus Australien, Georgien, Ita­lien, Polen, Rumä­nien, der Türkei und Großbritannien. Die Lücken, die der US-Abzug risse, wären regional unterschiedlich gravierend, da die USA die Hauptverantwortung für die RSM im Süden und Osten des Landes tragen, Deutschland im Norden, Italien im Westen und die Türkei in Kabul. Wichtiger ist je­doch, dass gerade die kleineren nationalen Kontingente bei spezifischen Funktionen von den USA abhängig sind. Das gilt beispielsweise für die Unter­stützung aller eingesetzten Nato-Kräfte, strategischen Lufttransport, Luftunterstützung, Spezialkräfteeinsätze, taktische Hubschrauber­unterstützung und Notfallevakuierungen. Entfallen diese Fähigkeiten, würde dies die Effektivität anderer Beiträge reduzieren oder sogar zunichte­machen.

Sollte sich die Sicherheitslage derart verschlechtern, dürfte dies auch die Arbeit ausländischer Diplomaten und Entwicklungshelfer sowie weiteren zivilen Perso­nals erheblich beeinträchtigen, da sie für ihr Han­deln auf die Gefahreneinschätzung und notfalls die Evakuierungsfähigkeiten der US-Streitkräfte angewiesen sind. Das mög­liche Ende ihrer Tätigkeit würde in der afghanischen Bevölkerung den Eindruck verstärken, die internationale Gemein­schaft ziehe sich überstürzt aus dem Land zurück.

Sehr wahrscheinlich ist, dass die USA im Falle eines Abzugs anstreben, eine Basis für Anti-Terror-Operationen zu erhalten. Das wäre ein deutlich geringerer militärischer »Fußabdruck« als derzeit. Der afgha­nische Präsi­dent Ashraf Ghani äußerte bereits seine Sorgen vor einem zu abrupten US-Abzug. Laut Medienberichten bot er in einem Brief an Präsi­dent Trump an, Kosten zu reduzieren, damit künftig 3000 US-Soldaten in Afghanistan stationiert bleiben können. Das würde allerdings nicht aus­reichen, um die RSM-Kräfte der Nato und damit auch ein deut­sches Truppenkontingent in der der­zeitigen Form weiter zu unterstützen.

Politische Folgen eines (Teil‑) Abzugs

Abgesehen von den operativen Details sind die amerikanischen Ankündigungen ein klares Signal an die Partner in der Nato und die politischen Akteure in Afghanistan wie in der gesamten Region: Die Regierung Trump räumt der Lage im Land nicht länger dieselbe strategische Bedeutung ein wie die amerikanischen Regierungen seit 2001. Ein vollständiger Truppenabzug wird zur­zeit zwar nicht thematisiert, aber die poli­tischen Zeichen deuten klar in Richtung eines geringeren amerikanischen Engagements. Als Problem sieht Washington die gegenwärtige Situa­tion durchaus, die durch eine fragile Sicherheitslage, unzureichend befähigte Sicherheitskräfte, einen rudimentären Friedensprozess und eine Fragmentierung der politischen Land­schaft entlang ethnischer Bruchlinien gekennzeichnet ist. Nun zieht es die Regierung Trump aber vor, ihre Verluste zu begrenzen, statt ihr Engage­ment aus­zuweiten oder zu intensivieren. Betrachtet man Afghanistan im größeren Zusammen­hang amerikanischer Außen­politik unter Donald Trump und sucht nach Mustern, dürfte es nicht ver­wundern, wenn weitere Abzugsschritte abrupt und ohne Konsultation mit den Nato-Partnern erfol­gen würden.

Verliert die Regierung Trump auf Dauer das Interesse an Afghanistan, dürfte dies vor allem als Signal interpretiert werden, dass die amerikanische Sicherheit nicht länger von der Lage dort abhänge. Da­mit würde es in den USA und anderswo poli­tisch leichter, die finanzielle Unter­stützung für das Land zügig zu reduzieren, obwohl die internationale Gemein­schaft erst im November 2018 in Genf ihre finan­ziellen Zusagen für die afghanische Regie­rung während der sogenannten Transformations­dekade 2015–2024 bekräftigt hat. Dieser Mechanismus gälte auch für Deutschland: Zöge die Bundesregierung Teile des deut­schen RSM-Kontingents aus Afghani­stan ab, verlöre das Argument, die dortige Lage sei konstitutiv für die deut­sche Sicher­heit, an Glaubwürdigkeit. Die Folge wäre wahr­scheinlich ein negativer militärischer, poli­tischer und finanzieller Rutschbahn­effekt.

In den vergangenen Jahren brachten inter­natio­nale Geber 50 Prozent des afgha­nischen Staatsbudgets und 90 Prozent der Kosten für die afghanischen Sicherheitskräfte auf. Substantielle Kürzungen hätten daher unmittelbare Auswirkungen auf deren Handlungsfähigkeit und damit direkt auf die Sicherheitslage im Land. Ein weite­rer Effekt träte hinzu: Die Zentralregierung in Kabul bezieht ihre Legitimität überwiegend aus der Unterstützung durch inter­nationale Geber. Ein Entzug dieser finan­ziellen Mittel würde die Regierung in ihren Auseinandersetzungen mit anderen Macht­habern auf regionaler oder lokaler Ebene schwächen. Das würde zentrifugalen Ten­denzen im politischen System Afghanistans Vor­schub leisten.

Optionen für die deutsche Politik

Die Ankündigung einer Truppenreduzierung sowie das Rahmenabkommen haben eine neue, unerwartete Dynamik in den Afghanistan-Konflikt gebracht. Diese etwas ungewisse Situation macht es zurzeit schwer, real bestehende Handlungsspielräume klar von irrealen Hoffnungen zu trennen. Noch scheint im Hinblick auf das künftige ameri­kanische Afghanistan-Engagement alles im Fluss zu sein und im Wesentlichen von weiteren Fortschritten in den Verhandlungen des US-Sonder­gesandten abzuhängen. Diese befinden sich erst im Anfangsstadium und wurden Ende Februar wieder auf­genommen. Nach Aus­sagen des kommissarischen US-Verteidi­gungs­ministers Patrick Shanahan exis­tieren auch noch keinerlei Weisungen für den Rückzug der US-Truppen. Insofern besteht bisher kein direkter Handlungsdruck auf die deutsche Politik, unmittelbar mit Abzugsplanungen zu beginnen. Dar­über hinaus könnten Forderungen nach einem sofortigen Abzug der Bundeswehr, die im Zusammenhang mit der beginnenden Mandatsdiskussion erhoben werden, sich kontraproduktiv auf die derzeitigen Ver­handlungen mit den Taliban auswirken.

Bundesregierung und Bundestag sollten sich jedoch darauf einstellen, dass Präsident Trump an seiner Absicht fest­halten wird, den Afghanistan-Einsatz in seiner jetzigen Form zu beenden und damit ein Versprechen gegenüber seinen Wählern einzuhalten. Dabei dürfte er auch seine angestrebte Wiederwahl im Jahr 2020 im Blick haben.

Deutschland hat sich politisch in Afghanistan stark verpflichtet und befindet sich in einer mehr­fachen »Solidaritätsbindung« – gegenüber dem afghanischen Volk, den afghanischen Streitkräften, den Vereinigten Staaten, den Nato-Verbündeten und beson­ders als ko­ordinierende Rahmennation für die Part­ner in der sogenannten Speiche Nord in Masar-e Scharif. Zusätzlich hat Deutschland seit dem 1. April 2009 den Vorsitz der Inter­nationalen Kontaktgruppe für Afgha­nistan (ICG) inne und wird seine künftigen Schrit­te auch vor den dort ver­einigten 50 Staaten und internationalen Organisatio­nen ver­treten müssen. All dies engt die ver­bleibenden Handlungsoptionen stark ein.

Die deutsche Afghanistan-Politik – wie auch die der anderen RSM-Trupp­en­steller – hängt von zwei externen, mit­einander verbundenen Faktoren ab: zum einen von den amerikanischen Abzugs­plänen, zum anderen von einer dauer­haften poli­tischen Regelung der innerafghanischen Konflikte. In diesem Sinne bedeutet das Rahmen­abkommen einen wichtigen Schritt, auch wenn es sich eher um eine Prinzipien­erklärung handelt.

Trotz mäßiger Erfolge des deutschen Afghanistan-Einsatzes, nachvollziehbarer Einsatzmüdigkeit im Bundestag sowie man­gelnder Geduld und wach­senden Des­inter­esses in der deutschen Öffentlichkeit wäre es zurzeit ein falsches Signal, das Afghani­stan-Mandat der Bundes­wehr nicht zu ver­längern. Die deutsche Politik würde den Einsatz verlorengeben, ohne ihre Ziele er­reicht zu haben. So trüge sie dazu bei, dem wirtschafts- und entwicklungs­politischen Engagement der inter­nationa­len Gemeinschaft die Grund­lage zu ent­ziehen. Statt­dessen ist ein klarer Hin­weis der Konditionalität an die Aufstän­dischen notwendig. Ihnen muss klargemacht werden, dass die Nato ihre Resolute Support Mission erst dann beenden wird, wenn die an­gestrebte innerafghanische politische Vereinbarung geschlossen ist.

Vor diesem Hintergrund wäre davon abzuraten, das neu zu erteilende Bundes­tagsmandat um eine Ausstiegsplanung oder -strategie zu ergänzen, ohne sich zuvor mit den Bündnispartnern abzustimmen, vor allem in der Verantwortung als Rahmen­nation in der sogenannten Speiche Nord. Das wäre nicht nur ein Verstoß gegen Prin­zipien des multilateralen Handelns, son­dern auch eine Botschaft an die Taliban, dass sie den internationalen Truppen­abzug abwarten kön­nen.

Mit Blick auf die angestrebten Ziele und die Alternativen bleibt als beste vieler düs­terer Optionen nur, das Bundestagsmandat in der vorliegenden Form fort­zusetzen. Ein simples »Weiter so« darf dies politisch aber nicht bedeuten. Allen Widrigkeiten zum Trotz sollte die deutsche Politik ver­suchen, Ein­fluss auf die amerikanischen Abzugspläne und auf eine innerafghanische politische Lösung zu nehmen:

Was den amerikanischen Truppenabzug be­trifft, ist es wahrscheinlich, dass Präsident Trump auch weiterhin ohne Konsultationen mit den Verbündeten über die Präsenz amerikanischer Truppen in Afghanistan entscheiden wird. Appelle Berlins, koordi­niert zu handeln, werden eher wenig fruch­ten. Die deutsche Politik sollte die USA aber daran erinnern, dass es vor allem das Motiv der transatlantischen Solidarität und Lasten­teilung war, das die Bundeswehr nach Afghanistan geführt hat. Eine Fort­führung der RSM ohne substan­tielle ame­rikanische Beteiligung kann es aus mili­tärischen und erst recht aus politi­schen Gründen nicht geben.

Im Hinblick auf ein Friedensabkommen ist einzugestehen, dass Deutschlands politisches Gewicht in Südasien begrenzt ist. Das sollte die deutsche Politik aber nicht daran hindern, auf diplomatischem Wege für das weitere Vorgehen in Afghanistan eine multilaterale Gesamt­abstimmung voranzutreiben. Für eine solche Initiative bieten sich zahlreiche internationale Foren und Organisationen an, zum Beispiel Vereinte Nationen, Nato, Europäische Union oder Geberkonferenzen. Ein geeigneter Rahmen könnte eine erneute Friedens­konferenz (»Petersberg III«) für Afghanistan sein, welche die regionalen Anrainer einschließlich Russlands ebenso einbezöge wie die Taliban. Inwieweit diese dazu grundsätzlich bereit wären, ist ver­mutlich frühe­stens nach der nächsten bilateralen Verhandlungsrunde zwischen den USA und den Taliban abzuschätzen. Dass darüber hinaus bereits ein substan­tieller Fortschritt in den Verhandlungen insgesamt erreichbar ist, erscheint bisher eher zweifelhaft.

Generalleutnant a.D. Rainer L. Glatz ist Senior Distinguished Fellow in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik.
Dr. habil. Markus Kaim ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2019

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ISSN 1611-6364

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