Das schottische Unabhängigkeitsstreben und die EU

Risikoreiche Abwägung für Boris Johnson

2021 ist die politische und in der Folge wohl auch die recht­liche Ausgangslage anders. 2014 fehlten der SNP vier Sitze, 2021 nur noch einer zur absoluten Mehrheit im schot­tischen Parla­ment. Zwar hat sie mit 47,7 Pro­zent erheblich mehr Stimmenanteil als Boris Johnsons Konservative im Vereinigten Königreich (43,6 Prozent). Dank der unter­schiedlichen Wahlsysteme verfügt Johnson jedoch über eine komfortable absolute Mehr­heit im bri­tischen Unterhaus. David Cameron reichten dort 2015 sogar 36,9 Prozent für eine abso­lute Mehrheit, mit der er dann das EU-Refe­rendum auf den Weg brachte. Im schottischen Parlament hat die SNP mit den Grü­nen zwar eine klare Majo­rität für ein weite­res Unabhängigkeitsreferendum. Poli­tisch aber schwächt das Ver­fehlen einer eigenen Mehrheit dennoch die Erzählung der SNP von einem eindeutigen Mandat der schotti­schen Bevölkerung.

Ungewiss ist zudem, ob die schottische Regierung hierzu vom britischen Parlament abermals die spezifische, eindeutige Zustän­digkeit übertragen bekommt. Premier Boris Johnson hat dies nach den Wahlen bereits für absehbare Zeit abgelehnt. Schottlands Bevölkerung, so Johnson, habe sich 2014 unmissverständlich gegen die Unabhängig­keit ent­schieden, und das damalige Refe­rendum be­halte min­destens für eine Gene­ration seine demokratische Gültigkeit. Auch zwischen dem ersten und dem zweiten EU-Referen­dum im Ver­einigten Königreich (1975 und 2016) hätten mehr als 40 Jahre gelegen. Schon 2017 hatte die SNP mit Ver­weis auf den Brexit und die letzten schot­tischen Wahlen die Autorisierung für ein neues Referendum gefordert. Dieses An­sinnen wies die damali­ge Premierministerin May aber zurück, da es »nicht die Zeit dafür« sei und zunächst der Brexit-Prozess bewäl­tigt werden müsse.

Dieser ist zwar nun vollzogen, aber sowohl die Konservativen mit dem Premier an der Spitze als auch Labour sind weiter­hin gegen ein zweites Referendum. Vor allem Johnson spielt weiter auf Zeit. Hinzu kommt, dass eine neue Volksabstimmung ein wesentlich höheres Risiko birgt als jene im Jahr 2014. Aktuelle Umfragen zur schot­tischen Unabhängigkeit prognostizieren höchstens einen winzigen Vorsprung für den Ver­bleib im Vereinigten Königreich, wenn nicht gar eine knappe Mehrheit für den Austritt. Zudem organisierten 2014 Tories, Labour und Liberaldemokraten eine gemeinsame »Better Together«-Kampagne. Heute würde sich Labour zwar nicht für die schottische Un­abhängigkeit aussprechen, aber auch nicht mehr zusammen mit den Konserva­tiven Wahlkampf machen. Nicht zuletzt ähneln viele Argumente gegen die Unab­hängigkeit jenen gegen den Brexit. Diese können Johnson und seine Brexiteers kaum glaubwürdig vortragen. Boris John­son würde also riskieren, als der Premiermini­ster in die Geschichte einzugehen, der – mit dem Brexit – das Vereinigte König­reich dem Zerfall preisgegeben hat. In dem sich nun abzeichnenden Machtkampf zwischen SNP-geführter Regierung in Edinburgh und Johnsons Regierung wird das britische Parla­ment diesmal, anders als 2014, seine Ge­neh­migung wohl verweigern.

Optionen für die SNP

Trotz oder gerade wegen der klaren Rechts­lage von 2014 ist jedoch ungewiss, ob das schottische Parlament auch ohne vorherige Autorisierung durch Westminster eine Volksabstimmung auf den Weg bringen kann. Schon in den Jahren 2012 bis 2014 hatte die SNP argumentiert, die schottische Regierung habe zu ihrer rechtlichen und politischen Absicherung zwar das gesetzlich ver­ankerte Plazet Londons eingeholt, aber zwingend not­wendig sei das nicht gewesen.

Im Zentrum der Debatte steht der Scotland Act von 1998, der im britischen Rechts­system dem schottischen Parlament seine Kompetenzen zuweist. Gesetzgeberische Be­schlüsse des schottischen Parlaments außer­halb dieser Zuständigkeiten sind nichtig. Nicht statthaft unter anderem sind dem­nach Be­schlüsse, welche »die Union der König­reiche Schottland und England« sowie das Par­la­ment des Vereinigten Königreichs betreffen.

Auf Basis dieser Rechtslage akzeptiert auch die SNP-geführte schottische Regierung, dass das schottische Parlament die Union mit dem Vereinigten Königreich nicht einseitig aufheben und die Unabhän­gigkeit erklären kann. Zwischen bri­tischer und schottischer Regierung sowie in der britischen Rechtswissenschaft ist jedoch umstritten, ob bereits ein Unabhängigkeitsreferendum an sich damit ausgeschlossen ist, wenn es nicht zuvor von Westminster autorisiert wurde. So war beispielsweise auch das EU-Referendum von 2016 recht­lich un­verbindlich, obwohl es später eine starke politische Bindekraft entfaltet hat. Laut Recht­sprechung des Obersten Gerichts­hofs des Vereinigten Königreichs bedurfte es auch nach dem Brexit-Votum der briti­schen Bevölkerung eines vom Parlament beschlossenen Geset­zes, bevor Premier­ministerin Theresa May formell den Aus­tritt aus der EU gemäß Artikel 50 des Ver­trags über die Europäische Union in Gang setzen konnte.

Analog dazu argumentiert die SNP, auch das schottische Parlament könne eigenständig ein konsultatives Referendum auf den Weg bringen. Zur Vorbereitung hat die SNP mit ihrer Parlamentsmehrheit schon in der abgelaufenen Legislaturperiode zwei Gesetze verabschiedet, welche die britische Königin mit ihrer Unterschrift bereits in Kraft gesetzt hat. Das erste, der Referendums (Scot­land) Act, ent­hält die Grund­lagen für Volksabstim­mungen, für deren Ansetzung nun nur noch ein kurzes Gesetz des schot­ti­schen Parla­ments notwen­dig ist. Die Regeln entsprechen weit­gehend den landesweiten Bestimmungen des Vereinigten Königreichs, und die Referen­dumsfrage müsste von der briti­schen un­abhängigen Wahlkommission ge­prüft werden. Das zweite, der Scottish Elections (Franchise & Representation) Act, regelt unter anderem Fragen, die für den Refe­rendumsausgang wichtig sind. Dazu gehört das Wahlrecht, welches für alle legal in Schottland ansässigen Personen ab 16 Jah­ren gilt, also weiterhin auch für dort leben­de EU-Bürgerinnen und -Bürger.

Nach ihrem Wahlsieg will die SNP zu­nächst von der britischen Regierung for­dern, ein Referendum gemäß dem Scotland Act von 1998 zu autorisieren. Damit möchte die SNP sich recht­lich absichern und politische Legitimität im In- und Ausland gewinnen, besonders mit Blick auf die EU. Sollten die Regierung Johnson und das britische Parla­ment die Autorisierung erwartungsgemäß verweigern, will die SNP den­noch ein Refe­rendumsgesetz auf den Weg bringen. Es ist davon auszugehen, dass der Oberste Gerichtshof des Vereinigten Königreichs ein solches Gesetz, das zuvor nicht vom briti­schen Parlament auto­risiert wurde, vor Inkrafttreten prüfen muss – mit offenem Ausgang. Noch hat sich die SNP nicht fest­gelegt, wie sie reagieren würde, sollte der Oberste Gerichtshof – wie das spanische Verfassungsgericht im Falle Kata­loniens – das angestrebte Referendum untersagen. Zu erwarten ist damit ein län­gerer juristischer und politischer Machtkampf zwi­schen der SNP und der Regierung Johnson darüber, ob ein Referendum ein­geleitet werden soll, und wenn ja, von wem.

Kein Referendum vor 2022

Aus dieser rechtlichen Gemengelage lassen sich zwei wichtige politische Schlussfolgerungen ziehen. Erstens wird ein zweites Unabhängigkeitsreferendum nicht kurz­fristig erfolgen. Zwar muss auf Grundlage des Refe­ren­dums (Scotland) Act nur ein kurzes Gesetz das schottische Parlament passieren, dessen Mehrheit nun sicher ist. Die SNP wird sich den günstigsten Zeitpunkt hierfür aussuchen. Angekündigt hat sie ein Gesetz für die erste Hälfte der neuen Legislatur­periode, also bis Mitte 2023. Die unmittelbare Phase der Pandemie wird sie noch ab­warten und danach auf die Umfragen schauen. Dann werden die Verhandlungen mit der bri­ti­schen Regierung über eine Autorisierung und im Falle einer Ablehnung ein Verfahren vor dem Obersten Gerichtshof mindestens ein halbes Jahr dauern. Für den weite­ren Verlauf sind im Referendums (Scotland) Act Bedingungen festgelegt: So muss die Ab­stim­mungsfrage von der Unabhängigen Wahlkommission geprüft werden. Für beide Seiten wird je eine offizielle Kampagne ausgewählt. Es gilt eine Mindestdauer für die öffentliche Debatte vor dem Abstim­mungstag. Beim ersten Unabhängigkeits­referendum hat dieser Prozess mehr als drei Jahre gedauert.

Nun sind zwar bereits wichtige recht­liche Grundlagen geschaffen worden, aber vor­aus­sichtlich wird das Verfahren vor dem Obersten Gerichtshof hinzukommen. Daher dürfte frühestens in der zweiten Jahres­hälfte 2022 mit einem Unabhängigkeits­referendum zu rechnen sein, wenn nicht erst 2023. Johnson könnte sogar ver­suchen, ein Referendum auf die Zeit nach den nächsten britischen Wahlen 2024 zu verschieben. Je nach den Um­fragen, die ak­tuell wieder auf eine knappe Mehr­heit für den Verbleib hin­deuten, könnte die SNP auch aus wahltaktischen Gründen anstre­ben, die Volksabstimmung auf einen für sie günstigeren Termin zu schieben.

Zweitens wird sich zumindest mittel­fristig wohl kein »katalanisches Szenario« ergeben, also kein verfassungswidriges Unabhängigkeitsreferendum gegen den Willen der britischen Regierung. Auch wenn die SNP ein Referendumsgesetz ohne Westmin­sters Autorisierung einbringt, wird es vom Obersten Gericht geprüft werden. Erst wenn das Gericht dem schottischen Parlament diese Kompetenz abspricht, muss die SNP entscheiden, ob sie weiter versucht, sich mit der briti­schen Regie­rung zu eini­gen, oder statt­dessen auf andere Weise eine Volks­befragung durchsetzen möchte.

Vier kritische Fragen für die EU

Erst wenn dieses Verfahren läuft, also die Bevölkerung Schottlands unmissverständlich für dessen Ausscheiden aus dem Ver­einigten Königreich votiert hat, muss auch die EU kriti­sche Fragen zur schottischen Unabhängigkeit klären. Vier davon sind besonders heikel für die Union. Sie wird mit ihnen wohl schon bald konfron­tiert werden, sollte sich aber hüten, vor­eilige Antworten darauf zu geben.

Die erste Frage berührt die EU-Mitglied­schaft an sich. Wie jeder europäische Staat hätte auch ein unabhängiges Schottland gemäß Artikel 49 EUV das Recht, einen An­trag auf Beitritt zur EU zu stellen. Mittler­weile obsolet auf­grund des Brexits sind die Diskussionen von 2014 über eine »interne Erweiterung« oder den direkten Übergang vom Vereinigten Königreich zur EU-Mitglied­schaft. Jedoch ist die EU nicht verpflichtet, Schottland aufzunehmen. Außerdem müss­te es die Kopenhagener Kriterien in Bezug auf Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, funktionierende wirtschaftliche Ord­nung und Übernahme des EU-Acquis erfül­len. Da das Vereinigte Königreich nach dem Brexit zunächst den kompletten EU-Acquis in nationales Recht überführt hat, dürfte trotz erster Divergenzen eine Heranführung an EU-Recht relativ schnell zu bewäl­tigen sein. Wichtigstes politisches Kriterium für Staa­ten wie Spa­nien dürfte indes sein, ob das Referendum verfassungsgemäß stattgefunden und die Unabhängigkeit in enger Ab­stimmung mit der bri­tischen Regierung erklärt wurde – ob also zusätzlich zum Brexit sich auch das Prozedere deut­lich von jenem im Fall Katalonien unterscheidet.

Die zweite Frage betrifft die Grenze zum restlichen Vereinigten König­reich. Infolge des harten Brexits wären nach einem EU-Beitritt Schottlands Grenzkontrollen an der dann entstehenden schottisch-britischen Grenze notwendig. Zwar wäre diese voraus­sichtlich politisch weniger aufgeladen als die nordirisch-irische Grenze zwischen EU und Vereinigtem Königreich. Dennoch wäre sie wirtschaftlich und poli­tisch ein großer Einschnitt. Dies gilt umso mehr, als Schott­lands Handel mit dem rest­lichen Vereinigten Königreich weitaus um­fangreicher ist als mit der EU. Wie schon die Brexit-Befür­worter vor dem EU-Referen­dum in Abrede stellten, dass der EU-Austritt wirt­schaftliche Konse­quenzen und neue Han­delsschranken für das Vereinigte König­reich mit sich bringen würde, so bestreitet nun die SNP, dass Grenz­kontrollen an der schottisch-briti­schen Grenze notwendig wären. Aus EU-Per­spektive wären sie aber zumindest für den Warenverkehr beim Beitritt zu Zoll­union und Binnenmarkt der Union zwin­gend erforderlich. Für den freien Personenverkehr wäre zu prüfen, ob Schottland ana­log zu Irland (und wie zuvor dem Ver­einig­ten Königreich) ein Opt-out aus dem Schen­gener Abkommen zugestanden werden sollte, um Mitglied der Common Travel Area zwischen Irland und dem Ver­einigten Königreich zu bleiben.

Auch die dritte Frage dreht sich um ein potentielles Opt-out, nämlich die Währung. Schon beim Referendum 2014 spielte dies eine wich­tige Rolle. Damals sprach sich die SNP-Regie­rung unter dem Eindruck der Euro­krise dafür aus, nach der Unabhängigkeit das britische Pfund zu behalten. Dies wurde von der »Better Together«-Kampagne als unglaubwürdig kritisiert und war eins ihrer Hauptargumente, um das hohe wirt­schaftliche Risiko der Unabhängigkeit dar­zustellen. Aktuell hat die SNP für ein un­abhängiges Schottland eine eigene Wäh­rung versprochen und zugesichert, vor der Einführung des Euro, falls sie denn statt­finden soll, ein weiteres Referendum abzu­halten. Zwar muss ein neues EU-Mitglied seine Währung nicht unmittelbar durch den Euro ersetzen. Zu­mindest langfristig ist aber, so die bisherige Praxis, auch ein Euro-Beitritt obligatorisch. Vor einem zweiten Unabhängigkeitsreferendum wird daher voraussichtlich über zwei Schwerpunktthemen zu dis­kutieren sein. Zum einen dürfte es darum gehen, ob die EU Schott­land bei einem Beitritt zum Euro verpflich­ten würde, der im Vereinigten König­reich nach wie vor einen äußerst schlechten Ruf hat. Zum anderen wird die SNP mit der Frage konfrontiert werden, ob eine eigen­ständige Währung und eine eigene Zentral­bank bzw. der Euro und die EZB in der Lage wären, die gleiche wirtschaft­liche Stabilität zu gewähr­leisten wie das britische Pfund und die Bank of England.

Die vierte Frage schließlich tangiert die Fischereipolitik. Dabei geht es weniger um ihre wirtschaftliche Bedeutung. Angesichts der ausgedehnten terri­torialen Gewässer Schottlands ist sie wie beim Brexit ein hoch politisches und emotionales Thema. Zwar haben schot­tische Fischer mehrheitlich den Brexit be­fürwortet, sind aber seit dem Ende der Über­gangszeit besonders stark vom harten Brexit und den daraus erwachsenden Schwie­rigkeiten beim Export ihrer Ware in die EU betroffen. Eine der politisch heikel­sten Verhandlungen, obwohl die Fischerei nur ein Viertelpro­zent der schotti­schen Wirtschaft ausmacht, wäre daher die Ab­wä­gung zwischen dem Zugang von EU-Fischern zu schottischen Gewässern, der Wieder­herstellung des Zugangs zum EU-Markt und neuen Schranken beim Zugang zu briti­schem Markt und britischen Gewäs­sern.

Nicht direkt die EU betreffend, aber den­noch aus deutscher Perspektive wichtig sind schließlich die potentiellen Auswirkungen auf die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungs­politik. Ein unabhängiges Schottland wäre zunächst nicht mehr Mitglied der Nato. Bei Überwachung und Verteidigung des Luft- und Seeraumes in Europa ent­stände der Allianz daher eine große Lücke. Zudem steht die SNP den britischen Kern­waffen höchst kritisch gegenüber, denn die mit nuklearen Trident-Interkontinental­raketen bestückten vier britischen Atom-U-Boote sind in schot­tischen Häfen stationiert. Die schottischen Grünen lehnen Nuklearwaffen prinzipiell ab. Vergleich­bar sichere Alternativen zu den schottischen Stützpunk­ten gibt es im restlichen Ver­einig­ten König­reich nicht. Deswegen gehen briti­sche Ver­teidigungsexperten davon aus, dass vorüber­gehend sogar eine Stationierung in einem anderen Nato-Staat wie Frank­­reich oder den USA not­wendig werden könnte. Auch die Frage einer Nato-Mitgliedschaft an sich dürf­te in Schottland umstritten sein. Irland bei­spiels­weise ist nach der Unabhängigkeit be­wusst neutral geblieben, um sich nicht an militä­rischen Interventionen des Vereinigten Königreichs beteiligen zu müssen.