Bettina Rudloff, Evita Schmieg

Brexit: Pragmatisches Handelsabkommen

Wie eine Einigung trotz enger Fristen gelingen kann

SWP-Aktuell 2020/A 24, April 2020, 8 Seiten

doi:10.18449/2020A24

Seit Ende Februar liegen die Verhandlungsmandate der Europäischen Union (EU) und des Vereinigten Königreichs (VK) für das Abkommen vor, das die Handelsbeziehungen zwischen beiden ab dem 1. Januar 2021 regeln soll. Bedingung für dieses Handels­abkommen ist für die EU ein Fischereiabkommen, das sogar schon bis Juli getroffen werden soll, selbst wenn nun wegen der Corona-Krise der genaue Zeitplan gefährdet ist. Die Verhandlungsmandate weisen erhebliche Unterschiede auf: Die EU will das bis­lang im gemeinsamen Binnenmarkt Erreichte an gemeinschaftlicher, starker Regu­lie­rung auch für die Zukunft sichern. Dies spiegelt sich in dem jüngst veröffentlichten europäischen Verhandlungsvorschlag. Ziel des VK hingegen ist es, zukünftig nicht mehr an EU-Handelsregeln gebunden zu sein. Diese Differenzen sind substanziell – ein Ab­schluss der Verhandlungen wird große Kompromisse brauchen. Intelligente Vertrags­konstruktionen könnten vorsehen, konkrete Probleme nach Vertragsschluss zu lösen.

Außenhandelspolitik und Binnenmarkt­fragen sind vergemeinschaftete Bereiche der Europäischen Union. Damit sind sie die Kern­themen der britischen Sehnsucht nach Souveränität. Im Gegensatz zu anderen Politik­feldern, etwa Außen- und Sicher­heits­politik, sind gerade hier besonders viele legis­lative Bestimmungen und Umsetzungs­verfahren vom Brexit betroffen. Diese sind schwer zu ver­handeln und benötigen viel Zeit. Je mehr Abweichung vom Status quo das Vereinigte Königreich anstrebt, desto schwieriger wird es sein, die Verhandlungsfrist bis Ende des Jahres einzuhalten.

Die gemeinsame Politische Erklärung der EU und des VK vom Oktober 2019 umreißt die Grundpfeiler der künftigen Be­ziehun­gen; demnach visieren beide Parteien ein um­fassendes Freihandels­abkommen (FHA) an sowie eine breite Zusammen­arbeit in ver­schiedenen Sektoren. Diese Zusammen­arbeit soll prinzipiell auch Regularien ein­schließen und neben Gütern ebenso Dienst­leistungen. Die nun vorliegen­den Verhand­lungsmandate (bzw. auf EU-Seite das erste Angebot) kollidieren in einigen Aspekten.

Unterschiedliche Ausgangspunkte für die Verhandlungen

Das VK möchte laut dem Verhandlungsmandat ein FHA »ähnlich demjenigen mit Kanada« erreichen, als Rückfallposition so eines wie mit Australien. Letzteres ist ein Euphe­mismus für einen harten Brexit ohne Handels­vertrag, da für den Handel der EU mit Australien bis­her noch das Recht der Welthandelsorganisation (WTO) gilt. Für mehrere Verhandlungsbereiche orien­tiert sich das britische Mandat an bestehenden Handelsabkommen und bilateralen Ver­einbarungen der EU.

Das EU-Mandat beschreibt die Verhandlungsziele der Union und die aus ihrer Sicht not­wendig zu bearbeitenden Themen. Das dar­auf basierende erste Verhandlungsangebot beinhaltet viele ihrer üblichen Forderun­gen, darüber hinaus einige neue Elemente.

Die EU wünscht sich eine möglichst enge Handelspartnerschaft mit dem VK. Aller­dings gelten Grundprinzipien, die sie ge­wahrt sehen möchte. So will sie vollständige Zoll- und Quotenfreiheit nur als Gegen­leis­tung für die Untrennbarkeit der vier Grund­freiheiten des Binnenmarktes gewäh­ren. Komplett freien Marktzugang, wie das VK ihn sich vorstellt, bietet die EU bislang nicht einmal ihren Partnern im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) an, sondern allein Entwicklungs­ländern (vgl. Tabelle, Seite 4).

Von zentraler Bedeutung ist ferner die strenge Regulierungstradition zur Risikovorsorge. Die EU will ihr international um­strittenes, in der europäischen Gesellschaft aber geschätztes Vorsorgeprinzip in neuen Abkommen verankern, was indes auch im Umfassenden Wirtschafts- und Handels­abkommen (CETA) mit Kanada nur begrenzt erfolgt. Ob London dieses Prinzip ebenfalls weiter beibehalten will, ist unklar; explizit genannt wird es im Mandat nicht.

Die EU hat in die Verhandlungen mit dem VK das Konzept des »level playing field« (LPF) eingeführt, das auch in Zukunft faire Wett­bewerbschancen zwischen den beiden Vertragsparteien garantieren soll. Dieses Ziel und diese Vokabel sind in Verhand­lungen etwas Neues und unterstreichen den besonderen Stellenwert des VK als wirtschaft­licher Partner der EU. Dabei geht es nicht nur um Produktstandards, sondern auch um Subventionen oder Steuerpolitik.

Neben den unterschiedlichen Ausgangspunkten sind bestimmte Sektoren bzw. Themen für die weiteren Verhand­lungen problematisch; sie werden im Fol­genden erläutert. Die Tabelle auf Seite 4 zeigt ex­emplarisch Konfliktbereiche und bestehende Lösungsmodelle der EU.

Einigung im Fischereisektor als Bedingung für Handels­gespräche

Der Abschluss eines Fischereiabkommens bis Juli 2020 ist für die EU Bedingung für weitere Verhandlungen. Zu klären sind hier­bei die künftige Verteilung der Fischerei­rechte sowie der Zugang von Booten euro­päischer Fischer zu britischen Gewässern.

Die Gemeinsame Fischereipolitik (GFP) änderte in den 1980er Jahren nationale Zu­gangs- und Fischfangrechte. Zugangsrechte regeln den Zutritt ausländischer Boote zu nationa­len Küstengewässern und wer­den in der EU wechselseitig und mehr­jährig erteilt in Form von Lizenzen. Fisch­bestände wer­den ohnehin nur europäisch und nicht natio­nal verstanden. Fanghöchst­mengen werden nach wissenschaftlicher Bewertung im Rah­men mehrjähriger Programme festgelegt, die aber flexibel als jährliche Fangquoten definiert werden. Diese werden nach dem Prinzip der »relativen Stabilität« auf die EU-Mitglieder verteilt, was auch bei sinkenden Gesamtfängen Konstanz gewährleistet.

Daran will die EU festhalten, wegen gro­ßer Interessenunterschiede zwischen ihren Mitgliedstaaten und wegen der politischen Sensibilität des Themas. Das Vereinigte Königreich bringt nun eine neue Idee ins Spiel: die physische Aufteilung von Fang­mengen nach dem Lebensort der Fisch­bestände (»zonal attachment«). Dies würde dem VK mehr Fänge gestatten, birgt jedoch das Risiko der Überfischung. Zudem will das VK die Zugangshoheit über seine Küsten­gewässer zurückgewinnen. Das wider­spricht dem Grundprinzip des offenen »wechselseitigen Zugangs«, wie er innerhalb der EU besteht. Außerdem setzt die Union auf stabile mehrjährige Planung im Gegen­satz zur britischen Forderung nach jähr­licher Festlegung. Zugangsrechte und Fang­quoten sind eng miteinander verbunden. Zum Beispiel kann die Zahl der Fischer hoch sein, die Zugangsrechte erhal­ten, dennoch können geringe nationale Fang­quoten die Gesamtmenge begrenzen; solche Fragen sind daher gemeinsam strategisch zu klären.

Der Brexit betrifft sowohl Zugangs- als auch Fangrechte auf drei örtlichen Ebenen, die alle neu verhandelt werden müssen: (1) den Zugang europäischer Fischer zu bri­tischen Küstengewässern, in denen heute mehr nichtbritische als britische Fischer auf Fang gehen, einschließlich der Zuteilung von Fangquoten; (2) den Zugang britischer Fischer zu europäischen Gewässern, wo sie mit 110 000 t jährlich 13 Prozent ihrer Fänge tätigen, und ihre Fangquoten; (3) den Zu­gang britischer Flotten zu internationalen Gewässern und Fischbeständen, für den die EU als Vertragspartner in Regionalen Fische­rei­abkommen Rechte erhält – etwa für Thun­fischfänge –, die sie bislang anteilig dem VK übertrug. Beim Streit um die Fische­rei geht es also nicht nur, wie in der briti­schen Berichterstattung teilweise dargestellt, um den Schutz eigener Küstengewässer vor EU-Fischern, sondern gleichermaßen um Küsten europäischer und internationaler Nachbarn, an denen das VK Interesse hat.

Freihandel ohne Grenzkontrollen in Zukunft nicht mehr möglich

Das Vereinigte Königreich will den EU-Binnenmarkt verlassen und auch der Zoll­union nicht mehr angehören. Dies verlangt Grenzkontrollen zwischen den beiden Handelspartnern ebenso wie Regeln, um Umweg-Einfuhren in die jeweiligen Zoll­gebiete zu unterbinden (die sogenannten Ur­sprungsregeln). Die Folge sind hohe Kos­ten für die staatliche Administration und die Privatwirtschaft. Zollkontrollen müssen neu aufgebaut und dann dauerhaft auf­rechterhalten werden. Nach Angaben des britischen National Institute of Economic and Social Research (2018) wird wegen ent­stehender Kosten bzw. verringerter Handelsströme das britische Bruttosozialprodukt (BSP) nach dem Brexit pro Kopf um 3 Pro­zent (oder 1 000 Pfund/Jahr) niedriger liegen als zuvor. Selbst wenn das VK in der Zoll­union verbliebe, würde die Verringerung des BSP/Kopf noch 2 Prozent betragen. Mög­licher­weise werden die zu erwar­te­nden wirt­­schaft­lichen Folgen der Corona-Krise sogar stärker zu Buche schlagen als der Brexit, so dass sich der »Brexit-Effekt« niemals wirklich ab­schät­zen lässt. Dass beides zusammenkommt, stellt das VK vor große Schwierigkeiten.

Nordirland-Regelung erschwert Handelsverhandlungen

Zwar wird Großbritannien (GB) ab dem 1. Ja­nuar 2021 nicht mehr Teil des EU-Binnen­marktes sein – Nordirland hingegen schon. Sämt­liche Grenzverfahren werden an den Zu­gangspunkten zwischen Großbritannien und Nordirland abgewickelt.

Diese Regelung zu Irland und Nordirland ist Bestandteil des Austrittsvertrags, um den durch das Karfreitagsabkommen 1998 hergestellten Frieden in der Region nicht zu gefährden, der nur möglich wurde, weil die physische Grenze abgeschafft wurde. Diese Situation soll erhalten bleiben. Die neue Zoll­grenze zwischen der EU und GB wird deshalb zwischen Nordirland und Groß­britannien verlaufen, nicht zwischen Irland und Nordirland – was der poli­ti­schen Grenze entspräche. Das gilt unabhängig vom zu schließenden Freihandelsabkommen. Das nordirische Parlament kann nach vier Jahren über diese Regelung entscheiden.

Zugleich bildet Nordirland mit Groß­britannien ein gemeinsames Zollgebiet und kann somit auch Teil von dessen künftiger Handelspolitik sein. GB kann britische Zölle auf Waren aus Drittländern anwenden, so­lange nicht die Gefahr besteht, dass sie über Nordirland in den EU-Binnenmarkt gelangen. Auf Waren mit dem Zielort EU werden die britischen Behörden die EU-Zölle anwenden. Nord­irland wird also ab 2021 zwei unter­schied­lichen Handelsregimen angehören. Doppel­zugehörigkeiten zu unterschied­lichen Handelsregimen, einschließlich ver­schie­dener Zollsätze und Standards, sind aus Afrika bekannt. Normalerweise ist eine solche Situation handhabbar, da an den Grenzen kontrolliert wird, ob die jeweiligen

Tabelle

EU-Modelle zu Zollfreiheit und Regulierungskoordinierung

Bereiche

Beispiele für genutzte Modelle und jeweilige Partnerländer

Freihandel

Zoll- und Quotenfreiheit

  • Am wenigsten entwickelte Länder (LDCs): »Everything but Arms« (EBA)

  • Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifiks (AKP): Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPAs)

Große Abdeckungstiefe; Güter, Dienstleistungen, Kapital

  • Kanada: Umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen (CETA)

Zollfreiheit mit einzelnen ausgenommenen Sektoren

  • Europäischer Wirtschaftsraum (EWR) (Island, Liechtenstein, Norwegen): Landwirtschaft und Fischerei ausgenommen

  • Europa-Mittelmeer-Assoziierungsabkommen (Ägypten, Algerien, Israel, Jordanien, Libanon, Marokko, Tunesien)

Nur sektorale Abkommen für Zollabbau

  • Schweiz: bilaterale Abkommen, aber mit Verknüpfungsklausel

  • USA: kleines Abkommen anvisiert

Regulierung

Regeln der Welthandels­organisation (WTO) und darüber hinausgehende Regeln (WTO+)

  • WTO: Harmonisierung von sanitären und phytosanitären Standards (SPS-Standards)

  • WTO+: Nachhaltigkeitskapitel (SD-Kapitel) in neueren Freihandelsabkommen (FHAs)

Freiwillige Kooperation

  • Kanada: Kapitel zur Regulatorischen Kooperation (im CETA)

  • WTO-Leitlinien zur Kooperation

Übernahme aller EU‑Rege­lungen

  • EWR mit Ausnahme Landwirtschaft und Fischerei

  • Schweiz im Rahmen wechselseitiger Anerkennung

  • Partnerschaftsländer: Europa-Mittelmeer-Assoziierungs­abkommen, Assoziierungsabkommen mit Ländern der Öst­lichen Partnerschaft: (flexibler) acquis communautaire

Einseitige Äquivalenz

  • Neuseeland: Veterinärabkommen

  • Argentinien, Australien, Chile, Costa Rica, Indien, Israel, Japan, Kanada, Neuseeland, Schweiz, Südkorea, Tunesien, USA: Äquivalenzvereinbarungen für organische Produkte

  • 15 Abkommen für Finanzdienstleistungen

Wechselseitige Anerkennung

  • Kanada: wechselseitige Anerkennung für einzelne Sektoren, zum Beispiel Medizinprodukte (im CETA)

  • Japan: wechselseitige Anerkennung für einzelne Sektoren, zum Beispiel Autos

  • Schweiz: wechselseitige Anerkennung von Konformitäts­bewertungen

Fischerei

Zugangs- und Fangrechte

  • EU-interner freier Zugang und Fänge nach »relativer Stabilität«

  • 20 Abkommen mit Staaten in Afrika und im Pazifikraum: Zugang und Fänge verhandelt

  • EU als Mitglied in 17 Regionalen Fischereiorganisationen: Zugang und Fänge verhandelt

  • Färöer, Grönland, Island, Norwegen: bilaterale Gegenseitigkeitsabkommen mit jährlicher Flexibilität beim Zugang

Bestim­mungen des Endmarktes eingehalten werden. Im Fall des Brexits liegt das Prob­lem jedoch darin, dass zwischen Nordirland und Irland auf keinen Fall eine neue Grenze entstehen soll.

Für den Abschluss des FHA zwischen Brüssel und London be­deutet das eine kom­plizierte Ausgangslage. Denn es wird schwer zu überprüfen sein, ob und welche Waren aus Nordirland in den EU-Binnen­markt gelangen. Zurzeit ist noch unklar, wie das kontrolliert werden kann. Exporte GBs nach Nordirland müssen nicht kontrolliert oder begrenzt werden, wenn sie die Kontrol­len auf ihrem Weg von Großbritannien nach Nordirland durchlaufen. Sind die Waren erst ein­mal in Nordirland, so befin­den sie sich laut Austrittsabkommen bereits (wie bis­her) im europäischen Binnenmarkt, inner­halb dessen die EU keine Kontrollen vor­nimmt. Das VK hat dagegen die Möglich­keit, alles zu kontrollieren, was von Nord­irland aus die Grenze zu GB überquert. Die Sorge vor Umweg-Einfuhren und dass Stan­dards unterlaufen werden, hat darum allein die EU. Praktisch kann die Grenzkontrolle so aussehen: Anhand von Erfahrungs­werten wird geprüft, ob die eingeführten Mengen in etwa dem entsprechen, was der nordirische Markt selbst verbrauchen kann. Das ist alles andere als eine handfeste Re­gelung. Als weitere Kontrollmöglichkeit nennt das EU-Verhandlungsmandat das Konzept Zugelassener Wirtschaftsbeteilig­ter, die gegenseitig anerkannt werden müssten. Dies wäre noch zu konkretisieren.

Regulatorische Unabhängigkeit des VK nur in begrenztem Umfang

Gerade die Maßnahmen jenseits von Zöllen (Nichttarifäre Maßnahmen, NTMs) haben weltweit erheblich an Bedeutung gewonnen – ihre Größenordnung wird auf 1,6 Prozent des globalen Bruttoinlands­produkts (BIP) geschätzt. Zwischen Staaten der Organisation für wirtschaftliche Zu­sammenarbeit und Entwicklung (OECD) liegen die Zölle aktuell unter 3 Prozent. Handelsabkommen zielen deshalb heute auf die An­gleichung oder gegenseitige An­erkennung von Stan­dards und Regulierung. Allerdings ist dies schwie­riger zu verhandeln als Zölle auf Waren: NTMs umfassen verschiedenartige Instrumente von Verfah­rensvorgaben über Kenn­zeich­nungsregeln bis zu Grenzwerten. Sie rühren unmittelbar an (unterschied­liche) gesellschaftliche Prä­fe­renzen sowie die Verwaltungslogik in einzelnen Ländern und sind damit politisch sensibel.

Selbst wenn das Vereinigte Königreich ab 2021 keine EU-Standards mehr übernimmt, wird es aufgrund von WTO-Regeln nur in begrenztem Umfang politische Souveränität zurückgewinnen können. WTO-Recht regelt detail­liert vielfältige gesundheitsbezogene Standards wie Rückstandswerte bei Nah­rungs­mitteln oder Hygienevorgaben für deren Erzeugung. Anderen Standards lie­gen generelle internationale Vorgaben zur Ein­haltung und deren Zertifizierung zugrunde; hier besteht auch künftig wenig nationaler Spielraum. Dies betrifft vor allem Standards, die sich nicht unmittelbar und nachweis­lich in Produkten niederschlagen und daher nicht im Produkt selbst zu kontrollieren sind, wenn es die Grenze passiert (vgl. SWP-Aktuell 63/2014). Darüber hinaus können bilate­rale Vereinbarungen den Umgang mit Produktstandards für einzelne Sektoren bestimmen (vgl. Tabelle, Seite 4). Beispiele für die wechselseitige Anerkennung von Prüfverfahren sind bei Autos das Abkommen zwi­schen der EU und Japan, bei Medizinprodukten das CETA. Einseitig erkennt die EU bei organischen Produkten verschiedene Drittstaatenverfahren an.

Wie zukünftige Veränderungen von Stan­dards gehandhabt werden können, ist natur­gemäß in Abkommen schwer zu regeln. Zwar weisen Kapitel zur Regulatorischen Koope­ration im CETA und auch in den ab­gebrochenen Verhandlungen zur Trans­atlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) in eine ähnliche Richtung. Sie be­treffen aber nur Austausch und Ko­ordinierung. Die Befürchtung, eigene Sou­ve­ränität über Regulierungen zu verlieren, ist seit diesen in der Öffentlichkeit emotio­nal begleiteten Verhandlungen gleichermaßen in der EU bekannt. Da die EU ihre Handelsbeziehungen mit dem VK enger gestalten möchte als diejenigen mit Nord­amerika, strebt sie mit dem LFP vor dem Hin­ter­grund dieser Erfahrung Mecha­nis­men an, wie sie in Zukunft mit divergieren­den Standards umgehen kann.

Jenseits der Frage von Harmonisierung oder Anerkennung von Standards zwischen Brüssel und London bestehen indes Markt­zwänge. Für den großen EU-Markt mit über 500 Mil­lio­nen Einwohnern gelten im inter­nationalen Vergleich strenge Standards. Ausländische Unternehmen, die diesen Markt bedie­nen wollen, richten sich häufig mit der gesam­ten Produktion nach ihm, lohnt es doch für sie nicht, für klei­nere Märkte mit eventuell geringeren Stan­dards eigene Pro­duktionslinien aufrechtzu­erhal­ten. Diese faktische Dominanz der EU für internationale Standards kann aber künftig an Bedeu­tung verlieren, wenn Asien und lang­fristig auch Afrika weiter an Gewicht gewinnen. Mittelfristig wird sich das VK jedoch an EU-Standards orientieren müssen.

Wechselwirkungen mit Handels­verhandlungen mit Drittländern

Das VK will in Zukunft unabhängig von der EU eigene Freihandelsabkommen abschließen. Dabei sind grund­sätzlich zwei Fälle zu unterscheiden: Ers­tens ist das VK Mitglied in 42 FHAs der EU, für die es Folgeverträge aushandeln muss. Das ist in etwa der Hälfte der Fälle – mit meist kleinen Partnern – bereits ge­schehen. Diese Folgeabkommen sind relativ leicht zu schließen, da die wesent­lichen Zollbestimmungen aus den EU-FHAs über­nommen werden können. Freilich wird es für das VK zumeist unmög­lich sein, besseren Marktzugang als die EU unter ihren bestehenden FHAs zu erreichen, denn viele bestehende EU-Abkom­men (z. B. mit Kanada, Japan, Vietnam) enthalten die sogenannte Meistbegünsti­gungs­klausel. Sie besagt, dass die jeweiligen Partnerländer alle handelspolitischen Zu­geständ­nisse für Waren und Dienstleistun­gen, die sie anderen Industrieländern ein­räumen (bspw. in Zukunft dem VK), auch der EU gewähren müssen. Dies könnte gerade für den Finanzsektor schwierig sein, in dem Letztere weniger offen ist und von dem sich das VK in Drittlandsabkommen große Vorteile er­hofft. Im Jahr 2018 belief sich der britische Handel mit Waren und Dienst­leistungen auf geschätzte 1,4 Billiar­den Pfund, 11 Prozent davon aus dem Handel mit Ländern, mit denen die EU Ab­kommen getroffen hat.

Das in vielen EU-Abkommen genutzte Instrument der Zollkontingente bzw. Zoll­quoten für Agrarprodukte schafft neue Probleme in den Verhandlungen mit Part­nern in der WTO sowie in künftigen bilate­ralen Handels­abkommen. Zollkontingente bzw. ‑quoten begrenzen Zoll­reduktion oder ‑freiheit auf festgelegte Importmengen. Mit dem Brexit tritt auch ein großer Absatz­markt für Agrarprodukte aus der EU aus, der bislang einen bedeutenden Anteil dieser Kon­tingente aufgenommen hat. Nun muss ent­schieden werden, was mit ihnen ge­schieht. Für die Anpassung der insgesamt 142 Quoten über 400 Zolllinien mit einem Handelswert von 28 Milliarden Euro (2018) in der WTO liegt den WTO-Partnern ein ge­meinsamer Vorschlag von EU und VK vor: Da­nach soll die historische britische Absatz­menge je­weils als eigene VK-Quote definiert und aus der EU-Menge herausgerechnet werden. Viele Staaten wie Australien, Neu­seeland und die USA aber monieren, diese Berechnung vernachlässige, dass durch die Ab­trennung des VK vom EU-Markt der Ab­satz nach Europa sinke und die Kos­ten für par­allele Ausfuhrlizenzen stiegen. Sie be­harren auf höheren britischen Quoten, was briti­sche Farmer ablehnen, weil diese sie verstärktem Wettbewerb aussetzen würden. Bilaterale Quoten der EU dagegen sollen in EU-»Alt­verträgen« konstant bleiben; das VK müsste individuell neu verhandeln.

Zweitens kann das Vereinigte Königreich nach dem Brexit ganz neue Abkommen schließen, beispielsweise mit Indien oder den USA. Etwa 40 Prozent des britischen Handels finden mit Ländern statt, die mit der EU kein FHA geschlossen haben, dar­unter die USA, wichtigster Handelspartner des VK. Das VK verspricht sich von diesen Abkommen große Vorteile; es gibt sich frei­händlerisch und geht davon aus, Handels­partnern attraktive Verhandlungsangebote machen zu können. Guten Zugang erhofft es sich zu Ländern des Commonwealth und den USA aufgrund enger historischer Bezie­hungen. Allerdings ist die Abhängigkeit der Commonwealth-Partner vom und ihr Inter­esse am britischen Markt mit der wachsenden Bedeutung der Schwellenländer und den Verschiebungen im Welthandel erheb­lich gesunken. Erste Gespräche mit Indien unter Theresa May (2016) verliefen eher enttäuschend. Desgleichen ist kaum vor­stellbar, dass die US-Ad­ministration unter Donald Trump dem VK in Handelsfragen weit entgegenkommen würde. Schließlich würden Pro­bleme, mit denen die EU in bisherigen Ver­handlungen konfrontiert war, für das VK nicht automatisch ver­schwinden, etwa wenn die USA für gen­technisch ver­änderte Organismen wie Mais Zugang zum bri­tischen Markt fordern.

Pragmatische Ansätze nötig für einen Abschluss bis Ende 2020

Normalerweise liegt die Verhandlungsdauer für Handelsabkommen bei mehreren Jah­ren, im Fall CETA beispielsweise bei sieben. Sofern nicht bis 30. Juni 2020 ein Antrag auf Ver­längerung der Übergangszeit gestellt wird, was das VK gesetzlich ausgeschlossen hat, ist die Frist für den Abschluss der Han­dels­verhandlungen bis Ende 2020 extrem knapp – und erst recht für ein Fischereiabkommen bis Juli 2020. Ohnehin könnte dieser Zeitplan durch die Corona-Krise ins Wanken geraten.

Heute bestehen 42 EU-Abkommen (in­klusive bilateraler und regionaler Wirtschaftspartnerschaftsabkommen, WPAs), die his­torisch gesehen thematisch immer umfas­sender wurden. So beinhalten die neueren, sogenannten vertieften und um­fassenden Abkommen den Handel mit Waren und Dienstleistungen ebenso wie Regelungs­themen, die interne Politiken betref­fen, wie etwa den Schutz geis­tiger Eigen­tumsrechte oder Wettbewerbs­politik. Die konkrete Ausgestaltung kann jedoch sehr unterschiedlich aussehen. Zum Bei­spiel werden gegenüber einigen Part­nern Sektoren ausgenommen, mit anderen nur die Koordinierung von Regulierungen für bestimmte Sektoren vereinbart. Diese Ab­kommen enthalten Module, an denen sich die Bestimmungen des künftigen VK-EU-FHA orientieren kön­nen.

Pragmatische Ansätze können helfen, die Verhandlungsagenda bis Ende 2020 über­sichtlicher zu gestalten und Kompromisse zu erzielen. Manche davon klingen im EU-Verhandlungsangebot vom März an:

Alert- und Governance-Mechanismus für Regularien. Detailverhandlungen über Regeln und Standards könnten zeitlich verschoben und nur in dem konkreten Fall er­öffnet werden, dass sich Regelungen in der EU und dem VK tatsächlich voneinander entfernen. Um diese Änderungen fest­stellen zu können, ist ihre verlässliche Bekanntgabe (Notifizierung) nötig, wie es das Verhandlungsangebot zum LPF etwa im Kapitel 2.2 für Staatshilfen vorsieht. Tritt der Fall ein, müsste eine einzurichtende neutrale Instanz dies feststellen; darüber hinaus muss sie auch Regelverletzungen ahnden können. In der Folge könnten sich beide Seiten entweder auf eine Harmonisierung einigen oder Grenzkontrollen und Einfuhrregelungen für die entsprechenden Pro­dukte verhandeln. Die Regelung vieler Stan­dards könnte dadurch in die Umsetzungsphase verschoben werden.

(Befristeter) Fokus auf einzelne Sek­toren. Neue Einfuhrzölle könnten auf be­sonders sensible Sektoren begrenzt bleiben, etwa wie für Fisch im EWR. Damit redu­ziert sich der Verhandlungsumfang. Bei Regulierungen könnten im Negativansatz zunächst solche Sektoren von genereller Koordinierung ausgeschlossen werden, die politisch sensibel sind und Symbolcharakter haben, zum Beispiel Nahrungsmittel – auf diese Weise würde Regulierungshoheit demonstriert. Bei Themen wie Umwelt- und Sozial­standards hält das Verhandlungs­angebot der EU an dem starren Prinzip fest, nicht hinter bereits Erreichtes zurückzu­fallen (»non regression«). Als Kompromiss wäre denkbar, in bestimmten Bereichen Stan­dards wechsel­seitig anzuerkennen, nämlich in solchen, in denen eine Einigung leichter erscheint, oder in solchen, die sehr dyna­misch und in denen baldige Divergenzen wahrscheinlich sind.

Marktzugang für Fisch an Fangrechte binden. Die Fischerei spielt vor allem für das VK eine gewichtige Rolle und besitzt hohe Symbolkraft, trotz ihrer kleinen gesamtwirtschaftlichen Bedeutung: Sie macht 1 Prozent des britischen BIP aus und beschäftigt 12 000 Fischer und 14 000 Ver­arbeiter, hauptsächlich in Schottland. Aber auch in einigen Regionen der EU ist sie durchaus relevant: So ist etwa in Saßnitz auf Rügen die Fischverarbeitung ein großer Arbeitgeber und nahezu vollständig von deutschen Heringsfängen vor der britischen Küste abhängig. Das VK hat mit seinen sehr ertragreichen Fischbeständen ein Verhandlungspfund in der Hand. Die EU sollte ihre Dominanz als Absatzmarkt ins Spiel brin­gen, denn immerhin sind 70 Pro­zent aller britischen Fischexporte für den EU-Markt bestimmt. Kommt kein Abkommen zu­stande, kann ein relativ hoher WTO-Zoll für Fische von bis zu 26 Prozent erhoben wer­den, was den Absatz einschränken kann. Die EU sollte daher Zollfreiheit für britische Fischprodukte an die Bedingung knüpfen, weiterhin Fangrechte in britischen Ge­wässern zu erhalten. Ob diese Rechte dem Status quo entsprechen werden wie von der EU gewünscht, ist allerdings fraglich. Zudem sollte die Union deutlicher als bis­her hervorheben, dass das VK seine Fang­rechte an und Zugangsrechte zu euro­päischen und internationalen Küsten ver­lieren könnte bzw. sie künftig alleine aus­handeln müsste. Eine solche Regelung kommt insbesondere einer Region zugute, die zwar mehrheitlich gegen den Brexit votierte, aber gleichzeitig die meisten brexitfreudigen Fischer im VK beheimatet und erwartet, durch mehr internationale Fänge und gesicherten Marktzugang zur EU gefördert zu werden: Schottland. Die bri­tischen Verarbeiter betonen selbst, wie wichtig es sei, auch in Zukunft zollfreien Marktzugang zu haben.

Der vorgesehene Verhandlungszeitraum ist zwar extrem eng, wenn er trotz der Corona-Krise beibehalten würde, doch ist die Aus­gangs­situation im Vergleich zu vor­herigen Verhandlungen mit Drittstaaten günstig. Sonst wird über den Abbau von Hunderten von Zolllinien verhandelt und wie unterschiedliche Regeln harmonisiert oder gegenseitig anerkannt werden können. Zwischen London und Brüssel geht es nach 48 Jahren Mitgliedschaft des VK in der EU bzw. ihren Vorläufern darum, ob neue Zölle aufgebaut werden und gegebenenfalls welche und inwiefern eine bislang einheit­liche Regu­lierung zukünftig voneinander abweichen darf. Damit ist der Verhandlungsbedarf geringer als in anderen Fällen. Konkret: Je weiter das neue Abkommen von der gegenwärtigen Situation – freier Markt­zugang bei gleicher Regulierung – abwei­chen soll, desto komplizierter die Verhandlungen und desto länger ihre Dauer.

Fast die Hälfte (49 Prozent) des britischen Außenhandels erfolgt mit den Partnern in der EU; das VK hat also ein vitales Interesse an offenen Handelsbeziehungen. Umgekehrt beträgt der Anteil des VK am EU-Außen­handel nur 13 Prozent. Die Verhandlungsmacht zwischen beiden Parteien ist damit sehr ungleich verteilt. Dennoch sollte sich die Union kompromissbereit zeigen: Auch sie hat ein Interesse an nachhaltiger Entwick­lung und Stabilität in den Partnerländern, vor allem in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft. Und es wäre zu wünschen, dass es ge­lingt, für das Vereinigte Königreich ein wert­voller Partner zu bleiben – nicht nur an­gesichts der Tatsache, dass künftige briti­sche Generationen wieder an engeren Be­zie­hungen zur EU interessiert sein könnten.

Dr. agr. Bettina Rudloff ist Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe EU / Europa.
Dr. Evita Schmieg ist Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe EU / Europa.
Das Aktuell entstand im Rahmen des vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung geförderten Projekts »Außenwirtschaft und Entwicklungsländer im Lichte der Ziele zur nachhaltigen Entwicklung«.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

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ISSN 1611-6364

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