Günther Maihold

Amazonas-Schutz und Freihandel

Das EU-Mercosur-Abkommen steht auf der Kippe

SWP-Aktuell 2019/A 51, Oktober 2019

doi:10.18449/2019A51

EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker sprach im Juni 2019 von einem »histo­rischen Augenblick«, als sich die EU und die vier Staaten des Mercosur (Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay) nach 20 Jahren grundsätzlich über ein Freihandelsabkommen verständigt hatten. Drei Monate später steht das Abkommen jedoch unter massivem Druck der Öffentlichkeit und von zumindest vier EU-Mitgliedstaaten: Ange­sichts der Brände im Amazonas-Gebiet und der konfrontativen Haltung von Brasiliens Präsident Jair Bolsonaro drohen die Regierungen Frankreichs, Irlands und Luxemburgs wie auch das österreichische Parlament damit, das Abkommen nicht zu ratifizieren. Auch im Europäischen Parlament artikuliert sich massiver Widerstand, Boykott-Andro­hungen überschatten die geplante Öffnung des europäischen Marktes für Agrar­produkte aus dem Mercosur. Doch das Regionalabkommen eignet sich kaum dafür, Konflikte mit nur einem Partner auszutragen. Zweckmäßiger wäre es vielmehr, die Schwach­punkte beim Arten- und Waldschutz mit effektiven Überwachungsverfahren zu beseitigen und die Schutzpolitik mit bestehenden Instrumenten zu vertiefen.

Die Wucht der politischen Auseinander­setzung über den noch nicht vorliegenden Text des EU-Mercosur-Abkommens hat nicht nur die beteiligten Regierungen bei­der Regionen überrascht. Kritiker nahmen die Brände im Amazonas zum zentralen Ansatzpunkt, um das Unbehagen von Tei­len der Landwirtschaft Europas (besonders in Frankreich und Irland, aber auch im Wahlkampf in Österreich) zu artikulieren. Das ohnedies ungeliebte Abkommen konnte so als schädlich für Umwelt, Ökologie und Klima gebrandmarkt werden, womit sich gleich­zeitig das Interesse am Schutz der EU-Land­wirtschaft politisch bedienen ließ. Viel zur Aufwallung hat das Verhalten des brasi­lianischen Präsidenten Bolsonaro beigetragen, dessen Präferenz für die Nutzung des Ama­zonasbeckens als Quelle wirtschaft­lichen Wachstums viele europäische Um­welt­aktivisten schon vor seinem Amts­antritt beunruhigte. Aus ihrer Sicht ist nun der Nachweis erbracht, dass die brasilia­nische Seite kein ernsthaftes Interesse an regel­konformem Verhalten hat. In diversen Onlinepetitionen wird das Ende des Abkom­mens verlangt, da die brasilianische Regie­rung »die grüne Lunge der Welt« zerstöre.

Die lange Dauer der Verhandlungen weist bereits auf die multiplen Schwierigkeiten hin, denen dieses Unterfangen aus­gesetzt war. Das stark agrarisch geprägte Ex­portprofil der Länder des Mercosur wirkte dabei ebenso als Hindernis wie die inter­nen Widersprüche, insbesondere zwischen Argen­tinien und Brasilien. Diese konnten erst durch die Bereitschaft von Präsident Macri (Argentinien) und Bolsonaro (Bra­silien) überwunden werden, das Bündnis zu entpolitisieren. In der Folge rückte das In­teresse an wirtschaftlicher Integration wieder stärker in den Vordergrund und drängte Auseinandersetzungen über bila­terale Autoimporte sowie gescheiterte Groß­investitionen zurück.

Das EU-Mercosur-Abkommen

Die Vereinbarung zwischen der EU und dem Mercosur, die 773 Millionen Menschen betrifft, schafft nach Ansicht der EU-Kom­mission einen robusten Rahmen für den bisherigen Waren- und Dienstleistungs­handel (Ersterer hat einen Umfang von 88 Milliarden Euro, Letzterer von 34 Milliarden Euro). Damit sollen die teilweise prohibitiv hohen Zölle auf Autos (bis zu 35%) und auf Autoteile (14–18%) für die EU gesenkt wer­den. Durch die Liberalisierung sollen pro Jahr nach Schätzungen 4 Milliarden Euro an Zollzahlungen eingespart werden. So wird der Mercosur 91% seiner Importe aus der EU binnen zehn Jahren vollständig zoll­frei stellen, bei der EU sollen es 92% sein. Dies wird mit Kontingentlösungen für bestimmte sensible Produkte sowie den Ausschluss einer kleinen Zahl von Gütern ergänzt. Besondere Aufmerksamkeit gilt dabei dem Rindfleischimport aus dem Mercosur, der einem Kontingentierungs­regime unterliegt – eine Regelung, die auch bei Geflügel und Zucker Anwendung findet. Bei Ethanol, das aus Zuckerrohr gewonnen wird, regelt sich die Mengenbeschränkung nach dem Verwendungszweck. Hinzu kom­men eine Verständigung über Normen und Standards zum Umweltschutz und die An­wendung von Normen der Internationalen Arbeitsorganisation.

Trotz der vereinbarten Lieferquoten sehen Lobbyisten der EU-Landwirtschaft nach wie vor eine Bedrohung für die bäuer­lichen Strukturen in Europa. Durch billige Importe würden leichtfertig bäuerliche Existenzen gefährdet und das gewonnene Vertrauen der Verbraucher erschüttert. Im Vordergrund des Interesses steht insbesondere das europäische Vorsorgeprinzip, wo­nach Regierungen einen rechtlichen An­spruch haben, zum Schutz von Menschen, Tieren, Pflanzen und der Umwelt im Lichte eines wahrgenommenen Risikos zu agieren, auch wenn es keine gesicherte wissenschaft­liche Evidenz gibt. Das harte Zulas­sungsverfahren für gentechnisch veränderte Organismen trägt diesem Prinzip ebenso Rechnung wie die Festlegung von Grenzen für den Pestizideinsatz durch Spezifikationen von Rückstandshöchstgehalten (etwa von Glyphosat) bei Lebensmitteln. Auf Grundlage des dabei angewendeten Risiko­bewertungsansatzes erwarten nicht zuletzt Vertreter der europäischen Landwirtschaft, dass die Anerkennung von Vorsorge­­maßnahmen seitens des Mercosur sehr viel deutlicher im Handelsabkommen fest­geschrieben würde, um gleiche Markt­bedingungen zu gewährleisten.

Abholzung und Brandrodung im Amazonasbecken

Neue Weideflächen durch Brandrodung zu erschließen ist Teil einer Logik, die auf Aus­dehnung der landwirtschaftlichen Nutz­fläche gerichtet ist. Im Zusammenspiel von Kleinbauern und Agroindustrie hat diese Logik in Brasilien Tradition. Regen- und Trockenwälder werden legal und illegal gerodet, womit nicht nur Artenschutz, Was­serkreisläufe und Waldbestand beeinträch­tigt, sondern auch die Territorien indigener Bevölkerungsgruppen und deren Schutzrechte weiter eingeschränkt werden. Brasi­liens Politik der »In-Wert-Setzung« der Naturschätze des Amazonas und der vertief­ten Nutzung der Fläche für Viehwirtschaft und den Anbau von Soja und Zuckerrohr dämpfen die Erwartungen, dass Brasilia die Pariser Klimaziele umsetzt. Schnell wurden die Brände als »internationale Krise« und als »Notfall« angesehen, Frankreichs Staats­präsident setzte sie auf die Agenda des G7-Gipfels in Biarritz. Damit rief er den brasi­lianischen Präsidenten Bolsonaro auf den Plan, der darin eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten Brasiliens sah und auf eine Beteiligung der Amazonas-Staaten drängte. Er erinnerte – wie schon seine Amtsvorgänger – die internationale Gemeinschaft daran, dass sein Land die Souveränität über den größten Teil des Amazonasbeckens ausübe, auch wenn in­ternational immer wieder die Bedeutung des Regenwaldes als globale CO2-Senke und die damit verbundene globale Verantwortung betont werde. Der Verlauf der Aus­einandersetzung zwischen Macron und Bolsonaro zeigte, dass die staatliche Politik ebenso wie viele Umweltaktivisten Gefahr laufen, Brasilien mit der Person des Präsiden­ten gleichzusetzen, ohne zu berücksichtigen, dass sich auch im Lande selbst viele Akteure mobilisieren, um der umstrittenen Poli­tik Bolsonaros Einhalt zu gebieten.

Allerdings erscheint es fraglich, ob ein Assoziierungsabkommen mit dem Mercosur wirklich das beste Instrument der EU und ihrer Mitgliedstaaten ist, in der aktuellen Krise Einfluss auf die brasilianische Regie­rung zu nehmen. Die im Abkommen erreichte Zusicherung, ökologische und soziale Standards einzuhalten, ist eine der Komponenten, Nachhaltigkeit zu sichern. Hinzutreten müssen die in der EU vorgeschriebenen Verfahren des »Sustainability Impact Assessment«, um mögliche Auswir­kungen des Handelsabkommens abschätzen zu können. Nur auf dieser Grundlage lässt sich eine solide Entscheidung treffen. Zu­dem sieht der bislang bekannte Text des Nachhaltigkeitskapitels eine Regelung vor, die es den EU-Ländern gestattet, Importe von Gütern zu blockieren, die mit dem Ver­dacht auf Umweltzerstörung behaftet sind. Doch auch diese Vereinbarung geht jenen Kritikern nicht weit genug, die wirksame Sanktionsmittel und eine verpflichtende Kontrolle mit Vorgaben für regelmäßige Nachweisverfahren verlangen. Ihnen liegt daran, dass sich Nachhaltigkeitsforderungen einklagen lassen, um so im Vertrag stärkere Durchsetzungsrechte zu verankern.

Schwache Grundlagen der politischen Einigung

Das Abkommen umfasst regulatorische Bestimmungen und Investitionsregeln, die über den ausschließlichen Kompetenz­bereich der EU-Kommission hinausgehen. Darum wird es nicht nur vom Europäischen Parlament zu billigen sein, es bedarf auch der Zustimmung der Mitgliedstaaten, zu­meist auch der Parlamente und zum Teil auch von Regionalparlamenten. Nach einer möglichen schriftlichen Einigung, die im Oktober erfolgen könnte, wird das Ratifizie­rungsverfahren eingeleitet, das mindestens zwei bis drei Jahre in Anspruch nehmen dürfte. Damit ist das Abkommen – wenig­stens in jenen Teilen, die nicht in die aus­schließliche Kompetenz der Kommission fallen – dazu angetan, in vielfacher Hin­sicht zum Spielball nationaler und regio­naler Interessen zu werden. Bislang haben sich auch in Deutschland die betroffenen Ressorts sehr unterschiedlich zu dem anvi­sierten Abkommen verhalten. Viele Stel­lungnahmen lassen erkennen, dass die Durchsetzung von Maximalforderungen im Vordergrund steht, die mit den Partnern des Mercosur kaum zu verhandeln sind. Man wird jedoch nicht umhinkommen, den Souveränitätsanspruch Brasiliens anzuerkennen, wenn es um die Nutzung des Ama­zonasregenwaldes geht, sofern nicht gleich­zeitig Ausgleichsmittel für die Wahrung der aus globaler Sicht bestehenden klimapolitischen Erfordernisse angeboten werden.

Oft gerät aus dem Blick, dass Freihandels­verträge darauf abzielen, Zölle und Han­dels­hemmnisse abzuschaffen, und nur begrenzt dazu taugen, weit ausgreifende umwelt- und klimapolitische Forderungen durchzusetzen. Eine tragfähige Balance zwischen verschiedenen Interessen muss durch ein umfassendes Instrumentarium der klimabezogenen Schutzpolitik ergänzt werden. Eine Aussetzung des Abkommens würde auch Argentinien, Paraguay und Uruguay in ihren Interessen an gemein­samen Handel schädigen. Hier wird schnell deutlich, dass sich ein bi-regionales Abkom­men nur schlecht als Mittel eignet, Kon­flikte mit einem Partnerland erfolgreich auszutragen, ohne die anderen Vertragspartner zu schädigen. Wenn Deutschland oder Norwegen bilateral mit Brasilien ver­einbarte Umweltprogramme im Gefolge der Brände und der fragwürdigen Haltung von Präsident Bolsonaro einfrieren, ist dies inso­weit ein sinnvolleres Instrument, um der Entwaldung entgegenzuwirken, statt das gesamte Mercosur-Abkommen zu blockie­ren. Im letzteren Fall könnte rasch der Ein­druck entstehen, dass es vor allem um die Verteidigung der europäischen Landwirt­schaft geht, weniger um die globale Klima­politik.

Aber nicht nur in der EU könnten dem Vertrag die Grundlagen entzogen werden: Dieses Szenario ist auch im Mercosur denk­bar, etwa wenn in Argentinien die eher pro­tektionistisch orientierten peronistischen Präsidentschaftskandidaten Alberto Fernán­dez und Cristina Fernández de Kirchner die Wahlen am 27. Oktober 2019 gewinnen. In der Folge dürften sich auch die Konflikte zwischen Buenos Aires und Brasilia wieder verschärfen und könnte der Rückhalt für das Abkommen schwinden.

Angesichts dessen stellt sich die Frage, ob die politische Einigung vom Juni 2019 noch ausreichend trägt, um die Vereinbarung er­folgreich abzuschließen. Zumindest hat die aktuelle Auseinandersetzung deut­lich gemacht, dass an bestimmten Punkten noch Bedarf für Nachverhandlungen besteht. Diese Chance sollten die Vertragspartner nutzen, um die Zweifel an der garantierten Umsetzung der Standards bei Arbeitsrech­ten und Umweltkriterien zu entkräften, in­dem man geeignete Prüfverfahren vereinbart, um ihre Umsetzung zu überwachen.

Effektiver Amazonas-Schutz jenseits des Freihandels

Daraus wird unmittelbar erkennbar, dass Tropenwaldschutz sich durch eine Fülle von Instrumenten effektiver und sinnvoller betreiben lässt als durch Sanktionspolitik und Restriktionen im Freihandel. Gefragt sind Maßnahmen, die förderlich auf die Bewahrung der biologischen Vielfalt im Amazonas-Regenwald und die Sicherung des Schutzgebietsnetzes wirken. Hierzu bedarf es eines positiven Anreizsystems in Form von Umweltfonds und Finanzierungs­instrumenten, die eine solche Politik für die brasilianische Politik und Gesellschaft attrak­tiv machen. Amazonas-Schutz wird weder von Brasilien noch von den anderen Anrainerstaaten des Amazonas zum Null­tarif zu bekommen sein, die internationale Ge­meinschaft wird dafür geeignete Aus­gleichsmechanismen anbieten müssen.

Dies haben auch die sieben Regierungschefs der betroffenen Länder (Bolivien, Bra­silien, Ecuador, Guyana, Kolumbien, Peru, Suri­nam) im Pacto de Leticia festgehalten, den sie am 6. September 2019 bei einem Gipfeltreffen zum Schutz des Amazonas unterzeichnet haben. Sie fordern darin ein verstärktes Zusammenwirken, um den viel­fältigen Gefährdungen des Regenwaldes zu begegnen, etwa illegalen Praktiken in Berg­bau, Drogenhandel und Holzeinschlag und bei der Ausdehnung von Anbauflächen. Dabei verweisen sie auf die große Zahl ein­schlägiger internationaler Verpflichtungen und Vereinbarungen, die bereits abgeschlos­sen wurden. Die Zusammenarbeit im Rah­men des Amazonaspakts (Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, OTCA), dem außerdem noch Venezuela angehört, soll zu diesem Zweck vertieft werden.

Diese vielfältigen Mechanismen gilt es zu aktivieren und zu unterstützen. Das EU-Mercosur-Abkommen ist nur ein weiteres Instrument, das sich nutzen lässt, um den Amazonas zu schützen. Es geht darum, mit den Ländern der Region zusammenzuwir­ken, sie aber nicht durch Bestrafung mit Handelssanktionen oder gar eine Verweige­rung des gesamten Abkommens zu isolie­ren. Für den Amazonas-Schutz ist Zusam­menarbeit auf vielen verschiedenen Ebenen erforderlich. Handelspolitische Konditiona­li­täten, die auf nur einen von 31 Partnern einwirken sollen, helfen nicht weiter.

Prof. Dr. Günther Maihold ist Stellvertretender Direktor der SWP.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2019

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ISSN 1611-6364

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