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Frankreichs Außen- und Sicherheitspolitik unter Präsident Macron

Konsequenzen für die deutsch-französische Zusammenarbeit

SWP-Studie 2021/S 04, 31.03.2021, 54 Seiten

doi:10.18449/2021S04

Forschungsgebiete
  • Frankreichs Präsident Emmanuel Macron hat das Ziel ausgegeben, die deutsch-französischen Beziehungen zu revitalisieren und eine »neue Partnerschaft« zwischen Paris und Berlin zu begründen. In der Außen- und Sicherheitspolitik sowie in Teilen der Europapolitik konnte dieser Anspruch jedoch selten eingelöst werden.

  • Hauptgrund hierfür sind strukturelle Veränderungen in den internatio­nalen Beziehungen, auf die Frankreich und Deutschland unterschiedlich reagieren: Paris sucht neue Wege, seine verteidigungspolitische Handlungsfähigkeit zu erhalten und das strategische Vakuum zu füllen, das entstanden ist durch das nachlassende Interesse der USA an Europa und seiner Peripherie. Berlin setzt auf die Weiterentwicklung von Nato und EU als grundlegenden Organisationen deutscher Außenpolitik.

  • Zudem erschweren nationale Alleingänge, Desinteresse und ein ungenügender Erfahrungsaustausch einen bilateralen Interessen­ausgleich.

  • Eine neue Intensität der bilateralen Zusammenarbeit setzt erstens voraus, dass sich Paris und Berlin in ihren bestehenden außen- und sicherheits­politischen Kooperationsformaten einer Gesamtschau der internationalen Gemengelage stellen. Sie müssen ihre jeweilige Betroffenheit sowie ihre Interessen offen besprechen und aus ihnen konkrete Maßnahmen ableiten.

  • Zweitens müssen sie sich darauf verständigen, dass nationale Alleingänge unterbleiben und ein Desinteresse an den außen-, sicherheits- und europa­politischen Druckpunkten des Partners nicht geduldet wird. Die Deutsch-Französische Parlamentarische Versammlung sollte die Exekutiven beider Länder dazu anhalten, den Élysée-Vertrag wie den Vertrag von Aachen zu erfüllen.

  • Zu diesen Ergebnissen kommen die sechs Fallstudien zu Libyen, zur Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, zur Wirtschafts- und Währungsunion, zu Russland, zur Nato und zur Türkei.

Inhaltsverzeichnis

1 Problemstellung und Empfehlungen

2 Einleitung: Frankreichs Außen- und Sicher­heitspolitik unter Präsident Macron – Dissonanzen in der deutsch-französischen Zusammenarbeit

2.1 Bilaterale Zusammenarbeit in der Krise

2.2 Frankreichs Alleingänge

2.3 Fragestellung und Aufbau der Studie

3 Französische Sicherheits- und Verteidigungs­politik unter Präsident Macron – pragmatisch, ambitioniert, disruptiv

3.1 Grundannahmen unter Macron

3.2 Europäische Souveränität als Schlüsselkonzept

3.3 Strukturelle Unterschiede erschweren die deutsch-französische Kooperation

4 Macron als Spoiler in Libyen

4.1 Divergenzen

4.2 Interessen

4.3 Konsequenzen

4.4 Schlussfolgerungen

5 Die GSVP – ein Instrument, kein Grund­pfeiler französischer Sicherheits- und Verteidigungspolitik

5.1 Inklusiv versus ambitioniert – der deutsch-französische Kompromiss zerbricht

5.2 Reibungspunkte bei der Umsetzung der GSVP‑Reformagenda

5.3 Zweierlei Vorstellung von der GSVP

5.4 Ein verändertes Umfeld – Frankreich unter Zugzwang

5.5 Kompromisszwang als Hindernis

6 Eher Fortsetzung als Revolution: Fünf Dimensionen der Politik Macrons gegenüber der Eurozone

6.1 Frankreich, Deutschland und die histo­ri­sche Dimension der Währungsintegration

6.2 Herausforderungen des französischen Wirtschaftsmodells

6.3 Macron, Berlin und der Euro: Suche nach der Führungsrolle

6.4 Frankreich und die EZB: Politik trifft Geldpolitik

6.5 Covid‑19: ein Stresstest für die Eurozone und für das deutsch-französische Tandem

6.6 Ausblick: Paris und Berlin in der Post‑Covid‑19-Eurozone

7 Macrons Russlandpolitik: Bereits gescheitert?

7.1 Verschiebung der Rollen in der Russlandpolitik

7.2 Der französische Ansatz vis-à-vis Russ­land: Vor allem geopolitisch

7.3 Konsequenzen für das deutsch-fran­zö­sische Verhältnis: Noch in Bewegung

8 Ein engagierter, aber schwieriger Verbündeter: Frankreichs Nato-Politik

8.1 Deutsch-französische Unterschiede

8.2 Ansätze zur Nato unter Macron: Militärisches Bündnis, aber auch politische Allianz

8.2.1 Kontinuität in den Grundannahmen

8.2.2 Überraschende Aufwertung der politischen Rolle

8.2.3 Das Türkei-Problem der Nato

8.3 Folgen für das deutsch-französische Verhältnis

9 Frankreich und die Türkei – Entfremdung und strategische Rivalität

9.1 Türkische Beeinflussung der Diaspora

9.2 Geopolitische Rivalität

9.2.1 Konflikt im östlichen Mittelmeer

9.2.2 Wachsende Konkurrenz auf dem afrikanischen Kontinent

9.3 Schlussfolgerungen

10 Fazit

11 Anhang

12 Abkürzungen

12.1 Literaturhinweise

13 Die Autorinnen und Autoren

Problemstellung und Empfehlungen

Frankreichs Staatspräsident Emmanuel Macron hat sich zum Ziel gesetzt, die deutsch-französischen Bezie­hungen zu revitalisieren und eine »neue Partnerschaft« zwischen Paris und Berlin zu begründen. Über den Ver­trag von Aachen haben sich beide Seiten 2019 ver­pflichtet, ihre Zusammenarbeit in der Außen-, Sicher­heits- und Europapolitik zu vertiefen. Vier Jahre nach Macrons Amtsantritt und zwei Jahre nach Abschluss des Aachener Vertrags muss konstatiert werden, dass dieser Anspruch in der Außen- und Sicherheitspolitik sowie in Teilen der Europapolitik kaum eingelöst werden konnte. Dafür verantwortlich gemacht wird diesseits wie jenseits des Rheins zuvorderst die Zurück­haltung der Bundesregierung: Zu oft habe diese die Vorschläge des französischen Präsidenten unbeantwortet gelassen. Berlin wiederum beklagt eine Reihe außen-, sicherheits- und europapolitischer Alleingänge Macrons und einen mitunter disruptiven Politikstil.

Die vorliegende Sammelstudie sieht die wichtigste Ursache dafür, dass sich die deutsch-französische Zusammenarbeit kaum fortentwickelt hat, hingegen in einer unterschiedlichen Interpretation und Gewich­tung struktureller Veränderungen in den internationalen Beziehungen. Sie analysiert sechs Dossiers, in denen sich Deutschland während der Präsidentschaft Macrons irritiert gezeigt hat über die Politik seines Partners: Frankreichs Haltung in Libyen, die Neu­ausrichtung seiner Russlandpolitik, seine konfronta­tive Beziehung zur Türkei, seine Kritik an der Nord­atlantischen Vertragsgemeinschaft (Nato), die Infrage­stellung deutsch-französischer Vorschläge zur Weiter­entwicklung der Gemeinsamen Sicherheits- und Ver­teidigungspolitik (GSVP) der Europäischen Union (EU) sowie die unverhohlene Kritik an der deutschen Poli­tik in der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU). Die Studie kommt zu folgenden Ergebnissen:

Präsident Macron hat seit 2017 veränderte Grundannahmen der französischen Sicherheits- und Vertei­digungspolitik durchgesetzt. Paris erkennt darin an, dass sich die USA zu einem Zeitpunkt weiter aus Europa zurückziehen, in dem die Handlungsfähigkeit Frankreichs begrenzt ist. Gestaltungsfähig bleibe Frankreich allein in der und über die europäische Politik. Europa, womit Macron nicht notwendigerweise die EU meint, müsse in die Lage versetzt werden, selbstständig über das eigene Schicksal zu entscheiden. Andernfalls werde es zur »Verhandlungsmasse« der Großmächte USA und China.

Diese veränderte Sicht auf die internationalen Beziehungen und den eigenen Handlungsspielraum hat den Präsidenten 2019 dazu geführt, Frankreichs Beziehungen zu Russland neu auszurichten. Die Nato erklärte Macron politi­sch für »hirntot«, weil sie in seinen Augen zu zentralen Themen der europäischen Sicherheit nicht sprechfähig sei. Da ein rasches und entschiedenes Handeln im Kreis der 27 EU-Mitglied­staaten nicht möglich ist, veranlasste Macron bereits im September 2017, flexible, zielorientierte Formate über den Ausbau der GSVP zu stellen. Insbesondere die starke Belastung seiner Streitkräfte zwingt Frankreich in Partnerschaften, die operativ ausgerichtet sind.

Während Paris den strukturellen Veränderungen in den internationalen Beziehungen einen hohen Stellenwert einräumt und einem großen Anpassungs­druck unterliegt, zielt Berlin vorrangig darauf ab, Nato und EU als grundlegende Organisationen deut­scher Außen- und Sicherheitspolitik weiterzu­ent­wickeln. Ein deutsch-französischer Interessen­aus­gleich lässt sich somit immer schwerer erreichen.

In der Türkeipolitik zeigt sich, dass Emmanuel Macron auf geopolitische Veränderungen reagiert, gleichzeitig aber bestrebt ist, die Größe und den Rang seines Landes wiederherzustellen. Durch den Rück­zug der USA aus Europa und dem Nahen und Mittle­ren Osten sowie das Desinteresse der europäischen Staa­ten ist ein geostrategisches Vakuum entstanden. Macron verweist darauf, dass Regionalmächte dieses zu ihren Gunsten zu nutzen wüssten. Dementsprechend tritt Frankreich der türkischen Außenpolitik seit dem Sommer 2020 energisch entgegen. Im glei­chen Atemzug verteidigt Paris jedoch gegen Ankara seinen eigenen Anspruch, im Nahen Osten und in (Nord-)Afrika eine Vorrangstellung einzunehmen.

Wann immer Frankreichs Präsidenten ein ausgeprägtes Sendungsbewusstsein haben, geht dieses ein­her mit nationalen Alleingängen in der Außen- und Europapolitik. Auch nationales Interesse setzt Frank­reich dann überaus stark um. So wird etwa Frankreichs Libyenpolitik unter Emmanuel Macron maß­geblich von den Sonderbeziehungen des Landes zu den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE) be­ein­flusst, mit denen Paris eine intensive Rüstungs­koope­ration unterhält. Das Beispiel der WWU macht aller­dings deutlich, dass selbst ein sendungsbewusster Präsident in gewissen Themenfeldern Pfadabhängigkeiten unterworfen ist. Bei der Weiterentwicklung der WWU setzt das französische Wirtschaftsmodell Macron enge Grenzen. Weil diese durch die globale Corona-Pandemie verschärft werden, werden die Spannungen zwischen Berlin und Paris in Bezug auf den Ausbau der WWU anhalten.

Schließlich ist einer neuen deutsch-französischen Partnerschaft der Umstand ab­träg­lich, dass Frankreichs Präsident wenig geneigt ist, Erfah­run­gen in seine Poli­tik einfließen zu lassen, die Berlin in den letzten Jahren etwa im Umgang mit Russland oder der Türkei gemacht hat. Die Politik, die Frank­reich 2019 gegenüber Russ­land eingeschlagen hat, ähnelt derjenigen Deutschlands vor 2014. Gleich­zeitig trifft Macron immer wieder auf eine deutsche Politik, die für Schlüsseldossiers der fran­zö­sischen nur geringes Interesse aufbringt, Libyen zum Beispiel. Berlin muss sich fragen, ob ein stärke­res Ein­wirken auf Frankreich den 2019 ausgebrochenen Bür­ger­krieg in Libyen verhindert oder eingedämmt hätte.

Unter zwei Voraussetzungen kann eine neue Inten­sität der bilateralen Zusammenarbeit in der Außen-, Sicherheits- und Europapolitik erreicht werden:

1)

Paris und Berlin sollten eine Gesamtschau der inter­nationalen Gemengelage vornehmen, und zwar sowohl bei den Zusammenkünften des Deutsch-Französischen Verteidigungs- und Sicherheitsrates (DFVSR) als auch in den Gremien, die zur Umsetzung des Vertrags von Aachen geschaffen wurden. Sie sollten ihre jeweilige Betroffenheit und ihre Interessen offen zur Sprache bringen. Zur Vorberei­tung könnten beide Seiten die außen- und sicher­heitspolitischen Informationen der Single Intelligence Analysis Capacity (SIAC) der EU nutzen. Eine gemeinsam erarbeitete Agenda sollte klar benennen, wie Frankreich und Deutschland zur Lösung von Krisen und Konflikten beitragen wollen. Auf diese Weise könnte der DFVSR den Weg zu einem Euro­päischen Sicherheitsrat ebnen.

2)

Es gilt, Mut zu zeigen und sich darüber zu ver­ständigen, wie nationale Alleingänge oder das Des­interesse an den außen-, sicherheits- und europapolitischen Druckpunkten des Partners besser be­urteilt werden können. Die Deutsch-Franzö­si­sche Parlamentarische Versammlung hat sich zur Auf­gabe gemacht, über die Anwendung der Bestim­mungen des Élysée-Vertrags wie des Vertrags von Aachen zu wachen. Entsprechend könnte sie die Exekutiven beider Länder öffentlich zur Vertrags­erfüllung ermahnen.

Ronja Kempin

Einleitung: Frankreichs Außen- und Sicher­heitspolitik unter Präsident Macron – Dissonanzen in der deutsch-französischen Zusammenarbeit

Als Emmanuel Macron am 14. Mai 2017 in den Élysée-Palast eingezogen ist, schien eine neue Ära in den deutsch-französischen Beziehungen denkbar. Bereits im Präsidentschaftswahlkampf hatte Macron der Bun­desregierung die Hand gereicht: Eine Erneuerung der Europäischen Union (EU) sei allein auf der Grundlage einer intensivierten Zusammenarbeit zwischen Paris und Berlin möglich.1 Zwei Tage nach den Wahlen zum 19. Deutschen Bundestag schlug er in einer Grund­satzrede an der Universität Sorbonne »Deutschland in erster Linie eine neue Partnerschaft« vor. In dieser Europa-Rede betonte Macron:

»Wir werden uns nicht immer in allen Dingen einig sein oder nicht immer sofort, aber wir werden über alles sprechen. Denjenigen, die sagen, es han­dele sich um eine unmögliche Aufgabe, antworte ich: Sie haben sich daran gewöhnt, zu resig­nieren, ich nicht. Denjenigen, die sagen, es sei zu hart, antworte ich: Denken Sie an Robert Schuman, nur fünf Jahre nach einem Krieg, das Blut kaum getrocknet.«2

Bilaterale Zusammenarbeit in der Krise

Zuletzt warb Frankreichs Staatspräsident im Februar 2020 offensiv um Berlin. Auf der Münchener Sicher­heitskonferenz mahnte er das Fehlen der bilateralen Zusammenarbeit an: »Wir brauchen im Herzen Euro­pas mehr Gemeinsamkeiten. Ein Herz, das sehr viel integrierender arbeitet als heute.«3 Zu diesem Zeit­punkt war auf beiden Seiten des Rheins klar, dass Berlin und Paris es nicht vermocht hatten, eine »neue Partnerschaft« zu begründen. Das Verschulden an der nur mäßig funktionierenden deutsch-französischen Kooperation schrieben in Deutschland Medien und Politik fraktionsübergreifend Bundeskanzlerin Angela Merkel und ihrer Regierung zu. Schon seit Herbst 2018 wird Kanzlerin Merkel dafür kritisiert, dass sie auf die in Macrons Europa-Rede enthaltenen Vor­schläge und Appelle nicht reagiert. Frankreichs Präsi­dent gibt dieser Kritik seit Sommer 2019 ebenfalls öffentlich Nahrung: etwa wenn er »klare Antworten« Deutschlands und Frankreichs auf die derzeitigen Probleme in Europa verlangt oder wenn er beklagt, das Kennzeichen der deutsch-französischen Beziehungen sei »eine Geschichte des Wartens auf Ant­worten«.4 Dass sich das deutsch-französische Verhält­nis zurzeit eher schwierig gestaltet, lässt sich aus den Warnungen Macrons herauslesen, wonach das Scheitern der Beziehungen zwischen den beiden Ländern ein »historischer Fehler« wäre.5

Zwar gibt es durchaus gemeinsame Erfolge, allen voran die »Deutsch-französische Initiative zur wirt­schaftlichen Erholung Europas nach der Corona-Krise«,6 die Bemühungen um einen gemeinsamen Kurs in den Zukunftsthemen Klima, Umwelt, Digita­lisierung7 oder den Abschluss des EU–China-Inves­titionsabkommens – ihnen folgen aber allzu oft heftige Wortwechsel. Im November 2020 zum Bei­spiel widersprachen die deutsche Verteidigungs­ministerin Annegret Kramp-Karrenbauer und der fran­zösische Präsident einander mit deutlichen Worten, als es um die Frage der Notwendigkeit einer »strategischen Autonomie« Europas ging.8

Frankreichs Alleingänge

Zu den Spannungen zwischen Berlin und Paris bei­getragen haben indes nicht allein die ausbleibenden deutschen Antworten. Vielmehr hat Frankreich unter der Präsidentschaft Emmanuel Macrons eine Reihe außen- und sicherheitspolitischer Entscheidungen getroffen, die Berlin überrascht, mitunter sogar irri­tiert haben: Mal war Deutschland dem Vernehmen nach nicht informiert, mal konnte kein Kompromiss gefunden werden, weil Frankreichs Vorgehen der deut­schen Politik entgegenlief, ein anderes Mal schließ­lich scheint Paris bewusst einen disruptiven Weg gewählt zu haben. In chronologischer Reihenfolge gilt dies für:

  • Libyen: Im Juli 2017 traf Präsident Macron den ab­trünnigen General Haftar und hat ihn damit inter­national hoffähig gemacht. Anstatt Haftar dazu zu bewegen, mit der international anerkannten Ein­heits­regierung in Tripolis einen Kompromiss aus­zuarbeiten, hat die französische Linie ihn letztendlich dazu ermutigt, im April 2019 Tripolis anzugreifen und damit einen neuen Bürgerkrieg zu beginnen.

  • Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU (GSVP): Im Juli 2017 haben Berlin und Paris einen Durchbruch bei der Etablierung der Ständigen Struk­turierten Zusammenarbeit erzielt. Im September 2017 schien Präsident Macron von diesem Konsens abzurücken, als er vorschlug, eine Europäische Interventionsinitiative zu gründen. Seit November 2018 wird dieses Projekt außerhalb des EU-Rah­mens verfolgt. Der deutsch-französische Konflikt um die strategische Handlungsfähigkeit Europas ist im November 2020 neu entflammt.

  • Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) / Eurozone: Ab dem Sommer 2019 verschärft Macron den Ton gegenüber der deutschen Haltung in der Eurozone. Wiederholt forderte er die Abkehr von den europäischen Finanzregeln. Die Schuldengrenze von 3 Pro­zent der nationalen Haushalte sei »eine Debatte aus einem anderen Jahrhundert«. Deutschlands Rolle in der Eurozone beschrieb er mit den Worten: »Sie [die Deutschen] sind die großen Gewinner der Euro­zone und selbst ihrer Funktionsstörungen.« Der »deutsche Apparat« müsse erkennen, dass diese Situation »nicht haltbar« sei.9

  • Russland: Im August 2019 rief Präsident Macron die Botschafterinnen und Botschafter seines Landes dazu auf, über Frankreichs Beziehungen zu Russland neu nachzudenken. Die gegenwärtige Distanz zu Moskau sei ein strategischer Fehler. In einem veränderten internationalen Umfeld könne sich Europa eine konfliktbeladene Beziehung zu Russland nicht leisten. Vielmehr müsse die EU ihrem Nachbarn Russland als strategische Alternative zu China offenstehen.10

  • Nato: Die Neuausrichtung der französischen Russ­landpolitik wog (und wiegt) umso schwerer, als Emmanuel Macron im November 2019 die Nato für »hirntot« erklärte.11 Er kritisierte, dass die Nato-Mitglieder USA und Türkei in Syrien gehandelt hätten, ohne sich vorher mit ihren Partnern abgesprochen zu haben, obgleich auch deren Interessen auf dem Spiel stünden. Nur Tage zuvor hatte Macron seine Nato-Partner schon einmal brüskiert: mit einem Brief an den russischen Präsidenten Wladimir Putin. Darin offerierte er Putin, den russischen Vor­schlag eines Moratoriums für die Stationierung ato­marer Kurz- und Mittelstreckenraketen zu prü­fen, obwohl die Nato diesen als nicht glaubhaft ein­ge­stuft hatte. Hintergrund des Briefes war das Auslaufen des Vertrags über das Verbot land­gestützter Mittelstreckenraketen (INF-Vertrag) im August 2019. Russland müsse nun in Überlegungen zu einer neuen europäischen Sicherheitsarchitektur eingebunden werden.12

  • Türkei: Im Sommer 2020 hat Frankreich im öst­lichen Mittelmeer Partei ergriffen und führte ge­mein­same Militärmanöver mit Griechenland und Zypern durch. Von seinen EU-Partnern fordert Macron, »mit der Regierung von Präsident Erdoğan, die sich heute inakzeptabel verhält, klar und ent­schieden« umzugehen.13 Der avisierten Zollunion zwischen der EU und der Türkei werde er seine Zustimmung verweigern.14

Fragestellung und Aufbau der Studie

Wie kann die Außen-, Sicherheits- und Europapolitik Frankreichs unter der Führung Präsident Macrons er­klärt werden? Warum unterscheidet sie sich in zent­ra­len Fragen deutlich von der deutschen Politik – ob­gleich beide Länder politisch so eng verbunden sind wie kein anderes Staatenpaar in den internationalen Beziehungen?15

Die vorliegende Studie nimmt an, dass die Gründe hierfür darin liegen, dass Berlin und Paris strukturelle Veränderungen in den internationalen Beziehungen unterschiedlich wahrnehmen und bewerten. Ent­sprechend lautet ihre Fragestellung: Welche strukturellen Veränderungen der internationalen Beziehungen nimmt Frank­reich wahr und wie bewertet es diese?

Um diese Frage zu beantworten, gehen die Fall­studien analytisch in drei Schritten vor: Zunächst stel­len sie für die einzelnen Politikfelder die wichtigen Unter­schiede zwischen Berlin und Paris heraus. Im Anschluss daran werden die strukturellen Ver­ände­rungen in den Blick genommen. Die Autorinnen und Autoren fragen, ob und in welchem Maße diese Ver­änderungen die Außen-, Sicherheits- und Europapolitik Macrons erklären können. Kontrafaktisch wird geprüft, ob andere Motive als Erklärung für die Politik Frankreichs in Betracht kommen. Abschließend be­messen die Autorinnen und Autoren die Konsequenzen, die sich aus ihren jeweiligen Analysen für die deutsch-französische Zusammenarbeit ergeben.

Die Studie verzichtet bewusst darauf, die institu­tionelle Dimension der deutsch-französischen Bezie­hungen zu untersuchen. Sie zeichnet nicht nach, welches Gremium zu welchem Zeitpunkt Kenntnis von den politischen Intentionen des Partners hatte. Der Umstand, dass Berlin und Paris in den zurück­liegenden Jahren in wesentlichen Fragen der euro­päischen wie der internationalen Politik keinen Inter­essenausgleich erzielen konnten, weist aus Sicht der Autorinnen und Autoren vielmehr darauf hin, dass veränderte Strukturen im internationalen Um­feld zwischen Deutschland und Frankreich nicht ausreichend thematisiert wurden. Hierzu will die vorliegende Sammelstudie einen Anstoß liefern, indem sie eine umfassende Analyse und Bewertung der französischen Außen-, Sicherheits- und Europa­politik unter Präsident Macron bereitstellt.

Claudia Major

Französische Sicherheits- und Verteidigungs­politik unter Präsident Macron – pragmatisch, ambitioniert, disruptiv

Frankreichs aktuelle Sicherheits- und Verteidigungs­politik ist von spezifischen Grundannahmen und Zielen geprägt, die sich auf allen in dieser Studie untersuchten Handlungsfeldern niederschlagen.

Traditionell bildet die französische Sicherheits- und Verteidigungspolitik mit Blick auf Inhalt und Form eine Herausforderung für Deutschland. Bei natio­nalen Interessen, Kooperationsformaten und den Grundsätzen zum Einsatz militärischer Gewalt folgt Frankreich einem anderen Verständnis als die Bun­desrepublik. Zugleich vertritt Paris die eigene Sicht­weise offensiver als Berlin. Seit dem Amtsantritt von Präsident Macron haben sich diese Differenzen ver­tieft. Die Folge waren Missverständnisse und Ver­stimmungen auf beiden Seiten. Heute ist das bilate­rale Verhältnis in zentralen sicherheitspolitischen Bereichen angespannt – von der Nato und der euro­päischen Verteidigung über die indust­rielle Koope­ration bis hin zu länderspezifischen Dossiers. Zwar scheinen sich beide Partner bewusst zu sein, dass Zu­sammenarbeit notwendig ist. Die struk­tu­rellen Unter­schiede erschweren diese jedoch und bremsen den Fortschritt bei der Umsetzung gemeinsamer Ziele.

Grundannahmen unter Macron

In den letzten Jahren haben sich einige Grund­annahmen der französischen Sicherheits- und Ver­tei­di­gungspolitik verändert. Dieser Wandel hatte bereits vor Macrons Präsidentschaft eingesetzt, wurde seit­dem aber vorangetrieben und schriftlich verankert, etwa in der Revue stratégique von 2017,1 deren Aktu­alisierung von 20212 und in Beiträgen von Regierungs­vertretern. Macron hat seine Weltanschauung in Interviews und Reden weiterentwickelt.3 So ergibt sich ein aus französischer Perspektive schlüssiger An­satz, der allerdings in der Praxis nicht immer durch­gehalten wird. Gleichzeitig fällt es einigen Part­nern Frankreichs schwer (auch Deutschland), sich von lieb­gewonnenen Vorannahmen zur französischen Politik zu trennen. Dies führt zu Fehldeutungen und er­schwert die Kooperation.

Der Brexit und Trumps Wahlsieg 2016 waren für Paris keine Zufälle, sondern Folgen eines strukturellen Wandels.

Aus Pariser Sicht haben sich die europäischen und globalen Rahmenbedingungen der Sicherheits- und Verteidigungspolitik grundlegend verändert. Die liberale Weltordnung, die nach Ende des Kalten Krieges dominiert hatte, geprägt durch multilaterale Institutionen, durch Allianzen und Freihandel, wird demnach zunehmend in Frage gestellt, selbst in den europäischen Demokratien.4 Ereignisse wie der Wahl­sieg Donald Trumps 2016 oder der Brexit sind aus dieser Perspektive keine Ausnahmen, sondern Bei­spiele und Folgen struktureller Wandlungsprozesse, auf die Frankreich und Europa reagieren müssen. Dabei gelten die eigenen (französischen) Handlungsfähigkeiten als begrenzt, wenn es darum geht, eine internationale Ordnung zu gestalten, die immer stärker von chinesisch-amerikanischer Rivalität, von Systemkonflikten und einem veränderten US-Füh­rungs­anspruch gekennzeichnet ist. Gestal­tungs­mög­lichkeiten sieht Paris nur auf europä­ischer Ebene. Deshalb seien die Staaten des Kontinents ge­fordert, so Außenminister Jean-Yves Le Drian, sich »wieder auf unsere europäischen Ziele zurückzu­besinnen und dabei den Narzissmus unserer kleinen Differenzen zu überwinden«.5 Dieses Anliegen betrach­tet Paris als überaus dringlich, entsprechend warnte Le Drian: »Wir stehen vor einer sehr klaren Alterna­tive – ent­weder wir streifen die Zurückhaltung ab, mit der wir zu lange gelebt haben, oder wir werden aus unse­rer eigenen Geschichte hinweggefegt.«6

Die europäischen Partner jedoch wollen, so die fran­zösische Wahrnehmung, ihre eigene strategische Schwäche in einer zunehmend machtbasierten Welt nicht erkennen oder zögern, die Konsequenzen dar­aus zu ziehen. Für Frankreich lautet die Antwort: euro­päische Souveränität. Gemeint ist damit ein über­ge­ord­neter kohärenter Ansatz für ein Europa, das in poli­tischer, technologischer, wirtschaftlicher, digitaler sowie militärischer Perspektive offensiver für seine Ziele einsteht, seine Umgebung aktiv gestaltet und als Akteur selbstbewusster auftritt.7 Paris ist über­zeugt, »dass durch ein geeinteres und souveränes Europa unsere Interessen in der Welt am besten vertei­digt und unsere Werte besser gefördert werden können«.8

Europäische Souveränität als Schlüsselkonzept

Die Ideen von europäischer Autonomie und Souveränität sind nicht neu; sie finden sich bereits in frühe­ren französischen Grundlagendokumenten. Doch werden sie von Präsident Macron und Pariser Regie­rungsvertretern, vor allem Außenminister Le Drian und Verteidigungsministerin Florence Parly, demonst­rativer zum Ausdruck gebracht als bisher und stetig weiter ausbuchstabiert.9 Laut Macron bedeutet Auto­nomie, »dass wir die für uns gültigen Regeln selbst festlegen«.10 Europäische Souveränität wäre dagegen eine deutlich höhere Stufe der Handlungs­fähigkeit. Sie würde eine »etablierte europäische politische Macht« voraus­setzen – also erfordern, dass Europa tatsächlich ein eigenständiger Akteur wäre. Macron hat im Herbst 2020 eingestanden, dass Europa davon noch weit ent­fernt und der Begriff der Souveränität daher »über­zogen« sei.11

Neu hingegen ist die Sorge, dass Europa vor dem Hintergrund der sino-amerikanischen Rivalität zu­neh­mend de­klassiert und zur bloßen Verhandlungs­masse wird (»Europe is on the menu but not at the table«). Zwar ist Frankreich beunruhigt angesichts der Aussicht, die USA könnten ihr sicherheitspolitisches Engage­ment in Europa ver­ringern. Noch mehr aber fürchtet Paris, dass Europa zum Spielball wider­strei­tender Interessen werden könnte, ohne selbst seine poli­tischen Ziele verfolgen und die eigene Umgebung gestalten zu können. So mahnte Macron, es gehe dar­um, »die Modalitäten der europäischen Souveränität und Autonomie zu definieren, um aus eigener Kraft Einfluss ausüben zu können, statt zum Vasallen dieser oder jener Macht zu werden, ohne unsere Posi­tion vertreten zu können«.12

Europas Schicksal solle in Europa und von Euro­päern entschieden werden, lautet ein Leitmotiv. Aus fran­zösischer Perspektive sollte Europa beispiels­weise in den Verhandlungen über mögliche Folgeformate nach Ende des INF-Vertrags zu nuklearen Mittel­streckensystemen aktiver werden. Die Gespräche soll­ten nicht den USA und Russland überlassen werden. Denn letztlich sei es Europa, das in Reich­weite dieser Atomraketen liegt.

Bei den europäischen Partnern sieht Paris nur geringes Interesse, den französischen Ideen über die rhetorische Ebene hinaus und im vorgeschlagenen Tempo zu folgen. Daraus schließt Frankreich, gege­benenfalls allein oder bewusst disruptiv handeln zu müssen, um die anderen Europäer zum Handeln zu animieren.13

Blickt man auf die aktuelle französische Sicherheits- und Verteidigungspolitik, so lassen sich eine Reihe prägender Elemente erkennen:

  • Relativierung der EU als normativer Priorität: Die Euro­päische Union bleibt ein zentrales Element, aber gerade im Verteidigungsbereich ging es Frankreich bereits in der Vergangenheit mehr um Europa als um die EU. Der Brexit verstärkt diese Tendenz. Dies wird etwa in der Revue stratégique deutlich, einer Art Weißbuch light, das Präsident Macron nach Amtsantritt erarbeiten ließ.14 Dort wird zwischen »europä­i­scher Kooperation« und »EU-Kooperation« unter­schieden. Es geht dabei nicht um eine Kritik an der EU als solcher, sondern darum, den besten Rahmen für effektive Handlungsfähigkeit zu finden. Dabei helfen soll ein erweitertes Verständnis von Europa, das über die EU hinausgeht. Gerade für Deutschland ist diese Sichtweise eine Herausforderung.

  • Eng damit verbunden ist ein pragmatischer und flexib­ler Ansatz mit Blick auf Institutionen, Formate, Part­ner und Einflussmöglichkeiten, bis hin zum Uni­lateralismus. Es gibt keine automatische Präferenz für die EU, vielmehr werden Formate und Partner gemäß dem zu lösenden Problem bestimmt.15 Das kann je nachdem die EU, eine Koalition der Willigen oder die Nato sein. Bestes Beispiel für diesen zielorientierten Ansatz ist die 2017 gegründete Europäische Interventionsinitiative, die bewusst außerhalb der Institutionen angesiedelt wurde.16 Damit einher geht das Risiko, die EU zu schwächen, um die eigene und Europas Handlungs­fähig­keit zu stärken.
    Frankreich glaubt anders als Deutschland nicht per se an den Nutzen von Institutionen, sondern will sie flexibel für jene Fälle nutzen, für die sie am bes­ten aufgestellt sind.17 So kann die Europäische Kommission etwa ein Screening chinesischer Inves­titionen übernehmen, aber kaum die Verteidigungs­kooperation steuern. Aus französischer Sicht ist das E3-Format (Frankreich, Deutschland, Groß­britannien) im sicherheitspolitischen Bereich ein wich­tiges Inst­rument. Flexibler Minilateralismus kann als Leitmotiv gelten. Paris sieht darin ein unterstützendes Element für Institutionen wie EU und Nato, keine Konkurrenz dazu. Es wird als eine Möglichkeit verstanden, durch die Europa eigenständige Fähigkeiten entwickeln kann: für europäische Ziele, aber auch um Frankreich zu unterstützen, wenn es Aufgaben für Europa wahrnimmt, etwa bei der Terrorismusbekämpfung in Afrika.18 Diese Flexibilität schließt unilaterale Ansätze ein, die greifen sollen, wenn aus französischer Sicht die europäischen Partner zu langsam oder gar nicht reagieren, Paris aber eine Reaktion als erforderlich ansieht.19

  • Überwinden von Dichotomien: Im Sinne einer solchen Flexibilität will Frankreich tradierte Dichotomien und möglicherweise konstruierte Gegensätze über­winden, um seine Ziele besser verfolgen zu können. Statt sich in Debatten wie etwa »mit oder gegen Russland« zu verfangen, betrachtet Paris solche Alternativen vielfach als obsolet. Frankreich kann demnach die belarussischen Demokratie­bestre­bungen unterstützen und sich trotzdem um einen Dialog mit Moskau bemühen. Darin spiegelt sich Macrons Ansatz, traditionelle Trennlinien in der französischen Parteipolitik hinter sich zu lassen. Aufgrund geringer oder fehlender Ab­sprachen irritiert ein solches Vorgehen jedoch regelmäßig die europäischen Partner.

  • Zögerliche Akzeptanz notwendiger Partnerschaften: Auch wenn Frankreich beansprucht, notfalls allein zu handeln, erkennt es doch an, dass die eigenen Kapa­zitäten zunehmend begrenzt sind, manche Ziele der Kooperation bedürfen und damit auch Abhängigkeiten entstehen können.20 Dies betrifft Operationen und militärische Fähigkeitsentwicklung ebenso wie Industriekooperation. Allerdings bleibt es in Frankreich umstritten, Grenzen der nationalen Handlungsfähigkeit zu akzeptieren, und die Zusammenarbeit mit Partnern gestaltet sich in der Praxis oft schwierig.21 Je nach Themenfeld wird die Balance zwischen nationalem und kooperativem Ansatz denn auch neu justiert.

  • Fokus auf Praxis und Operation: Um eine strategische Kultur Europas zu entwickeln, wurde in der Vergangenheit vor allem über gemeinsame Strategiedokumente europäischer oder bilateraler Art dis­kutiert. Diesen Fokus verschiebt Frankreich nun: Als Katalysator für europäische Verteidigung sollen gemeinsame operative Erfahrungen dienen. Für Paris erwachsen europäische Souveränität und stra­tegische Kultur aus gemeinsamen Einsätzen, nicht aus der Erarbeitung eines Weißbuchs oder dem Aufbau neuer Institutionen.

Strukturelle Unterschiede erschweren die deutsch-französische Kooperation

Diese veränderten Grundannahmen irritieren die Bundesrepublik, da sie manchen der deutschen An­nahmen entgegenstehen. Das betrifft etwa die Flexi­bilität bei den Formaten und den operativen Fokus. Hinzu kommen die Besonderheiten von Frankreichs politischem Sys­tem, die in Macrons Amtszeit stark hervortreten und die bilaterale Kooperation zusätzlich erschweren. Es sind also nicht nur die Inhalte, sondern auch die Pro­zesse französischer Politik, die die Kooperation mit Partnern belasten. Die wich­tigsten bilateralen Unter­schiede betreffen die strate­gische Kultur, die Rolle der Industrie und die admi­nistrative Tradition.22

Ein unter Macron markant auftretender Faktor ist die große Machtfülle, über die der Präsident gemäß französischer Verfassung bei der Gestaltung der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik und als Chef der Streitkräfte verfügt. Die Verfassungs­vorgaben interpretiert Macron traditionell, im Sinne einer klaren präsidentiellen »domaine réservé«. Den Minis­terien obliegt demnach nur, die Vorgaben des Präsi­denten umzusetzen.23 Macron vertritt fran­zösi­sche Interessen deutlicher und konfliktbereiter als seine Vor­gänger, vor allem gegenüber Deutschland.24 Dabei passt sich das französische System den präsi­dentiellen Vorgaben eher an, als dass es diese steuert. Gegenüber dem Präsidenten mit seiner umfassenden Gestaltungskompetenz gibt es weder ein systemisches Gegengewicht noch eine Kontroll­instanz.

Macron entscheidet schnell und weitgehend autonom – notfalls auch im Widerspruch zu seinen Partnern.

Dies erschwert die Kooperation mit Partnern wie der Bundesrepublik auf mehreren Ebenen. So ver­fügen etwa in Deutschland die einzelnen Ministerien über mehr Gestaltungsraum als ihre französischen Pendants. In keinem anderen europäischen Nato- oder EU-Land hat ein Staats- bzw. Regierungschef eine ähnliche Machtfülle wie der französische Präsident. Die deutsche Kanzlerin kann nicht in gleichem Maße unilateral Entscheidungen treffen und umsetzen lassen. Dies bedeutet aber auch: Es reicht nicht, dass Macron die Kanzlerin von seinen Zielen überzeugt – vielmehr müssen in Deutschland auch andere poli­tische Akteure gewonnen werden, vor allem das Par­la­ment, damit die Kooperation funktioniert. Die be­kannten Unterschiede zwischen dem präsidentiellen System in Frankreich und dem parlamentarischen in der Bundesrepublik, dem zentralistischen auf der einen und dem föderalen auf der anderen Seite prallen unter Macron besonders stark aufeinander. Er kann schnell und weitgehend autonom entscheiden – und tut dies, wenn er es für geboten hält, auch im offenen Widerspruch zu europäischen Partnern, wie etwa im Falle Libyen oder Russland.

Hier zeigt sich ein weiteres Merkmal von Macrons Präsidentschaft. In Paris herrscht angesichts der inter­nationalen Herausforderungen das Gefühl, dass zeit­kritisches Handeln notwendig ist – während es die anderen Europäer an Antworten fehlen lassen. Macron nimmt für sich in Anspruch, nötigenfalls auch dis­rup­tiv vorzu­gehen, etwa mit der harschen Kritik an der Nato, die er als »hirntot« qualifizierte.25 Dies ent­spricht seinem Ansatz der »rupture«, des Bruchs mit traditio­nellen Verhaltensweisen, wie er ihn erfolgreich im Präsidentschaftswahlkampf 2017 propagiert hatte.

Damit befremdet Macron jedoch europäische Part­ner, inklusive Deutschland, zumal wenn ein solches Handeln nicht oder nur verspätet abgestimmt wird und ohne ausreichende Umsetzungsvorschläge erfolgt, zum Beispiel bei der Ankündigung seiner Russ­land-Ini­tia­tive.26 So verstärkt sich der gerade in Mittel- und Ost­europa bestehende Eindruck, dass Frankreich ohne ent­sprechendes Mandat für Europa, nicht aber mit Eu­ropa spreche.27 Und so wächst auch die Sorge, fran­zö­sische Ansätze könnten europäischen Positionen ent­gegen­wirken. Das gilt etwa für Macrons wohlwollende Antwort auf Putins Vorschlag eines INF-Morato­riums, den die anderen Nato-Alliierten abge­lehnt hatten.28

Insgesamt entsteht so ein ambivalentes Bild vom Partnerland Frankreich. Einerseits hat es als eines von wenigen in Europa ein bemerkenswertes und um­fassendes Konzept für die Zukunft europäischer Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik vor­gelegt. Andererseits ist Paris ein Akteur, der durch hohe Ansprüche, Alleingänge und als provokant emp­fundene Vorschläge Deutschland und andere euro­päische Länder regelmäßig irritiert, teils über­fordert und gemeinsame Ansätze erschwert.

Wolfram Lacher

Macron als Spoiler in Libyen

Emmanuel Macrons Libyenpolitik war bislang vor allem durch zwei Aspekte gekennzeichnet: zum einen durch kurzlebige unilaterale Initiativen, welche die Arbeit der Vermittler aus den Vereinten Nationen (VN) erschwerten, zum anderen durch den Schulterschluss mit den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE) im später gescheiterten Versuch, den Milizenführer Khalifa Haftar mit Gewalt an die Macht zu bringen. In einer Situation, in der die USA ihre Rolle als Ordnungsmacht nicht wahrnahmen, sorgte Frank­reich dafür, dass Europa sich nicht energischer gegen die ausländische Unterstützung für Haftar stellte. Resultat dieser Politik war eine beispiellose Eskalation des Konflikts und das Eingreifen Russlands mit emi­ratischer Unterstützung. Auf diese Entwicklung re­agierte die Türkei und intervenierte in Libyen, um Haftar und den VAE entgegenzutreten.1 Als Bilanz der bisherigen Libyenpolitik Macrons ist festzuhalten, dass die VAE, Russland und die Türkei ihre Interventionen massiv ausgeweitet haben, während Europa seinen Einfluss in dem Konflikt fast völlig eingebüßt hat. Auch nach dem Abschluss eines Waffenstillstands im Oktober 2020 und der Bildung einer Einheits­regierung im Februar 2021 dürften diese intervenierenden Mächte weiterhin das letzte Wort behalten. Entsprechend schlecht sind die Aussichten auf eine nachhaltige Lösung des Konflikts.

In Berlin stieß die französische Libyenpolitik auf viel Kopfschütteln. Gleichwohl scheute Deutschland die Auseinandersetzung mit Frankreich über Libyen, da der Libyenkonflikt im deutsch-französischen Inter­essenausgleich aus Berliner Perspektive keinen hohen Stellenwert genießt. Auch auf europäischer Ebene mussten Macron und sein Außenminister Jean-Yves Le Drian nach anfänglichen Differenzen mit Italien nur wenig Überzeugungsarbeit leisten, um eine här­tere Linie gegenüber Haftar und seinen ausländischen Unter­stützern zu verhindern. Die französische Diplo­matie war erfolgreich darin, dem ursprünglichen Ziel des Berliner Prozesses, das heißt der Eindämmung aus­ländischer Interventionen, die Schärfe zu nehmen.2 Frankreichs destabilisierende Politik und Deutschlands Passivität ergänzten sich auf fatale Weise.

Divergenzen

Seitdem Ende 2015 unter VN-Vermittlung eine Ein­heits­regierung gebildet wurde, weichen die deutsche und die französische Position gegenüber Libyen deut­lich voneinander ab. Deutschland unterstützte zu­nächst die Einheitsregierung, verhielt sich aber neut­ral, nachdem Haftar im April 2019 seine Offen­sive auf Tripolis begonnen hatte.

Frankreich dagegen leistete in Bengasi ab Anfang 2016 militärische Unterstützung für Haftar, den größ­ten Widersacher der Einheitsregierung. Die daraus resultierenden Geländegewinne und das Signal, dass dieser trotz seiner Gegnerschaft zur Einheitsregierung bevorzugter Partner Frankreichs war, halfen ihm, seine Autorität im Osten zu stärken. Auf diese Weise trug Frankreich wesentlich dazu bei, dass die Ein­heits­regierung ihr wichtigstes Ziel ver­fehlte, nämlich das politisch gespaltene Land zu vereinen.3 Macron war 2017 der erste europäische Staatschef, der Haftar emp­fing und ihn auf diese Weise hoffähig machte. Später unterstützten französische Spezialkräfte die Expan­sion von dessen Milizen in Südlibyen, die dem Angriff auf Tripolis unmittelbar vorherging und von Außen­minister Le Drian ausdrücklich gewürdigt wurde.4 Zweifellos ermutigte das den Milizenführer zu seinem Angriff auf Tripolis, über dessen Vorbereitungen die französischen Geheimdienste aufgrund ihrer Koope­ra­tion mit Haftar bestens informiert gewesen sein dürften. Dennoch behaupteten französische Diplomaten im Nachhinein, man habe ihm immer von einer Offensive in Westlibyen abgeraten und sei von ihr überrumpelt worden.5

Nach Beginn der Offensive vereitelten französische Diplomaten eine Verurteilung Haftars durch die EU, spielten die humanitären Folgen des Krieges herunter und stellten die Gegner des Warlords als Terroristen und Kriminelle dar.6 Zu Hilfe kam Frankreich dabei das Handeln der USA. Amerikanische Diplomaten und Militärs hatten Haftar eingeschärft, dass Tripolis eine »rote Linie« sei. Erst später wurde bekannt, dass dieser unmittelbar vor Beginn des Angriffs grünes Licht vom nationalen Sicherheitsberater der USA, John Bolton, erhalten hatte.7

Neben der offensichtlichen Divergenz zwischen Deutschland und Frankreich in ihren Positionen zu Libyen fallen drei grundsätzliche Unterschiede auf. Erstens wird die Bedeutung Libyens ungleich gewich­tet. In Paris ist Libyenpolitik seit Jahren Chefsache und das Land genießt sowohl bei Präsident Macron als auch bei Außenminister Le Drian hohe Aufmerksamkeit. In Berlin dagegen stößt der Libyenkonflikt auf geringes Interesse, das nur im Umfeld der Berliner Konferenz im Januar 2020 kurz aufflackerte und seit­dem wieder stark geschwunden ist.

Zweitens verortet sich die deutsche Libyenpolitik fest im Multilateralismus, während Macron in Libyen hauptsächlich unilateral oder im Bündnis mit den VAE und Ägypten agiert. Freilich mangelt es dem deut­schen Bekenntnis zum Multilateralismus in Libyen an Überzeugungskraft, denn die deutsche Unter­stützung für die Rolle der VN soll vor allem kaschieren, dass Berlin keine wirklich eigenständige Libyen­politik verfolgt. Das von Deutschland immerzu betonte VN-Waffenembargo wird weder von den Mitgliedern des Sicherheitsrates noch von den inter­venierenden Staaten ernst genommen. Doch hat gerade auch der französische Unilateralismus zum Scheitern der VN-Bemühungen beigetragen. Klar zutage trat das bei den beiden Pariser Gipfeltreffen zwischen Macron, Haftar und dem damaligen Minister­präsidenten der Einheitsregierung, Faiez al‑Serraj. In beiden Fällen überraschte Macron sowohl die VN als auch seine europäischen Partner mit einem improvisierten Ver­mittlungsansatz. Macrons Alleingänge waren in den Jahren 2017 und 2018 der Hauptgrund für die fran­zösisch-italienischen Reibungen in der europäischen Libyenpolitik, da Italien sich übergangen fühlte.8

Drittens ist Macron wie schon seine Vorgänger be­reit, militärisch in Libyen tätig zu werden, während sich Deutschland in militärischer Zurückhaltung übt. Noch im Quinquennat François Hollandes begann der damalige Verteidigungsminister Le Drian, Haftar mit Spezialkräften zu unterstützen. Unter Macron leistete der französische Auslandsgeheimdienst Auf­klä­rung für die Offensiven des Milizenführers, wobei Frank­reich parallel dazu auch mit einzelnen Kom­man­deuren der Einheitsregierung kooperierte. Anfang 2019 unterstützten französische Spezialkräfte die Ex­pansion der Milizen Haftars in Südlibyen. Auch bei dem Angriff auf Tripolis deutete der Fund französischer Waffen im Juni 2019 darauf hin, dass fran­zösische Kräfte zumindest zeitweise in Haftars Truppen eingebunden waren.9 Für seinen Krieg war aber die politische Unterstützung seitens Frankreichs wesent­lich wichtiger, da sie ihm den nötigen internationalen Handlungsspielraum verschaffte.

Interessen

Um Macrons ebenso destruktive wie erfolglose Libyen­politik zu erklären, wird der französischen Regierung oft zugutegehalten, sie wolle den Terrorismus be­kämp­fen und Südlibyen stabilisieren, um die Bedro­hungen für verbündete Staaten wie Tschad und Niger und für das dort operierende französische Militär zu verringern.10 Doch dieses Erklärungsmuster überzeugt nicht. Stattdessen scheinen Kalküle zu überwie­gen, die mit der Stabilisierung Libyens wenig zu tun haben.

Frankreichs enge Allianz mit den VAE dürfte entscheidend dafür gewesen sein, dass Macron Haftar unterstützte.

Sofern es um Terrorbekämpfung geht, handelt es sich dabei um ein Motiv französischer Libyenpolitik, das Le Drians Kooperation mit Haftar während der Präsidentschaft Hollandes geprägt hat und unter Macron vor allem als Pfadabhängigkeit nachwirkt. Die verheerenden Terroranschläge von 2015 in Frank­reich führten dazu, dass Paris sich weitaus stärker als zuvor auf Terrorbekämpfung im Ausland verlegte, vorzugsweise in Syrien, im Irak, in Mali und in Libyen. Dabei schien zweitrangig, ob eine direkte Verbindung zwischen jihadistischen Gruppen vor Ort und der Bedrohung in Frankreich selbst bestand und ob das französische Vorgehen geeignet war, die Aktionen dieser Gruppen einzudämmen. Wichtig war in den Worten eines französischen Diplomaten vor allem, dass man mit der sichtbaren Unterstützung für ver­meintliche Terrorbekämpfer wie Haftar dafür sorgte, rechtspopulistischen Kräften keine innenpolitische Angriffsfläche zu bieten.11

Tatsächlich konnte der französischen Regierung kaum verborgen bleiben, dass Haftar mit seinen bru­talen Methoden nicht nur Jihadisten, sondern eine wesentlich größere Band­breite von Gegnern bekämpfte, auf diese Weise den Nährboden für weitere Radikalisierung schuf, die Terrorbekämpfung als Deckmantel für seine auto­kratischen Ambitionen nutzte und zudem radikalen Salafisten in seinen Reihen starken Auftrieb gab. Auch nach dem Beginn des Krieges um Tripolis be­tonte Außenminister Le Drian weiter, in der Koope­ration mit Haftar sei es einzig um Terror­bekämpfung gegangen, um Frankreich zu schützen.12 Plausibel war diese offizielle Linie jedoch nie.

Entscheidend dafür, dass auch Macron Haftar weiter unterstützte, obwohl der »Islamische Staat« (IS) bereits 2017 sein gesamtes Territorium in Libyen verloren hatte, dürfte indes die enge Allianz Frankreichs mit den VAE und Ägypten gewesen sein. Diese hatte sich schon aus der intensiven Militärkooperation und der Exis­tenz einer französischen Marinebasis in den VAE er­geben und wurde zwischen 2014 und 2017 durch lukrative Rüstungsgeschäfte Frankreichs mit beiden Ländern zementiert.13 Auch für die emira­tischen Losun­gen »religiöse Toleranz« und »Feindschaft gegen­über dem politischen Islam« fanden sich in Élysée und Quai d’Orsay durchaus Anhänger, die freilich über Haftars Förderung salafistischer Strö­mungen und die Radikalisierung durch seine Kriege hinwegsahen.14 Die französische Diplomatie arbeitete mit den VAE in Libyen aufs engste zusammen – zu­nächst bei dem Versuch, Haftar durch eine Verhandlungslösung zu ermächtigen, und ab April 2019 dabei, jeden westlichen Druck auf den Warlord und seine ausländischen Unterstützer zu unterbinden, so dass dieser seinen Krieg in Tripolis ungehindert fort­führen konnte.15 Um Haftar zum Sieg zu verhelfen, heuerten Frankreichs emiratische Verbündete sogar russische Söldner an, woraus eine ständige russische Präsenz in Libyen entstand.16 Nachdem die türkische Intervention dieses Kalkül durchkreuzt hatte, pran­gerte Macron unermüdlich die Rolle der Türkei an, erwähnte die VAE aber mit keinem Wort.17

Sollte es Macron und Le Drian um Stabilisierung gegangen sein, als sie Haftar unterstützten, hieße dies, dass die französische Politik auf gravierenden Fehleinschätzungen beruhte. Mit Haftars Expansion im Süden verbesserte sich die Sicherheitslage in der Region keineswegs. Vereinzelt eskalierten sogar Kon­flikte, die weiterhin ungelöst sind. Vor allem aber war schon vor dem Krieg in Tripolis absehbar, dass Haftars Versuch, gewaltsam die Macht zu übernehmen, eine massive Destabilisierung zur Folge hätte.18 Zudem wäre auch ein Erfolg des alternden Milizenführers mit der Ungewissheit verbunden gewesen, ob die von ihm geschaffene Machtstruktur seinen Tod überdauern könnte. Auch das ist ein Indiz dafür, dass sich Macrons Libyenpolitik in erster Linie aus der engen Allianz mit den VAE ergab, die von der Destabi­lisierung Libyens nicht betroffen waren. Dem euro­päi­schen Interesse, die Konflikte einzudämmen, ent­sprach diese Politik jedenfalls nicht.

Konsequenzen

Ein erstes offensichtliches Opfer deutsch-französi­scher Divergenzen war die Führungsrolle der VN in der Konfliktlösung. Während Deutschland sich weit­gehend darauf beschränkte, die VN-Vermittler zu unterstützen, hebelte Macron deren Rolle mit seinen unilateralen Initiativen 2017 und 2018 aus. Das wurde in Berlin durchaus als störend wahrgenommen. Doch es fehlte am hochrangigen Interesse an der Libyen-Problematik, das nötig gewesen wäre, um auf Macron einzuwirken. Haftars Angriff auf Tripolis, von Frank­reich zumindest stillschweigend hingenommen, machte schließlich sämtliche Bemühungen des VN-Sondergesandten Ghassan Salamé zunichte. Dieser hatte von langer Hand eine »Nationale Konfe­renz« vorbereitet, die den Boden für eine Verhandlungs­lösung bereiten sollte und für Mitte April 2019 ge­plant war – doch wegen Haftars Offensive nie stattfand.

Während des Berliner Prozesses im Herbst 2019 führte Frankreich das Lager an, das den Blick von der Umsetzung des Waffenembargos auf die der Einheits­regierung abverlangten Zugeständnisse lenkte, die zur Vorbedingung eines Waffenstillstands wurden.19 Haftars ausländische Unterstützer sahen sich zu diesem Zeitpunkt nämlich militärisch im Vorteil und verspürten keine Eile, den Krieg zu beenden. Infolge­dessen verfehlte die Berliner Libyen-Konferenz ihr Ziel, ausländischer Einmischung Einhalt zu gebieten. Die Konsequenz war die massive Ausweitung türki­scher, emiratischer und russischer Interventionen sowie ein dramatischer und wahrscheinlich bleibender Einflussverlust Europas. Auch wenn europäische Diplomaten sich bemühen, Optimismus hinsichtlich des von den VN geleiteten Friedensprozesses zu ver­breiten: Dass es im Oktober 2020 zu einem Waffen­stillstand und im Februar 2021 zur Bildung einer neuen Einheitsregierung kam, ist letztendlich auf das russisch-türkische Kräftegleichgewicht zurückzu­führen. Die VAE, die Türkei, Russland und Ägypten bewahren trotz dieser Fortschritte ihren Einfluss in Libyen. Auch nach der Bildung einer Einheitsregierung misstrauen sich die libyschen Konfliktparteien weiterhin stark, so dass sie kaum auf den Abzug ihrer ausländischen Unterstützer hinarbeiten dürften.

Und schließlich besteht eine direkte Verbindung zwischen der französischen Parteinahme in Libyen und dem Eingreifen Frankreichs im östlichen Mittel­meer, wo Macron die Spannungen zwischen der Türkei und Griechenland befeuerte.20 Die Türkei hatte den Libyenkonflikt im November 2019 mit dem Streit über die Seegrenzen im Mittelmeer verknüpft, indem sie ein Seerechtsabkommen mit der Regierung in Tripolis geschlossen hatte. Frankreich und die VAE nutzten diese Gelegenheit, um Griechenland und Zypern als neue Verbündete für Haftar zu gewinnen.21 Die türkische Intervention, die den Krieg in Tripolis beendete, löste wiederholte verbale Angriffe Macrons aus, in denen er die Türkei als Unruhestifter geißelte und die von ihr in Libyen stationierten syrischen Söldner fälschlich als »Jihadisten« und »Terroristen« bezeichnete.22 Seither konzentriert sich die franzö­sische Regierung darauf, die Verstöße der Türkei gegen das Waffenembargo anzuprangern, während sie jene anderer Staaten weitgehend igno­riert. Diese Handlungsweise trug offenbar auch zu dem Vorfall bei, der sich im Juni 2020 zwischen einem türkischen und einem französischen Kriegsschiff vor der Küste Libyens abspielte und seither die Beziehungen inner­halb der Nato belastet.23 Damit hat die französische Libyenpolitik ebenso wie die türki­sche für mehr Streit in der Nato gesorgt, was wieder­um Russland in die Hände spielt.

Schlussfolgerungen

Die zwei prägenden Aspekte der französischen Libyen­politik in der Amtszeit Präsident Macrons ver­raten zum einen ein Stilmerkmal der Macron’schen Diplo­matie, zum anderen eine neue strukturelle Facette französischer Außenpolitik in der südlichen Nachbarschaft. Häufiger als sein Vorgänger ist Macron auf internationaler Ebene mit impulsiven, unilateralen, aber oft erfolglosen Initiativen aufgefallen, nicht nur in Libyen.24 Die Unterstützung für Haftar dagegen ergab sich vor allem aus dem immer engeren franzö­sischen Bündnis mit den VAE, das auf gemeinsamen Interessen besonders im militärischen Bereich und in der Rüstungsindustrie fußt. Das Resultat war eine unilaterale Politik, die sich an die Interessen autori­tärer Regime im Nahen und Mitt­leren Osten anlehnte, aber dem europäischen Inter­esse an einer Stabilisierung der südlichen Nachbarschaft entgegenstand. In Berlin irritierte diese Politik zwar, blieb aber weit­gehend ohne offenen Widerspruch.

Ronja Kempin

Die GSVP – ein Instrument, kein Grund­pfeiler französischer Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Innerhalb der EU wie auch in ihrem geopolitischen Umfeld ist es während des letzten Jahrzehnts zu ein­schneidenden Veränderungen gekommen. Vor diesem Hintergrund haben Mitgliedstaaten und Euro­päische Kommission seit November 2016 diverse Initiativen ergriffen, die darauf zielen, der EU in sicherheits- und verteidigungspolitischen Fragen ein höheres Maß an strategischer Autonomie zu ver­schaffen. So wurde die Ständige Strukturierte Zusam­menarbeit (PESCO) aktiviert. Mit der Koordinierten Jährlichen Überprüfung der Verteidigung (CARD) wurde ein systema­tischer Austausch zwischen den Mitgliedstaaten zu ihren Verteidigungsplänen insti­tutionalisiert. Der Europäische Verteidigungsfonds (EVF) will Kooperationen beim Erwerb militä­rischer (Kern-)Fähigkeiten finan­ziell unterstützen.1 Um der Gemeinsamen Sicher­heits- und Verteidigungs­politik der EU (GSVP) eine einheitliche strategische Richtung zu geben, erarbeiten Brüssel und die Mitgliedstaaten seit Som­mer 2020 einen »Strategischen Kompass«.2

Frankreich und Deutschland haben maßgeblichen Anteil an diesen Entwicklungen. Ihre verschiedenen strategischen Kulturen und ihr unterschiedliches Verhältnis zur Nato standen Paris und Berlin selten im Weg, wenn es darum ging, die GSVP voranzu­bringen.3 Auch unter Präsident Emmanuel Macron hatte die bilaterale Zusammenarbeit im Rahmen dieses Formats zunächst gut begonnen. Am 13. Juli 2017 vereinbarte der Deutsch-Französische Vertei­digungs- und Sicherheitsrat (DFVSR)4 mit Macron und Kanz­lerin Angela Merkel an der Spitze, der GSVP weiteren Schwung zu verleihen. Beide Seiten kamen überein, dass die EU »auch im Bereich der Sicherheit und Verteidigung ein echter globaler Akteur« werden solle. Befördern wollte man diesen Prozess durch Beschaffung ambitionierter militärischer Fähigkeiten sowie durch die PESCO. Wie Deutschland und Frank­reich festhielten, biete Letztere den »EU-Mitglied­staaten den politischen Rahmen, um durch koordinierte Initiativen und konkrete Vorhaben ihre Solida­rität und Zusammenarbeit sowie ihre jeweiligen militärischen Instrumente und Verteidigungsfähigkeiten zu verbessern; dies wird helfen, die Ziele der EU zu erfüllen«.5

Nach den Bestimmungen von Artikel 46 des Lissabonner Vertrags steht die PESCO allen Mitgliedstaaten offen. Strittig waren zunächst aber die Krite­rien, die dafür zu erfüllen sind, denn der Vertragstext ist hier vage formuliert. Daher erarbeitete der Deutsch-Fran­zösische Verteidigungs- und Sicherheitsrat im Juli 2017 einen entsprechenden Katalog bindender Ver­pflichtungen; er wurde wenig später von den EU-Mitgliedstaaten übernommen und gilt seither als Grundlage für die Teilnahme an der PESCO.6

Inklusiv versus ambitioniert – der deutsch-französische Kompromiss zerbricht

Schnell jedoch sollte sich zeigen, dass das deutsch-französische Einvernehmen auf tönernen Füßen stand. Zwei Monate nach der Gipfelzusammenkunft präsentierte Macron in seiner Europa-Rede an der Universität Sorbonne eine Europäische Interventionsinitiative (EI2). Ihr Ziel sei die Entwicklung einer gemeinsamen Strategiekultur, so der Präsident. Zwar gestand er zu, dass in der GSVP »Fortschritte von his­torischem Ausmaß erzielt worden« seien. Doch zu­gleich forderte er: »Wir müssen noch weiter gehen.«7 Ohne gemeinsame strategische Kultur könne Europa auf dem Gebiet der Verteidigung nicht selbstständig handlungsfähig werden.

Die Konturen der Interventionsinitiative blieben zunächst unscharf. Als sich herausstellte, dass die EI2 außerhalb der EU-Strukturen angelegt sein sollte, versuchte Berlin, das Projekt in dieser Form zu ver­hin­dern. Die Initiative untergrabe die GSVP und müsse entsprechend in den EU-Rahmen überführt werden.8 Paris wiederum kritisierte, dass Deutschland eine inklusive PESCO anstrebte und dort mög­lichst alle EU-Mitgliedstaaten einbinden wollte. Die franzö­sische Seite verwies immer wieder auf den Wortlaut des Vertrags von Lissabon. Danach steht die PESCO jenen Mitgliedstaaten offen, »die anspruchsvollere Kriterien in Bezug auf die militärischen Fähigkeiten erfüllen und die im Hinblick auf Missio­nen mit höchs­ten Anforderungen untereinander weitergehende Verpflichtungen eingegangen sind«. Am 11. Dezem­ber 2017 setzte sich jedoch die offenere Interpretation der Bundesregierung durch. 25 der damals 28 EU-Staa­ten erklärten zu dem Zeitpunkt ihre Teilnahme an der PESCO.9 Frankreich reagierte darauf, indem es sich nur mäßig an dem Format beteiligte. Am 6. März 2018 verabschiedete der Rat 17 PESCO-Projekte; bei gerade einmal acht davon war Frankreich mit von der Partie.10

Der Konflikt zwischen Berlin und Paris, mit welchem Modell sich die europäische Verteidigungs­politik am besten voranbringen lasse, konnte erst einige Monate später entschärft werden. Beim Treffen des Deutsch-Französischen Ministerrates auf Schloss Meseberg im Juni 2018 unterstrichen beide Seiten, »wie wichtig es ist, die Herausbildung einer gemeinsamen strategischen Kultur durch die Europäische Interventionsinitiative weiterzuentwickeln, die so eng wie möglich mit der Ständigen Strukturierten Zusam­menarbeit verknüpft wird«.11 Sechs Tage später wurde die Absichtserklärung für die EI2 unterzeichnet.12 Frankreich verstärkte daraufhin sein Engagement in der PESCO.

Reibungspunkte bei der Umsetzung der GSVP‑Reformagenda

Auch in den übrigen Schlüsseldossiers der GSVP ver­folgten und verfolgen Deutschland und Frankreich meist unterschiedliche Ziele. Das betrifft etwa die Umsetzung der Reformagenda für die GSVP, die 2016 von den EU-Außenministern beschlossen wurde. Hier stellte sich Paris lange gegen eine Teilnahme von Dritt­staaten an der PESCO sowie an Rüstungsprojekten, die vom Europäischen Verteidigungsfonds finan­ziell gefördert werden. Frankreich fürchtete insbeson­dere, dass die USA über eine Beteiligung an PESCO- und EVF-Vorhaben die Entwicklung der GSVP beein­flussen würden. Damit könnte sich Washington, so die Sorge, dem französischen Bestreben entgegen­stellen, die rüstungspolitische Abhängigkeit der EU-Staaten von Amerika zu verringern. Berlin stand einer Beteiligung Großbritanniens wie der USA indes aufgeschlossen gegenüber. Die Kritik der Trump-Administration, wonach PESCO und EVF protektio­nistische Maßnahmen darstellten und überdies ent­sprechende Nato-Strukturen duplizierten, fand in Deutschland einen gewissen Widerhall.13 Erst im Ok­to­ber 2020 kam es unter deutscher EU-Ratspräsi­dent­schaft zu dem Kompromiss, dass für jedes PESCO-Pro­jekt eigene Regeln der Zusammenarbeit formu­liert werden.14

Berlin reagierte sehr verhalten auf Macrons Appell, die Beistandsklausel des Lissabonner Vertrags aufzuwerten.

Bereits Ende Mai 2020 ließ sich der Konflikt zwischen Frankreich und Deutschland um eine Reform von Artikel 42,7 des Lissabonner Vertrags zumindest vorläufig entschärfen. Dort ist für die Staaten der EU eine Beistandsklausel festgeschrieben, die im Fall eines bewaffneten Angriffs greifen soll.15 Der deutsch-französische Dissens entstand, nachdem Präsident Macron im August 2018 »Maßnahmen zur Stärkung der europäischen Solidarität in Sachen Sicherheit« vorgeschlagen hatte. In einer Rede führte er aus:

»Dem Artikel 42, Absatz 7 des Vertrags über die Euro­päische Union, auf den Frankreich sich nach den Terroranschlägen 2015 zum ersten Mal berief, müssen wir in der Tat mehr Substanz verleihen. Frank­reich ist bereit, in eine konkrete Debatte unter europäischen Staaten über die Natur der gegenseitigen Solidaritäts- und Verteidigungs­bezie­hungen ein­zutreten, die unsere Verpflich­tungen vertrags­gemäß mit sich bringen. Europa kann seine Sicherheit nicht mehr allein den Ver­einigten Staaten über­lassen. Es liegt heute an uns, unsere Verantwortung zu über­nehmen und die Sicherheit, und damit die Souverä­nität Europas, zu garan­tieren.«16

Berlin reagierte ausgesprochen verhalten auf Macrons Appell, die Beistandsklausel substantiell auf­zuwerten. Auf deutscher Seite befürchtet man, die EU könnte so weiter gespalten werden. Insbesondere die eng an die USA gebundenen Staaten Mittel- und Osteuropas schreckt die Aussicht, Washington durch die Entwicklung einer separaten EU-Verteidigungs­politik weiter zu entfremden.17 Als Kompromiss schlug die Bundesregierung vor, während der deut­schen EU-Ratspräsidentschaft 2020 einen Diskussions- und Beratungsprozess mit allen Mitgliedstaaten ein­zuleiten und einen »Strategischen Kompass« zu er­arbeiten. Berlin und Paris einigten sich schließlich darauf, beide Prozesse – Reform von Artikel 42 und Erarbeitung des Strategischen Kompasses – voran­zutreiben.18

Dabei schwebt Paris auch weiterhin vor, die Beistandsklausel derart auszugestalten, dass sie bei einem Cyber- oder einem konventionellen Angriff auf Staaten wie Finnland oder Schweden angewendet werden kann, die der EU, aber nicht der Nato ange­hören. Während der französischen Ratspräsidentschaft im Jahr 2022 will Paris daher eine politische Erklärung unterzeichnen lassen, in der die EU-Staaten festlegen, was sie tun würden, sollte Artikel 42,7 an­gerufen werden. In dieser Frage sind also nach wie vor Spannungen zwischen Paris und Berlin zu erwarten.

Zweierlei Vorstellung von der GSVP

Die Liste der deutsch-französischen Reibungspunkte ließe sich beliebig verlängern. Zur Debatte steht etwa, ob der Fähigkeitsentwicklungsplan (Capability Devel­op­ment Plan, CDP) der Europäischen Verteidigungs­agentur für die Mitgliedstaaten bindend werden soll. Uneins ist man sich auch darüber, ob das EU-Krisen­management durch eigenes Eingreifen ziviler wie militärischer Art oder durch Ertüchtigung von Dritt­staaten weiterentwickelt werden soll. Im Wesent­lichen haben alle Konflikte zwischen Berlin und Paris denselben Ursprung: Die beiden Seiten messen der GSVP und ihrer Entwicklung eine unterschiedliche Bedeutung bei.

Die Bundesrepublik investiert viel Kapital in multi­laterale Institutionen. Diese gelten ihr als Stützen der internationalen Ordnung und damit als unersetzbar. Entsprechend zurückhaltend reagiert Berlin auf flexiblere, pragmatischere oder ad hoc agierende For­mate. Sie bergen nach deutscher Sicht die Gefahr, bestehende multilaterale Institutionen zu schwächen oder zu fragmentieren. Die GSVP sieht Berlin über­dies als Zukunftsprojekt, das geeignet ist, den Zusammen­halt der EU-Mitgliedstaaten zu stärken. Demnach ist wichtig, es möglichst »inklusiv« zu gestalten. »Ver­trauens­bildende Zwischenschritte« sind für Berlin das beste Mittel, um die EU in die Lage zu versetzen, sich nach außen zu schützen.19 Nicht zuletzt weil die Bun­des­regierung die GSVP primär als politisches Unter­nehmen versteht, bleiben konkrete Einsatz-Szenarien in der deutschen Debatte eher blass. Allenfalls vage fokussiert man sich auf das Krisenmanagement in der europäischen Nachbarschaft.

Paris hingegen betrachtete die GSVP immer nur als einen Handlungsrahmen seiner auf drei Säulen grün­denden Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Die transatlantischen Beziehungen und die Nato – als erste Säule – nutzte Frankreich im Kampf gegen den internationalen Terrorismus auf dem afrikanischen Kontinent, ebenso in Syrien und dem Irak. Seine Part­nerschaft mit den USA festigte Paris, ohne sich zu stark in der kollektiven Verteidigung der Nato enga­gieren zu müssen. Die GSVP – zweite Säule und für Frankreich mit der Achse Berlin–Paris verbunden – diente dem Land dazu, sein Streben nach sicherheits- und verteidigungspolitischer Unabhängigkeit von den USA voranzutreiben, aber auch dazu, weitere Unter­stützung für seine Einsätze in Afrika zu bekom­men. Die geringe Neigung der EU-Staaten, operativ tätig zu werden und in strategische Kernfähigkeiten zu inves­tieren, kompensierte Frankreich schließlich durch eine enge Sicherheitsbeziehung mit Groß­britannien – die dritte Säule. Die wehrtechnische Industrie der Insel trug dazu bei, die für Paris so wichtige verteidigungstechnologische und -indust­rielle Basis Europas zu erhalten.20

Ein verändertes Umfeld – Frankreich unter Zugzwang

Vier politische bzw. geopolitische Einschnitte haben Frankreich in den zurückliegenden Jahren jedoch veranlasst, seine Strategie nach und nach anzupassen. Eine erste Zäsur bestand darin, dass Russland 2014 völkerrechtswidrig die Krim annektierte und sich nachfolgend durch Maßnahmen der Desinformation in innere Angelegenheiten von EU-Staaten einmischte. Die Folge war, dass eine Mehrheit der europäischen Nato-Mitglieder die kollektive Verteidigung zu einem Zeitpunkt über das internationale Krisenmanagement stellte, als Frankreich Unterstützung in seinem Kampf gegen den internationalen Terrorismus benötigt hätte. Seit den Pariser Terroranschlägen von 2015 – zweiter Einschnitt – ist dieser Kampf die Kernaufgabe der fran­zösischen Streitkräfte. Die entsprechenden Ein­sätze im Nahen Osten, in der Sahelzone und im eige­nen Land fordern indes ihren Tribut – die Streit­kräfte sind überlastet. Kernfähigkeiten stehen immer seltener zur Verfügung, da notwendige Inves­titionen zu deren Anschaffung oder Modernisierung den hohen Kosten der Einsätze zum Opfer fallen. Das Brexit-Refe­rendum von 2016 – als dritte Erschütterung – belegte die Sonderbeziehung zu Großbritannien mit Unsicher­heit und vergrößerte Frankreichs Not.21 Während Ber­lin keinen Druck verspürte, seinen Ansatz zur Weiter­entwicklung der GSVP zu modifizieren, sah sich Paris gezwungen, neue Ver­bündete und frisches Geld zu finden, um seine militä­rischen Einsätze mit modernen Fähigkeiten fortführen zu können.22 Der Notwendigkeit, neue Ansätze in der verteidigungspolitischen Ko­ope­ration zu erproben, entsprach Frankreich mit seiner im Oktober 2017 veröffentlichten Revue stratégique de défense et de sécurité nationale.23 Das Dokument weist minilateralen Forma­ten eine besondere Bedeutung zu. Es bil­dete auch eine Reaktion auf die Wahl Donald Trumps zum US-Präsidenten im Jahr 2016 – die vierte Zäsur binnen weniger Jahre. Der Wechsel im Weißen Haus bewirkte, dass sich die transatlantischen Beziehungen verschlechterten und Amerikas Sicherheitsgarantien nicht mehr verlässlich erschienen. Europa müsse künf­tig in der Lage sein, sich selbst zu verteidigen, so die Überzeugung, die sich vor diesem Hintergrund in Paris festigte. Entsprechend stellt die Revue stratégique klar, dass Frankreich alle GSVP-Ini­tiativen unterstützt, die die Fähigkeiten der Mitgliedstaaten stärken, militärisch zu intervenieren.

Noch immer nimmt die GSVP in Frankreich und Deutschland einen unterschiedlichen Stellenwert ein.

Dessen ungeachtet unterscheiden sich Berlin und Paris nach wie vor im Umgang mit der GSVP. Dies betrifft nicht nur die Aufgaben, die dem Format je­weils zugeschrieben werden. Auch weiterhin nimmt die GSVP in beiden Ländern einen unterschiedlichen Stellenwert ein. Deutschland versucht mit viel politi­schem Kapital, die GSVP in den bestehenden Struk­turen graduell weiterzuentwickeln. Dagegen hält es Frankreich angesichts der amerikanischen Ausrichtung auf den indopazifischen Raum für erforderlich, die Verteidigungspolitik der EU schnell und um­fassend zu verändern, um damit über einen »Plan B« gegenüber Nato und USA zu verfügen.24

Kompromisszwang als Hindernis

Die Folge dieser deutsch-französischen Differenzen ist, dass immer wieder mühsam Kompromisse gefun­den werden müssen und wegweisende politische Initiativen ausbleiben. Auf den Fortgang der PESCO etwa nehmen Berlin und Paris kaum mehr gemein­sam Einfluss, seit sie die Auseinandersetzung um deren Ziel und Gestalt im Sommer 2018 formal be­endet haben. Dabei war schon wenige Monate später klar, dass die überwiegende Mehrheit der PESCO-Projekte keinen Beitrag dazu leistet, das 2016 von den Mitgliedstaaten definierte Ambitionsniveau der GSVP zu erfüllen. Am unteren Ende des Leistungsspek­t­rums angesiedelt, bestehen die PESCO-Vorhaben haupt­sächlich aus dem, was die Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene zu entwickeln bereit waren. Die seit Jahren vorhandenen Lücken bei strategischen Kern­fähigkeiten wie Aufklärung oder Lufttransport schlie­ßen die Mitgliedstaaten in ihren PESCO-Projekten nicht.25 Auch die von Frankreich lancierte Euro­päische Interventionsinitiative bleibt bislang hinter den Erwartungen zurück.26

Und der nächste Konflikt zwischen Berlin und Paris zeichnet sich schon ab. Beide Seiten haben keine gemeinsame Vorstellung davon entwickelt, welcher Art, welcher Intensität und wie umfangreich Militär­einsätze sein sollen, die die EU-Mitgliedstaaten zu beschließen haben, damit das militärische Ambitions­niveau der GSVP erreicht wird. Während Frankreich bei der Erarbeitung des Strategischen Kompasses für ein Ambitionsniveau plädieren dürfte, das einer geopolitischen Macht zukommt, wird sich Deutschland wohl für ein weniger ehrgeiziges Ziel aussprechen, wie es der bisherigen GSVP entspricht.27 Zu erwarten ist ein bilateraler Kompromiss, der einmal mehr den Eindruck verstärken dürfte, dass die EU in der Sicher­heits- und Verteidigungspolitik zu greif­baren Ergeb­nis­sen nicht in der Lage ist. Frankreich wird sich dann in seinen Absichten bestätigt sehen, die Verteidigungs­zusammenarbeit außerhalb der EU zu vertiefen.

Paweł Tokarski

Eher Fortsetzung als Revolution: Fünf Dimensionen der Politik Macrons gegenüber der Eurozone

Die Währungsintegration und die einheitliche Wäh­rung, der Euro, sind für Frankreich von besonderem politischem und wirtschaftlichem Interesse. In der Eurozone unterscheidet sich die französische Politik maßgeblich von der deutschen. Paris und Berlin stre­ben verschiedene Grade der fiskalischen Integration an und driften bei der Frage auseinander, ob stärkerer wirtschaftlicher Interventionismus auf supranatio­naler Ebene zulässig ist. Außerdem beurteilen sie die Rolle der Europäischen Zentralbank (EZB) und der Geldpolitik unterschiedlich. Immer wieder löst auch das Thema Risikoteilung unter den Mitgliedstaaten des Euroraums Spannungen zwischen beiden Län­dern aus. Schließ­lich bleiben gewichtige Integrations­impulse des deutsch-französischen Tandems aus, weil sich Paris und Berlin nicht darauf verständigen kön­nen, ob die wirtschaftliche Integration im Rahmen der EU‑19 oder der EU‑27 voran­getrieben werden soll.

Die Politik des französischen Präsidenten Macron in Sachen Eurozone ist von Pragmatismus und Pfad­abhängigkeit geprägt. Sie orientiert sich an historischen Erfahrungen mit der Währungsintegration, den spezifischen Herausforderungen des französischen Wirtschaftsmodells, Macrons ständigem Bemühen, »leadership« zu zeigen, geldpolitischen Aspekten und den Auswirkungen der Covid‑19-Pandemie.

Frankreich, Deutschland und die histo­ri­sche Dimension der Währungsintegration

Präsident Macron steht mit seiner Haltung gegenüber der Währungsintegration in einer weit zurückreichen­den Tradition der Politik seines Landes. Bereits Ende der 1960er Jahre hatte der französische Vize­präsident der Europäischen Kommission, Raymond Barre, vorgeschlagen, eine Alternative zum vom Dollar dominierten Bretton-Woods-System aufzubauen. Seit jener Zeit forderten die französischen Regie­run­gen, die Währungspolitik in Europa enger zu ko­ordi­nieren und eine gemeinsame Währung zu schaffen. Sie taten dies aus praktischen Erwägungen heraus, nicht aus grundsätzlichen Über­legungen zur euro­päischen Integration: Erstens wirkten sich Wechselkursinstabilitäten negativ auf die Gemeinsame Agrar­politik der EU aus.1 Zweitens machten spe­kulative Angriffe auf die französische Währung diese anfällig und volatil. Um den Wechselkurs zu stabi­lisieren, war Frankreich gezwungen, die Zinsen hoch­zuhalten. Dies hatte jedoch negative Folgen für das Wirtschafts­wachstum, die Staatsverschuldung und die Chancen, neue Arbeits­plätze zu generieren. Drittens sah Frank­reich in der Währungsintegration ein Instrument, mit dem es Einfluss auf das Wirken der Deutschen Bundes­bank nehmen konnte, die vor der Schaffung des Euros die Geldpolitik in Europa dominierte.2 In Paris wurde darüber hinaus aber auch erkannt, dass die Schaffung einer gemeinsamen Währung ein Mittel sein konnte, um die wirtschaftliche und politische Macht Deutsch­lands in Europa einzuhegen.3

Deutsch­land hingegen stand der Idee einer gemein­samen Währung miss­trauisch gegenüber. Es ver­folgte das Ziel, das Modell der stabilen Deutschen Mark und der unabhängigen Bundesbank in den insti­tutio­nel­len Aufbau der europäischen Währung zu über­führen. Zu­dem bestand es auf einer ausreichenden Konvergenz der teilnehmenden Volks­wirtschaften.

Diese ist indes bis heute nicht erreicht worden. Infolge des unvollendeten Aufbaus der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU), des Fehlens ehrgeiziger Struktur­reformen auf nationaler Ebene und einer Serie exter­ner Schocks nahmen die wirtschaftlichen und sozia­len Divergenzen zu. Diese erzeugen politi­sche Spannungen innerhalb der Euro­zone – auch zwischen Paris und Berlin – und lassen die Möglichkeit einer nachhaltigen Stabilisierung der Währungs­union in noch weitere Ferne rücken. Ihre unterschied­lichen Prioritäten machen es Deutschland und Frank­reich schwer, sich über die weitere Richtung der Euro­zone zu verständigen. Paris hat im Hinblick auf die Bedrohungen der Infla­tion und den Einfluss supra­nationaler Institutionen auf die Wirtschaftspolitik andere Erfahrungen gemacht als Berlin und ein ande­res Verhältnis zur Geld­politik. Allerdings sind sich beide be­wusst, dass die monetäre Integration un­umkehrbar ist.

Herausforderungen des französischen Wirtschaftsmodells

Ein wichtiger Faktor zur Erklärung der deutsch-fran­zösischen politischen Diffe­renzen in der Eurozone sind die unterschiedlichen Wirtschaftsmodelle beider Länder. Das französische geht in fast allen Hinsichten entschieden andere Wege als das deutsche, ganz gleich, ob es um die Rolle des Staates in der Wirtschaft geht, um das ökonomische Denken, die Wirtschaftsstrukturen oder die Effizienz der Arbeitsmarktinstitutionen.4 Das französische Wirtschaftsmodell ist seit mehreren Jahrzehnten mit zahlreichen Herausforderungen konfrontiert, als da sind eine schwache inter­nationale Wettbewerbsfähigkeit, bürokratische Belas­tungen, hohe Steuern, wachsende Staatsverschuldung und strukturelle Arbeitslosigkeit.

Das enorme Engagement des Staates in der Wirtschaft ist ebenfalls ein Problem. Mit einem Anteil von 55,9 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) waren Frankreichs öffentliche Ausgaben im Jahr 2018 die prozentual höchsten unter den Ländern der Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD).5 Der überdimensionierte öffentliche Sektor des Landes ist einer der Hauptgründe für die chro­nischen Haushaltsdefizite, für Konflikte mit der Euro­päischen Kommission bezüglich der Ausgabenpläne und für Kritik aus Deutschland. Die französische Staats­verschuldung wird infolge der Pandemie wahr­schein­lich von 98 Prozent im Jahr 2019 auf rund 120 Pro­zent des BIP im Jahr 2022 anwachsen.6 Hinzu kommt die relativ höchste Verschuldung des privaten Sektors in der Eurozone (150 % des BIP im zweiten Quartal 2020).7 Frankreichs Steuereinnahmen im Ver­hältnis zum BIP sind die zweithöchsten der OECD-Länder nach Dänemark und belaufen sich auf 45,4 Prozent des BIP (2019). Dieser Wert liegt erheblich über dem Durch­schnitt der OECD von 33,8 Prozent und ist auch deut­lich höher als der für Deutschland (38,8 %).8 Die fran­zö­sische Regierung hat somit wenig Raum für eine weitere Besteue­rung der Wirtschaft, überdies fehlt die öffentliche Akzeptanz für weitere Steuererhöhungen.

Seit seinem Amtsantritt im Mai 2017 hat Präsident Macron eine Vielzahl an Strukturreformen angestoßen und durchgeführt – in weiten Teilen gegen den Wider­stand der eigenen Bevölkerung. Gleichwohl ist es mit keiner dieser Reformen gelungen, die Schwierigkeiten des französischen Wirtschaftsmodells zu überwinden. Insbesondere im Bereich der öffentlichen Finanzen ist der Mangel an substantiellen Ergebnissen offen­sichtlich. Auch wenn die EZB die Kosten für den Schul­dendienst deutlich gesenkt hat, sind die Pers­pektiven für die zukünftige Entwicklung der Staats­verschuldung in Frankreich noch immer besorgnis­erregend.9 Diese Herausforderungen und die daraus resultierenden wirtschaftlichen und sozialen Prob­leme wirken sich mittler­weile nega­tiv auf Frankreichs politische Position in Europa und das Gleichgewicht in den Beziehungen zu Deutschland aus. Aufgrund des begrenzten politischen Spielraums für einen wirk­lichen Struktur­wandel im Inneren knüpft Frankreich an die Reform der Euro­zone die Erwartung, seine Haushaltspolitik flexibler gestalten zu können, und insgesamt die Hoffnung auf eine Weichenstellung hin zu mehr Wirtschaftsinterventionismus in der EU und im Euroraum. Diese Erwartungen widersprechen der traditionellen Haltung Deutschlands, das Wert auf die Verbindlichkeit von Fiskalregeln in der Wäh­rungsunion legt und die Notwendigkeit nationaler Strukturreformen betont.

Macron, Berlin und der Euro: Suche nach der Führungsrolle

In Macrons Vorschlägen zur Erneuerung der Euro­päischen Union spielt die Eurozone eine tragende Rolle.10 Wie seine Vorgänger im Élysée-Palast strebt auch Präsident Macron eine engere fiska­lische Integ­ration und mehr Risikoteilung innerhalb der Euro­zone an. Elementare Bausteine einer Reform der Eurozone, wie er sie in seinem Buch Révolution vor­stellt, seien die Schaffung eines gemein­samen Stabi­lisierungs- und Investitionshaushalts und die Ein­setzung eines Finanzministers für den Euro­raum.11 Die Ideen spiegeln die in Frankreich seit langem propa­gierte Vorstellung von einem »gouvernement écono­mique« wider. Dieses würde mit mehr wirtschaft­lichem Interventionismus auf EU-Ebene einher­gehen, ohne dass die Mitgliedstaaten die Kont­rolle über die eigene Wirtschaftspolitik aufgeben müssten. Es würde gleichzeitig auch bedeuten, die Unabhängig­keit der EZB bei der Festlegung und Durchführung ihrer Geldpolitik einzuschränken.12

Macron nahm diese Elemente 2017 in seine Sorbonne-Rede auf, in der er Pragmatismus verbindet mit dem Versuch, Deutsch­land dazu zu bringen, auf die Forderungen aus Paris zu reagieren.13 Einerseits strich Macron die Bedeutung von Strukturreformen in Frank­reich heraus und betonte die Verantwortung der Mit­gliedstaaten für ihre Schulden, was den deutschen Erwar­tungen ent­sprach; er verzichtete auch auf die übliche Kritik an den deutschen Exportüberschüssen.14 Andererseits erwähnte er die »roten Linien«, vor denen Deutsch­land regel­mäßig warnte und die zum Schlag­wort für die man­gelnde Bereitschaft Deutschlands gewor­den waren, Risiken innerhalb des Währungs­gebiets zu teilen.15

Das Herausstellen der Struktur­reformen im Innern war auch ein Versuch, die Glaub­würdig­keit der fran­zö­sischen Wirtschaftspolitik in den Augen Berlins wiederherzustellen, und ein Argu­ment, um es Deutsch­land zu erleichtern, Zugeständnisse im Hin­blick auf eine tiefere Integration der Euro­zone zu machen.16 Ein Jahr später einigten sich Präsident Macron und Bundeskanzlerin Merkel auf die deutsch-französische Erklärung von Meseberg, die der Refor­m der Eurozone eine neue Dynamik verleihen sollte und für Macron ein Etappenziel markiert in seinem Bestreben, nicht nur das politische Ungleichgewicht zwischen Berlin und Paris zu verringern, sondern auch die Führungsrolle Frankreichs im Tandem mit Deutschland zurück­zugewinnen.17

Frankreich und die EZB: Politik trifft Geldpolitik

Wie bereits erwähnt war der Wunsch, den eigenen Einfluss auf die Geldpolitik in Europa zu erhöhen und den der Bundesbank zu reduzieren, ein maßgeblicher Grund für Frankreichs Unterstützung des Währungsintegrationsprojekts. Bevor der Euro aus der Taufe gehoben wurde, wurde die Geldpolitik in Europa von der Bundesbank dominiert. Damals folg­ten die anderen Zentralbanken, inklusive der Banque de France, den geldpolitischen Entscheidungen der deutschen Zentralbank. Natürlich agierte die Bundes­bank zuallererst im Interesse der deutschen Wirtschaft. Der französische Franc war chro­nisch schwach und die französischen Politiker regel­mäßig gezwungen, Deutschland um Neu­justierungen innerhalb des Europäischen Währungs­systems zu bitten.

Der Widerstand gegen die Unabhängigkeit der Zent­ralbank ist somit tief in der französischen Politik verwurzelt. Seit Beginn des wirtschaftlichen Abschwungs im Jahr 2001 wurde die Geldpolitik der EZB in Frankreich regelmäßig kritisiert.18 Es war eines der wichtigsten politischen Ziele der französischen Regie­rungen, einen starken Einfluss auf die Geldpolitik der EZB zu haben und die Leitung der obersten Wäh­rungs­behörde der EU mit einem französischen Kan­didaten zu besetzen, was zwischen 2003 und 2011 mit Jean-Claude Trichet auch gelang.19

Seit Beginn der Eurokrise 2010 hat die EZB eine Schlüsselrolle bei der Stabilisierung des Euroraums gespielt, indem sie der wachsenden Staatsverschuldung entgegengewirkt hat. Durch die Krise hat die EZB im institutionellen Gefüge der EU erheb­lich an Bedeutung gewonnen, erfährt aber auch eine stärkere Poli­tisierung.20 Die Berufung von Christine Lagarde zur neuen EZB-Präsidentin 2019 war einer der größten europa­politischen Erfolge Macrons. In Anbetracht der weit­reichenden wirtschaftspolitischen Steuerungsfunk­tion der EZB kann die französische Direktorin Paris helfen, das Projekt der Währungsintegration näher an die französische Vision heranzuführen. Lagarde hat eine Überprüfung der geldpolitischen Strategie der EZB angekündigt und initiiert. Im Zuge einer solchen Revision dürfte die Präsidentin die zukünftige Aus­richtung der EZB-Geldpolitik wesentlich beeinflussen.

Covid‑19: ein Stresstest für die Eurozone und für das deutsch-französische Tandem

Sowohl in Paris als auch in Berlin wurde schnell be­griffen, dass die Covid‑19-Pandemie nicht nur eine große Bedrohung für einzelne Volkswirtschaften und die Eurozone ist, sondern vor allem eine enorme poli­ti­sche Herausforderung. Frankreich regte an, für die Eurozone neue Hilfsinstrumente zu entwickeln. Dazu brachte es eine informelle Koalition aus neun Ländern, darunter Italien und Spanien, zusammen, die sich für die gemeinsame Ausgabe von Schuld­verschreibungen innerhalb der EU‑19 (Corona-Bonds) zur Bekämpfung der Aus­wirkungen der Pandemie einsetzte. Die Forderungen dieser Gruppe wurden von Christine Lagarde unterstützt.21 Zusätzlich zu den enormen fiskalischen Anreizen, die die einzelnen Mitgliedstaaten setzten, und das von der Eurogruppe verabschiedete Hilfspaket schlugen Frankreich und Deutschland am 18. Mai 2020 die Schaffung eines speziellen Finanzhilfeinstruments vor. In dem Be­schluss dazu trug Frankreich den deutschen Bedenken Rechnung und stimmte zu, dass man sich gleich­zeitig weiterhin »zu solider Wirtschaftspolitik und einer ambitionierten Reformagenda« verpflichte.22

Die im Anschluss an die deutsch-französische Über­einkunft getroffene Vereinbarung aller EU-Mit­glied­staaten, eine größtenteils aus Zuschüssen bestehende Aufbau- und Resilienzfazilität einzurichten, die ein Volumen von 672,5 Milliarden Euro haben soll, war zweifellos ein Erfolg für Macron, auch wenn das Inst­rument innerhalb des EU-Haushalts verbleibt. Im Gegensatz zu Deutschland zog es Frankreich vor, die weitere fiskalische Integration in einer kleineren Gruppe von Staaten, wie der EU‑19, zu verfolgen.

Der französische Arbeitsmarkt wird auch im Wahljahr 2022 noch nicht wieder das Vorkrisenniveau erreichen.

Frankreichs Arbeitsmarkt ist von der Pandemie hart getroffen. Daran werden auch die Gelder der Aufbau- und Resilienzfazilität voraussichtlich erst einmal nicht viel ändern. Optimistische Prognosen halten für Frankreich im Jahr 2021 einen starken Aufschwung des BIP-Wachstums (5,8 %) für möglich.23 Die Situation auf dem Arbeitsmarkt wird herausfordernd bleiben: Bis Ende 2020 wird mehr als jeder fünfte Arbeitsmarktteilnehmer Engpässe beim Arbeits­angebot zu spüren bekommen.24 Auch im Wahljahr 2022 wird die Lage auf dem Arbeitsmarkt wahrschein­lich nicht wieder das Niveau von vor der Corona-Krise erreichen.25 Eine unterschiedliche Entwicklung zwi­schen Frankreich und Deutschland wird es dar­über hinaus bei der Staatsverschuldung geben. In Frank­reich wird diese in Relation zum BIP eine der höchs­ten in der EU‑19 sein und 2021 bei etwa 117,8 Pro­zent relativ zum BIP liegen. In Deutschland wird sie sich auf 71,1 Prozent im Verhältnis zum BIP belaufen.26

Ausblick: Paris und Berlin in der Post‑Covid‑19-Eurozone

Emmanuel Macrons Vision von einer Reform der Euro­zone unterscheidet sich nicht wesentlich von den traditionellen französischen Betrachtungs- und Heran­gehensweisen. Die wichtigsten deutsch-französischen Differenzen bei diesem Thema werden daher bestehen bleiben. Macrons Rede an der Sorbonne konnte trotz der Versuche, sich als Reformer der Eurozone zu prä­sentieren, kaum das Widerstreben Frankreichs ver­hüllen, die Wirtschaftspolitik im Euro­raum stärker durch supranationale Institutionen kontrollieren zu lassen. Immerhin zeigt Emmanuel Macron im Hinblick auf das wirtschaftliche Reformprogramm in Frank­reich, das für die Stabilität der Eurozone von entschei­dender Bedeutung ist, eine größere Entschlossen­heit als seine Vorgänger. Damit will der Präsident die Posi­tion der Augenhöhe Frank­reichs in seinen Bezie­hun­gen zu Deutschland und seinen politischen Ein­fluss in der EU wiederherstellen.27

Die Pandemie hat eine neue Dynamik in die wirtschaftliche Integration der EU gebracht und Paris und Berlin zu einer effektiveren Zusammenarbeit in diesem Bereich gezwungen. Einerseits wurde ein noch nie dagewesener finanzieller Unterstützungsmechanismus, die Aufbau- und Resilienzfazilität, unter dem Dach des EU-Haushalts geschaffen. Dass Deutschland diese Idee unter­stützt hat, markiert einen gewissen Para­digmenwechsel in seiner Politik. Andererseits werden die ungleichen Auswirkungen der Gesundheitskrise und die unterschiedliche Geschwindigkeit der Erho­lung die wirtschaftlichen Divergenzen nicht nur inner­halb der EU‑19 vertiefen, sondern auch zwischen Frank­reich und Deutschland.

Insbesondere der absehbare signifikante Anstieg der Staatsverschuldung dürfte einen großen Einfluss auf die Richtung der weiteren Integration innerhalb des Euroraums haben. Deshalb ist damit zu rechnen, dass Paris nach der Pan­demie eine aktive Rolle in der erwarteten Debatte über eine mögliche weitere Risiko­teilung im Bereich der öffentlichen Finanzen und über Reformen der EU-Fiskalregeln spielen wird. Ob­wohl sich die Fiskalregeln der Eurozone immer weiter von der wirtschaftlichen Realität entfernen, wird Deutschland es wohl vor­ziehen, diese Debatte auf un­bestimmte Zeit zu verschieben. Angesichts der Wahlen in Deutschland (2021) und Frankreich (2022) und der unterschied­lichen Interessen der Mitgliedstaaten wird es sehr schwer sein, in diesem Bereich Fortschritte zu erzielen. Vor dem Hintergrund der strukturellen Heraus­forderungen der französischen Wirtschaft und der Krise, die diese wegen der Covid‑19-Pandemie durchmacht, ist es für Frankreich wichtig, die fiska­li­sche Unterstützung der Wirtschaft aufrechtzuerhalten. Daher wird es entscheidend sein, dass die EZB ihre expansive Geldpolitik fortsetzt, damit die Kosten des öffentlichen Schuldendienstes in der Eurozone nied­rig gehalten werden. Mittelfristig ist es sowohl für Paris als auch für Berlin die politisch »billigste« Option, wenn die EZB ihr umfangreiches Engagement zur Stabilisierung der Eurozone beibehält.

Susan Stewart

Macrons Russlandpolitik: Bereits gescheitert?*

Emmanuel Macron hat mit seiner Aussage zum »Hirntod« der Nato Schlagzeilen gemacht.1 Genauso wichtig im deutschen Kontext ist allerdings sein An­satz in Bezug auf Russland: Der französische Präsi­dent hat im August 2019 angekündigt, mit Russland einen Dialog über europäische Sicherheit führen zu wollen.2 Anschließend hat er bilaterale Schritte eingeleitet, um das Verhältnis zwischen Paris und Moskau zu verbessern. Der sichtbarste war die Wieder­einführung des 2+2-Formats, das heißt regelmäßiger Treffen zwischen den Außen- und Verteidigungs­ministern und -ministerinnen beider Staaten. In die­sem Zusammenhang wurden 13 Arbeits­gruppen für engere Themen wie Libyen oder Cybersicherheit ins Leben gerufen, die ihre Arbeit im September 2020 aufgenommen haben.

Macron hat diesen seinen Ansatz in mehreren Formaten rhetorisch bekräftigt, auch explizit gegen die Meinung außenpolitischer Fachkreise.3 Zumindest rhetorisch sekundiert wurde er hierin von Außen­minister Jean-Yves Le Drian, der den neuen französischen Ansatz in einer Rede in Prag Ende 2019 in Beziehung setzte mit der Politik der Nato während des Kalten Krieges.4 Er betonte, die Geschichte lehre uns, dass es notwendig sei, mit Russland im Gespräch zu sein, um die europäische Sicherheit zu gewähr­leisten. Macrons Einladung an Wladimir Putin, ihn in seiner Sommerresidenz in Brégançon just vor dem G7‑Gipfel im August 2019 zu besuchen, demonstrierte seine Entschlossenheit, mit dem russischen Präsidenten in einen Dialog zu treten. Zudem wirkte sie als Signal, dass der französische Präsident eine mittelfristige Rückkehr Russlands ins G7- bzw. G8-Format be­grüßen würde und dass er bereit sei, Putins Botschaften gegebenenfalls in die Gipfelgespräche einzuspeisen.5

Macrons Ansatz vis-à-vis Russland ist jedoch nicht losgelöst von seiner Aussage zum »Hirntod« der Nato zu sehen. Vielmehr ist er eingebettet in eine breitere Sicht auf die internationale Lage, die Macron zu der Schlussfolgerung geführt hat, eine Zusammenarbeit mit Moskau sei unerlässlich. Sowohl in seinem Inter­view mit der Zeitschrift The Economist im November 2019 als auch in seiner programmatischen Rede an die französischen Botschafter und Botschafterinnen im August 2019 führte er aus, warum es notwendig sei, Russland von den Vorteilen einer intensiveren Koope­ration zu überzeugen: Eine solche Vorgehensweise würde die derzeitige Zusammenarbeit zwischen Russ­land und China tendenziell schwächen. Darüber hin­aus würde der Erfolg dieses Ansatzes Europa ein stärkeres Ge­wicht auf der Weltbühne verleihen. So wäre es weni­ger abhängig von einem guten trans­atlantischen Ver­hältnis und von den Sicherheits­garantien der USA.

Das vorgeschlagene und in Ansätzen bereits rea­lisierte Vorhaben des französischen Präsidenten bezüg­lich der Russischen Föderation enthält also rhetorische wie praktische Komponenten und bildet einen Teil eines größeren Gefüges, das seine Sicht auf die internationale Situation widerspiegelt. Im Folgenden werden die Unterschiede zwischen Paris und Berlin hinsichtlich der Russlandpolitik dargestellt, Erklärungen für das französische Vorgehen angeboten sowie die Konsequenzen der bisher ein­geleiteten Schritte für das deutsch-französische Verhältnis erläutert.

Verschiebung der Rollen in der Russlandpolitik

Aus deutscher Perspektive ist das Hauptproblem der Russlandpolitik Emmanuel Macrons, dass sie als Allein­gang empfunden wird. Der französische Präsi­dent hat den oben beschriebenen Ansatz auf den Weg gebracht, ohne Berlin bzw. andere Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) vorher zu konsultieren. Das irritierte deutsche Entscheidungsträger und ‑trä­ge­rinnen erheblich, zumal Berlin öfter die Führungs­rolle in der EU übernimmt, wenn es um Russland geht.

Die Russlandpolitiken der beiden Länder unterscheiden sich überdies inhaltlich. Selbst wenn der französische Ansatz gewisse Ähnlichkeiten zur frühe­ren deutschen Russlandpolitik aufweist und sicherlich im Einklang steht mit den Ansichten etlicher politischer und wirtschaftlicher Akteure in Deutschland, liegt er dennoch quer zum Geist des gegen­wärtigen deutschen Umgangs mit Russland. Dieser zeichnet sich insbesondere durch klare Kritik an bestimmten russischen Handlungen aus sowie durch eine entschlossene Unterstützung der bestehen­den EU‑Sanktionen gegen das Land. Frankreich stellt die Sank­tionen zwar nicht in Frage, aber die französische Rhetorik in Bezug auf Russland ist im Laufe der Amts­zeit Macrons deutlich milder geworden.

Frankreich schlussfolgert, was die »logischen« Interessen Russlands seien. Deutschland orientiert sich am russischen Verhalten.

Entscheidend ist allerdings folgende Tatsache: Die Vorgehensweise des französischen Präsidenten basiert auf seinen eigenen Schlussfolgerungen, was die »logi­schen« Interessen der russischen Seite seien, statt auf dem russischen Verhalten.6 In Deutschland sind Poli­tiker und Politikerinnen in Schlüsselpositionen auf­grund wiederholter enttäuschender Erfahrungen mit russischen Akteuren (im Zusammenhang mit der Krim-Annexion, dem Krieg im Donbas, dem »Fall Lisa«, der Vergiftung Alexej Nawalnyjs) zu dem Schluss gekom­men, dass die russische Logik schwer nachzuvollziehen ist und man demnach Annahmen eher auf der Grundlage der russischen Handlungen treffen sollte. Das Ergebnis ist eine andere Mischung von Instrumenten und Ansätzen als auf der französischen Seite.

Die Russlandpolitik Deutschlands beinhaltet mit ihrem Festhalten am Projekt Nord Stream 2 freilich auch kooperative und regimestützende Elemente. Frankreich hat im Gegensatz dazu den Verkauf von zwei Hubschrauberträgern des Typs »Mistral« an Russ­land 2014 storniert, obwohl er bereits vertraglich geregelt war.7 Dies fand jedoch unter dem damaligen Präsidenten François Hollande statt und ist mithin nicht Teil der Macron’schen Russlandpolitik. Die Frage der Großprojekte mit Russland ist aber auch für Macron von Bedeutung; wiederholt hat er Vorbehalte gegen die Gaspipeline Nord Stream 2 geäußert. Es ist plausibel, dass die Haltung Deutschlands in dieser Angelegenheit ihn unter anderem deshalb irritiert, weil die kritische deutsche Einstellung gegenüber Russ­land mit der Fortsetzung des Nord-Stream‑2-Pro­jekts schwer vereinbar ist.8

Auch Macrons Sicht auf die globale Entwicklung stößt in Berlin nicht durchweg auf Zustimmung. Erstens wird die Idee in Deutschland als kontrovers angesehen, dass Akteure innerhalb der EU die russi­sche Führung überzeugen könnten, ihr enges Ver­hältnis zu China zugunsten einer intensiven Koope­ration mit der EU bzw. Europa aufzugeben. Zahl­reiche Russland-Expertinnen und ‑Experten stellten diese Behauptung in Frage, desgleichen fanden einige politische Akteure sie wenig überzeugend.9 Die An­gebote, die die EU Russland machen könnte, seien für Russland nicht attraktiv genug, um es zu einer Herab­stufung seines Verhältnisses zu China zu be­wegen. Allerdings argumentierten Mitglieder der EU-Dele­gation in Moskau ähnlich wie Macron.10 Berlin teilte diese Meinung nur bedingt, unter anderem weil die Hebel fehlen, Russlands Außenpolitik in die ge­wünschte Richtung zu beeinflussen.

Zweitens zielt der französische Ansatz offenbar auf eine stärkere Entkopplung Europas von den USA ab, die mit der deutschen Politik nicht im Einklang steht. Die Logik hinter Macrons Vorschlägen scheint fol­gen­de zu sein: Die EU sollte versuchen, auf ein starkes Europa hinzuarbeiten, um mehr Autonomie gegenüber China sowie den USA zu erlangen.11 Dafür ist eine engere Verbindung zu Russland unabdingbar. Es ist klar, dass eine intensivere sicherheitspolitische Zusammen­arbeit mit Russland mehr Distanz zwischen der EU und den USA erzeugen wird – zumindest in der ab­sehbaren Zukunft. Diese Sicht- und Denkweise wider­spricht der in Berlin vorherrschenden Haltung zu den transatlantischen Beziehungen, vor allem nach dem Sieg Joe Bidens bei den US-amerikanischen Präsidentschaftswahlen.

Interessant ist, dass der Russland-Ansatz Emmanuel Macrons relativ nah an der Berliner Linie vor 2014 liegt. Das heißt, innerhalb der EU hat in Bezug auf Russland eine Verschiebung der Rollen stattgefunden. Frankreich nimmt nun die frühere deutsche Rolle ein, während Deutschland den Russland-Kritikern im Osten der EU etwas näher rückt, namentlich Polen und den baltischen Staaten. Darin zeigt sich, wie weit(reichend) sich die deutsche Linie in den letzten Jahren verändert hat. Dennoch bleibt Deutschland mit seinem Ansatz in der Mitte des EU-weiten Spekt­rums, selbst nachdem sich die Beziehungen zu Russ­land wegen der Vergiftung des Oppositionspolitikers Alexej Nawalnyj erheblich verschlechtert haben.12

Der französische Ansatz vis-à-vis Russ­land: Vor allem geopolitisch

Die Russlandpolitik des französischen Präsidenten ist lediglich ein Baustein in einem größeren Gefüge. Laut der Weltsicht Emmanuel Macrons, wie er sie zum Beispiel in seinem Interview mit der Zeitschrift The Economist im Herbst 2019 erläutert hat, ist es not­wendig, Russland stärker in einen europäischen Dis­kurs einzubinden und mit Moskau intensiver zu­sammenzuarbeiten. Dementsprechend muss man, um dieses Ziel zu erreichen, das Interesse der russi­schen Führung an Kooperation von China auf Europa lenken. Andernfalls werden Russland und China einen Block bilden und die EU wohl gezwungen sein, eine engere Allianz mit den USA zu suchen, um diesen Block auszugleichen. – Es ist also eine sehr geopolitisch geprägte Sichtweise, die den französischen Präsidenten auf eine Zusammenarbeit mit Russ­land hinwirken lässt. Vielleicht ist seine Initia­tive manchen in Berlin auch deshalb suspekt, weil viele deutsche Akteure sich mit Geopolitik nicht oder nur schwer anfreunden können.

Diese Vorgehensweise erlaubt es Macron, sich als Europäer zu präsentieren und bei Erfolg eine Führungs­rolle in der europäischen Außenpolitik zu übernehmen. Gleichzeitig entspricht sie der Präferenz wich­tiger politischer und wirtschaftlicher Kreise innerhalb Frankreichs. Selbst wenn das französische außenpolitische Establishment in Bezug auf Russland gespalten ist, unterstützt ein Teil davon Macrons Vorschläge, dar­unter eine Reihe von renom­mierten, teilweise eme­ritierten Botschaftern und Ministern.13 Zu ihnen gehört Pierre Vimont, ein hochrangiger Diplomat und der­zeit Beauftragter des französischen Präsidenten für die Sicherheitsarchitektur und die Ver­trauens­bildung mit Russland. Außerdem sind einige einfluss­reiche französische Geschäftsleute aus dem Energie- und Rüs­tungssektor an einem guten Verhältnis zu Russ­land interessiert, vorwiegend aus finanziellen Gründen.14

Schließlich verspricht sich der französische Präsident positive Auswirkungen seines Russland-Ansatzes auf einige außenpolitische Herausforderungen, vor allem im Nahen Osten und in Afrika. Da Russland eine Schlüsselrolle in Syrien spielt, könnte man, so die Macron’sche Logik, die russische Führung leichter überzeugen, bestimmte Handlungen zu unternehmen bzw. zu unterlassen, wenn das bilaterale französisch-russische ebenso wie das EU–Russland-Verhältnis insgesamt besser wären. Aber auch im Hinblick auf Libyen und den Sahel hat sich Macron anscheinend positive Spillover-Effekte erhofft.15 In diesem Sinne sind die Beziehungen zu Russland relevant für Schlüs­sel­bereiche der französischen Außenpolitik südlich der EU.

Konsequenzen für das deutsch-fran­zö­sische Verhältnis: Noch in Bewegung

Bislang haben die Differenzen in den beiden Ansät­zen vis-à-vis Russland keine gravierenden Folgen für das deutsch-französische Verhältnis gehabt. Dafür gibt es mindestens zwei Gründe: Zum einen hat sich der französische Ansatz bisher eher auf der rhetorischen Ebene manifestiert. Die wenigen konkreten Handlungen (2+2-Gespräch, Einladung Putins nach Brégançon) haben keine greifbaren Ergebnisse gezei­tigt. Zum anderen haben die letzten Entwicklungen in und in Bezug auf Russland den Ansatz Macrons zumindest vorläufig gebremst. Nach der Vergiftung Alexej Nawalnyjs wurde das nächste geplante Ge­spräch im 2+2-Format verschoben, Macrons angedach­ter Besuch in Moskau in Frage gestellt.16 Dies ist aller­dings nur eine temporäre Erscheinung und bedeu­tet keine grundlegende Änderung des französischen Ansatzes.

Als Macron seine Vorschläge ursprünglich erläuterte, befürchteten Expertenkreise in Deutschland, dieses Zugehen auf Russland könnte sich negativ auf das Nor­mandie-Format17 auswirken. Dahinter stand die Über­legung, dass ein solches Rapprochement (oder auch nur das Potential dafür) sowohl das russische Kalkül innerhalb des Formats beeinflussen könnte als auch die bis dahin vorhandene einheitliche Haltung der deutschen und französischen Seite. Jedoch hat das Nor­mandie-Gipfeltreffen im Dezember 2019 in Paris ge­zeigt, dass diese Befürchtung unbegründet war. Die Einigkeit der beiden EU-Mitglieder scheint aktuell nicht in Gefahr; dennoch könnten die Verhandlungen im Normandie-Format beeinträchtigt werden, da sich das Verhältnis zu Russland aufgrund des Nawalnyj-Falls weiter verschlechtert hat.

Wie Deutschland versucht auch Frankreich mit den östlichen EU-Mitgliedstaaten einen Dialog über Russland zu führen. Die Litauen-Reise Emmanuel Macrons Ende September 2020 hat allerdings Signale in zwei Richtungen gesendet. Einerseits fand der fran­zösische Präsident harte Worte angesichts des Um­gangs der russischen Führung mit dem Fall Nawalnyj und hat sich mit der belarussischen Oppositionellen Swetlana Tichanowskaja getroffen. Andererseits nahm das Treffen mit ihr vergleichs­weise wenig Raum ein, betrachtet man die Reise als Ganzes, und Macrons sonstige Rhe­torik in Vilnius galt der These, dass der Dialog mit Moskau fortgeführt werden müsse.18 Insgesamt gewinnt man den Ein­druck, dass eine Ab­kehr von der bisherigen französischen Linie gegenüber Russland nicht vorgesehen ist. Zwar demonst­riert Macrons Besuch in Litauen seine Absicht, weiter­hin einen guten Kontakt mit den Regie­rungen in Ostmitteleuropa zu pflegen. Doch hat zum Beispiel seine Reise nach Warschau im Februar 2020 weder eine spürbare Verbesserung des fran­zösisch-polni­schen Ver­hält­nisses bewirkt noch eine Annäherung der Positionen beider Länder, was Russland betrifft.

Nach dem Wahlsieg Bidens wird Berlin stärker als Paris auf die USA als Partner setzen. Das könnte die deutsch-französische Zusammenarbeit erschweren.

Da der französische Russland-Ansatz in einen brei­teren internationalen Kontext eingebettet ist, stellt sich darüber hinaus die Frage, ob und wie weit sich Deutschland und Frankreich in verwandten Bereichen der Außenpolitik aufeinander zubewegen wer­den. Bedeutende Zeichen einer solchen Annäherung sieht man derzeit nicht. Nach dem Sieg Bidens bei den US-Wahlen könnten die Einschätzungen beider Länder auseinandergehen, welches Potential für das transatlantische Verhältnis dieses Wahlergebnis birgt. Deutschland wird wohl zumindest kurz- bis mittelfristig wieder stärker auf die USA als Partner setzen – Frankreich wird hier voraussichtlich zurück­haltender sein. Eine solche Entwicklung könnte die deutsch-französische Zusammenarbeit zusätzlich erschweren, sowohl im EU-Rahmen als auch in Bezug auf Russ­land. Abschließend ist festzuhalten: Es ist unklar, wel­chen Weg die deutsche Außenpolitik nach den Bundes­tagswahlen im September 2021 einschlagen und was auf sie zukommen wird, auch und gerade im Hin­blick auf die Beziehungen zu Russland. Deswegen ist zurzeit offen, wie sich der deutsche und der fran­zö­sische Ansatz vis-à-vis Russland mittelfristig ent­wickeln und wie hoch die Chance ist, dass sie sich ein­ander annähern werden.

Claudia Major

Ein engagierter, aber schwieriger Verbündeter: Frankreichs Nato-Politik

In der Nato-Politik treten die Charakteristika von Frankreichs aktuellem sicherheits- und verteidigungs­politischen Kurs deutlich zutage: das Leitmotiv euro­päischer Souveränität, disruptive Ansätze, hohe Erwar­tungen und die Bereitschaft zu Alleingängen. Inhalt­lich ist die Politik, die Paris heute dem Bündnis gegen­über betreibt, mit wenigen Ausnahmen von tradi­tionellen Positionen geprägt.

Deutsch-französische Unterschiede

Für Frankreich ist die Nato ein Format unter vielen, mit denen es seine verteidigungspolitischen Ziele verfolgen kann.1 Die Beziehung zwischen Paris und der Allianz ist seit vielen Jahrzehnten kompliziert, was schon der Umstand zeigt, dass Frankreich die integrierten militärischen Strukturen der Nato 1966 verließ und erst 2009 wieder dorthin zurückkehrte. Das Land sieht die eigene Rolle in der Allianz unter dem Leitmotiv »Amie, alliée, mais pas alignée« (Freund, Verbündeter, aber nicht eingereiht) und definiert die Nato vor allem als militärisches Vertei­digungs­bündnis. Die von Paris bislang sehr orthodox verfoch­tene Unterscheidung zwischen der Nato als einer – geschätzten – militärischen Verteidigungs­organisation und dem Bündnis als einem politischen Zusammenschluss findet sich nirgends sonst in Europa. Aus französischer Sicht ist die Nato ein Inst­rument, das nur dort eingesetzt werden soll, wo es einen Mehrwert bringt, nämlich bei der territorialen Vertei­digung Europas und zur Sicherung von Inter­opera­bilität der Bündnispartner.

Im Gegensatz dazu unterstreicht Deutschland beide Dimensionen – die politische und die mili­tärische. Es sieht die Nato als zentralen Pfeiler der transatlantischen Ordnung und wichtigste Struktur zur Organisation und Gewährleistung der euro­atlantischen Verteidigung.2 Laut dem Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr von 2016 ist der Sicherheit des Landes am besten »mit einer starken Nato und einem hand­lungsfähigen Europa« gedient. Daher gilt Bündnis­solidarität als »Teil deutscher Staatsräson«.3 Die Alli­anz ist demzufolge die entscheidende Bezugsgröße für die deutsche Verteidigungspolitik, für Planung, Ausrüstung und Übungen. Angesichts der Schlüsselrolle der USA im Bündnis sieht Deutschland die Nato als mili­tärische Lebensversicherung schlechthin und poli­tisch als zentrales Forum der transatlantischen Zusam­men­arbeit.

Anders als Deutschland betrachtet Frankreich seine bilaterale Verteidigungskooperation mit den USA als weitgehend unabhängig von der Nato. Generell sind die transatlantischen Beziehungen aus Pariser Sicht viel umfassender. Die Nato ist demnach nur ein For­mat dafür, zwar ein wichtiges, dabei aber weder einzig­artig noch privilegiert, und sie wird sogar als eher schwerfällig und bürokratisch wahrgenommen. Eine konstruktive Zusammenarbeit mit Washington kann für Paris daher auch außerhalb des Bündnisses statt­finden (Beispiele sind der Einsatz in der Sahelzone und die Anti-IS-Koalition), während das französisch-amerikanische Verhältnis im Rahmen der Nato eher angespannt ist. Im Gegensatz zu Deutschland und vielen mittel- und osteuropäischen Ländern sieht Frank­reich die Nato und die US-Zusagen zwar als Schlüsselelement für Europas Sicherheit und Stabilität, aber nicht als ultimative Existenzgarantie. In Paris betont man eher die eigene Unabhängigkeit, vor allem weil die Republik über eigene Atomwaffen als Garanten nationaler Souveränität verfügt und sich daher weniger von US‑Sicherheitszusagen abhängig fühlt.

Auch in Frankreichs praktischer Verteidigungs­politik ist die Bedeutung der Nato begrenzt. Das zei­gen seine jüngsten Auslandseinsätze, sowohl nach geographischer Lage (Afrika, Naher und Mittlerer Osten) wie nach institutionellem Rahmen (Koalition der Willigen, EU, Kooperation mit lokalen Streitkräften). In den letzten Jahren war die Zahl französischer Beteiligungen an Nato-Einsätzen rückläufig. Dies lag zwar zum Teil daran, dass die Allianz ihre Operationen generell reduziert hat. Doch benötigte Paris die eigenen Kräfte auch im Inneren – für die Anti-Terror-Operation »Sentinelle« seit 2015 – und für Operationen wie »Barkhane« in der Sahelzone oder »Chammal« in Syrien und dem Irak. Allerdings beteiligt sich Frankreich im Rahmen der kollektiven Verteidigung substantiell an der Nato-Vornepräsenz (enhanced Forward Presence, eFP) im Baltikum.

Ansätze zur Nato unter Macron: Militärisches Bündnis, aber auch politische Allianz

Unter Präsident Macron ist eine Neuerung in der fran­zösischen Nato-Politik zu erkennen: Paris betont nun­mehr die politische Dimension der Allianz. Ansonsten setzt Frankreich in seinem Kurs der Nato gegen­über weitgehend auf Kontinuität.

Kontinuität in den Grundannahmen

Vier Gründe erklären die traditionelle französische Positionierung. Erstens zweifelt Paris daran, dass die Zusagen der Vereinigten Staaten für die europäische Sicherheit langfristig verlässlich und belastbar sind. Dies galt insbesondere für die Präsidentschaft Donald Trumps, der entsprechende Sorgen bestätigte – etwa mit dem unkoordinierten US-Abzug aus Syrien im Herbst 2019, rhetorischen Ausfällen gegen Europa (»ein Feind«)4 und dem Ausstieg Washingtons aus internationalen Ordnungsstrukturen. Doch motiviert sind die französischen Bedenken auch durch struktu­relle Tendenzen – wie die zunehmende Fokussierung der USA auf den Rivalen China – und durch generelle Machtverschiebungen auf globaler Ebene. Die Ablösung Trumps durch Joe Biden dürfte an Frank­reichs Herangehensweise also nichts ändern. Paris wird seine bekannten Bedenken zur Rolle Wa­shingtons nicht aufgeben und weiterhin den Auf­bau europäischer Verteidigung und Souveränität für not­wendig erachten. Dies ist jedoch nicht als Miss­trauen gegenüber Washington zu werten. Für Frank­reich ist nachvollziehbar, dass sich die USA den aus ihrer Sicht größten Herausforderungen – wie China – wid­men und dass sie von Europa erwarten, in seinem eigenen Umfeld sicherheitspolitisch handlungs­fähig zu werden. Die Herausforderung für die Euro­päer liegt aus Pariser Perspektive vielmehr darin, in koope­ra­tiver und konstruktiver Weise den amerika­nischen Fokuswechsel zu begleiten.

Zweitens konstatiert Frankreich eine Schwächung der Nato, die darauf zurückzuführen ist, dass Alliierte verstärkt Partikularinteressen verfolgen und bilaterale Konflikte in das Bündnis tragen. So blockiert etwa Ungarn die Beziehungen der Nato zur Ukraine. Die Türkei war bzw. ist an verschiedenen Schauplätzen (Syrien, Libyen, Irak, Griechenland, Zypern, Bergkara­bach) engagiert, wo sie teils gegen Beschlüsse und Interessen der Nato handelt, etwa durch Verletzung des Waffenembargos für Libyen. Ankara blockiert nicht nur die Beziehungen der Nato zur EU, sondern auch die bilateralen Partnerschaften der Allianz mit Ägypten, Armenien, Jordanien, Israel, Irak und Öster­reich. Für Paris zeigt sich daran, dass die Absprache unter den Alliierten nicht funktioniert und die Nato ihrer Koordinationsfunktion nicht nachkommen kann. Aus französischer Sicht schadet das Verhalten einzelner Nato-Mitglieder mittlerweile sogar direkt den Interessen anderer Alliierter, auch denen Frank­reichs. So geht die Türkei gegen die kurdischen YPG-Milizen vor, die von Frankreich und den USA aus­gebildet und ausgerüstet wurden und mit denen man gemeinsam den »Islamischen Staat« (IS) bekämpfte. Durch Ankaras Verhalten sieht sich Paris im Konflikt mit dem IS geschwächt und seine innere Sicherheit bedroht, weil vor diesem Hintergrund das Risiko von Attentaten in Frankreich gestiegen ist. Unterminiert wird so auch die Glaubwürdigkeit der Nato als Ver­tei­digungsbündnis, in dem sich Alliierte für den Krisen­fall eigentlich Beistand zusichern.

Drittens kritisiert Paris, die Nato sei zu stark auf Russland ausgerichtet, denn aus französischer Sicht ist auch der Terrorismus eine zentrale Bedrohung für Europa.5 In Frankreich gilt 2015 als sicherheits­politisches Schlüsseljahr – mit dem Attentat auf die Redaktion von Charlie Hebdo im Januar und der Anschlags­serie in Paris am 13. November. Geringere Bedeutung als für Deutschland hat hingegen das Jahr 2014, in dem Russland die Krim annektierte. Dabei sieht Frankreich in Russland durchaus eine Herausforderung. Zwar basiert die französische Abschreckungs­doktrin auf Ambivalenz und benennt nicht eindeutig Gegner. Aus den Positionierungen lässt sich jedoch ableiten, dass sich Frankreichs nukleare Ab­schre­ckung auch gegen Russland richtet. Paris geht es darum, dass die Nato existierende Bedrohungen in ausgewogener und umfassender Weise wahrnehmen und einen einseitigen Blickwinkel vermeiden sollte.

Viertens schließlich befürchtet Paris, der deutliche Fokus einiger Alliierter (vor allem in Mittel- und Ost­europa) auf Nato und USA könnte das französische Bemühen unterminieren, die europäische Souveränität zu stärken. Wenn zudem Europas steigende Ver­tei­digungsausgaben in Ausrüstung amerikanischer Herkunft fließen anstatt in solche, die europäische Firmen produzieren, wird aus französischer Sicht eine Chance auf Eigenständigkeit des Kontinents vertan.

Paris unterstreicht aber ausdrücklich, die Nato habe eine wesentliche Bedeutung als »Sockel« für kollek­tive Verteidigung in einer »instabilen, aus dem Gleich­gewicht geratenen Welt«.6 Frankreich schätzt die Allianz als ein Forum, in dem Interoperabilität unter Verbündeten gewährleistet wird (von der auch andere Formate und Einsätze profitieren) und das Aufmerksamkeit für sicherheitspolitische Probleme schafft, etwa solche an der Nato-Südflanke mit Blick auf Terrorismus. Aus französischer Perspektive stär­ken sich europäische Verteidigung und Nato gegen­seitig, da die Nato und die transatlantischen Beziehungen letztlich von besseren europäischen Fähig­keiten pro­fitieren.7 Es geht also nicht darum, dass »die EU die Nato ersetzt, sondern dass wir die Nato ergänzen und einen größeren Beitrag zu seiner [d. h. Europas] eige­nen Verteidigung leisten«, wie es der frühere Außen­minister Hubert Védrine formulierte, der Frankreich in dem 2020 organisierten Reflexionsprozess zur Zu­kunft der Nato vertrat.8 Die zentrale politische Sicher­heitsorganisation oder der Rahmen für euro­pä­ische Souveränität ist die Nato damit nicht.

Überraschende Aufwertung der politischen Rolle

Allerdings zeichnet sich unter Präsident Macron bei aller Kontinuität auch eine Veränderung ab: Über­raschend hat er die politische Rolle der Nato aufge­wertet. Damit setzt er sich von der traditionell mini­malistischen Vision seiner Vorgänger ab, die in dem Bündnis eine militärische und keine politische Orga­nisation sahen.

Im militärischen Bereich bemüht sich Frankreich um sichtbare Beiträge. Zwar haben nationale Ver­pflich­tungen weiterhin Priorität. Doch Paris beteiligt sich, nach ursprünglichem Zögern, substantiell an den Abschreckungsmaßnahmen der Nato gegenüber Russland, die die Alliierten infolge der Krim-Annexion beschlossen hatten. Dazu gehört die Teilnahme am Baltic Air Policing und an der Nato-Vornepräsenz im Baltikum; dafür stellt Frankreich 300 Soldaten, die im Rotations­verfahren in Estland und Litauen statio­niert sind.9 Zugleich hält Paris hier Fähigkeiten wie die »Leclerc«-Kampfpanzer bereit, die zur territorialen Ver­teidigung in Europa geeignet sind, ansonsten aber für die französische Sicherheitsplanung kaum benö­tigt werden. Frankreich sieht darin ein europäisches Engagement und argumentiert zudem, dass seine anderen Einsätze, etwa in der Sahelzone, seine mili­tä­rischen Fähigkeiten, seine Verteidigungsausgaben (die der 2‑Prozent-Forderung der Nato entsprechen) sowie eigene Vorschläge wie die Europäische Inter­ventionsinitiative auch zur Verteidigung Europas beitragen und daher für die Lastenteilung der Nato anerkannt werden sollten.10

Macrons Diagnose vom »Hirntod« der Nato wurde offiziell missbilligt –informell aber teilten fast alle Mitgliedstaaten die Analyse.

Bemerkenswerter ist indes die politische Aufwertung der Nato, die Macron gerade dadurch vermittelte, dass er das Bündnis in einem Interview mit dem Maga­zin The Economist Ende 2019 harsch kritisierte.11 Zwar erkannte er an, dass die Nato militärisch funk­tioniere, doch beanstandete er ihre politische Blockade durch die Türkei, die USA und die Uneinigkeit der Europäer. Damit wich er von Frankreichs traditioneller Linie ab, die Nato vor allem als militärisches Bündnis zu ver­stehen. Macron formulierte seine Kritik in disruptiver Weise – indem er der Allianz den »Hirntod« beschei­nigte – und irritierte damit nicht nur die Bündnispartner, sondern auch die eigene Ver­waltung. Die Absicht war, auf seiner Meinung nach fundamentale Missstände in der Nato aufmerksam zu machen, die sonst unter den Teppich gekehrt würden.12

Offiziell reagierten die Alliierten mit einhelliger Ablehnung; viele bekannten sich demonstrativ zur Nato und rügten den französischen Präsidenten scharf.13 Informell teilten jedoch fast alle Macrons Analyse. Beanstandet wurden vor allem Form und Timing der Stellungnahme. Die Grundsatzkritik aus Paris kam kurz vor dem Jubiläumsgipfel zum 70-jäh­rigen Bestehen der Nato im Dezember 2019. Viele Staaten fürchteten, dass öffentliche Streitereien die Feier sprengen und die Nato – und damit Europas Verteidigung – nachhaltig schädigen würden.

Bundesaußenminister Heiko Maas schlug daraufhin vor, eine Expertenkommission zu gründen. Er griff damit auf eine Anregung zurück, die ursprünglich aus Paris gekommen war, wegen Frankreichs kritischer Haltung im Bündnis zunächst aber wenig Erfolgschancen hatte.14 Nun setzte sich die Idee durch. Das Gremium sollte Empfehlungen entwickeln, wie die Nato wieder zu einem Ort der politischen Debatte werden könne. Der Vorstoß rettete das Treffen der Staats- und Regierungschefs im Dezember 2019 vor öffentlichem Streit, da heikle Themen in die Experten­gruppe ausgelagert und die Spannungen so kanalisiert werden konnten. In der Abschlusserklärung der Zusammenkunft wurde der Nato-Generalsekretär beauftragt, Vorschläge für einen Reflexionsprozess zu unterbreiten, wie sich die politische Dimension der Allianz stärken ließe.15

Nato-Generalsekretär Jens Stoltenberg initiierte daraufhin einen Prozess, dessen praktische Arbeit von Thomas de Maizière und Wess Mitchell geleitet wurde. Als Ergebnis lag im Dezember 2020 ein Abschluss­bericht mit 130 Empfehlungen vor, den viele Alliierte lobten.16 Letztlich ist der Prozess auch aus Sicht stark transatlantisch orientierter Akteure wie Deutschland ein Gewinn, zumal er nun in eine Revision des Stra­te­gischen Konzepts der Nato von 2010 münden wird, die viele Alliierte bislang vergeblich angemahnt hatten. Ohne den Schock der Macron’schen Kritik wäre es dazu nicht gekommen. Frankreich ist mit dem Ergebnis weitgehend zufrieden und schreibt sich die inhaltliche Ausrichtung als Erfolg zu. So betont der Bericht die Bedeutung von politischer Kohäsion und Wertegemeinschaft, von nuklearer Abschreckung, EU–Nato-Kooperation und Terrorismus als Bedrohung. In einer Erklärung lobte Macron das Papier kurz nach dessen Veröffentlichung. Zugleich mahnte er, dass Nato- und EU-Entwicklungen – wie der 2020 unter deutscher EU-Ratspräsidentschaft angestoßene Pro­zess des Strategischen Kompasses – aufeinander abgestimmt werden müssten und der Weg der euro­päischen Souveränität weiter zu beschreiten sei.17

Das Türkei-Problem der Nato

Im Fall der Türkei sieht sich Frankreich ebenso in der Rolle eines Mahners, der es wagt, Probleme notfalls auch disruptiv anzusprechen, damit Partner zum Han­deln motiviert werden.18 Während einige Alliierte lange Zeit rein bilaterale Schwierigkeiten zwischen Paris und Ankara ausmachen wollten, sind sich mittler­weile alle übrigen Nato-Mitglieder einig, dass die Alli­anz an sich ein Türkei-Problem hat. Unterschiede gibt es lediglich in der Frage, wie damit umzugehen ist. Wäh­rend einige warnen, das Bündnis könnte die Türkei verlieren (darunter Spanien, Großbritan­nien und die Nato-Institutionen), setzen andere auf un­auf­fälli­gen Druck (so die USA) oder eben auf einen kon­fron­ta­tiven Ansatz (neben Frankreich auch Grie­chen­land).

Die Spannungen im Verhältnis zwischen Paris und Ankara haben mehrere Gründe, die auf bilateraler wie internationaler Ebene angesiedelt sind.19 Bilateral sieht sich Frankreich gegenüber der Türkei als Ziel­scheibe einer organisierten, staatlich gestützten Kam­pagne, die mit Desinformation, Instrumentalisierung muslimischer Minderheiten, persönlichen Beschimpfungen von Präsident Macron und dem Boykott fran­zö­sischer Produkte arbeitet.20 Auf internationaler Ebene kritisiert Paris zahlreiche Aspekte der türkischen Politik: das Vorgehen in Syrien; die illegale militärische Unterstützung für die international anerkannte Einheitsregierung in Libyen; das Seerechtsabkommen, das Ankara mit Tripolis vereinbart hat; die Erdgas­erkundungen im östlichen Mittelmeer, die maritime Hoheitsrechte Griechenlands und Zyperns verletzten; die Unterstützung Aserbaidschans gegen Armenien im Konflikt um Bergkarabach im Herbst 2020. Aus französischer Sicht handelt es sich hier um Macht­ansprüche und Rechtsverletzungen, die Europa zu­rück­weisen sollte. Angesichts der türkischen Ambi­tionen im geopolitisch wichtigen Mittelmeergebiet, so Paris, müsse Europa seine Interessen selbstbewusster ver­teidigen.

Im Juni 2020 eskalierten die Spannungen zwischen Paris und Ankara fast militärisch. Im Rahmen der Nato-Operation »Sea Guardian« wollte die Besatzung der französischen Fregatte »Le Courbet« den Frachter »Çirkin« wegen des Verdachts unerlaubter Waffen­lieferungen nach Libyen kontrollieren.21 Der Frachter wurde von türkischen Militärschiffen begleitet, die eine Kontrolle verhinderten und die unter Nato-Flagge fahrende französische Fregatte mit ihrem Ziel­erfassungssystem ins Visier nahmen. Letztere drehte schließlich bei.

Frankreich setzte daraufhin seine Beteiligung an »Sea Guardian« aus und forderte, den Vorfall durch das Bündnis untersuchen zu lassen. Im weiteren Ver­lauf zeigte sich Paris irritiert über die geringe Bereit­schaft der anderen Alliierten und der Nato-Militär­struktur, die Türkei zur Verantwortung zu ziehen. Aus fran­zö­si­scher Sicht geht es hier um ein grund­legendes Türkei–Nato-Problem, das auch alle ande­ren Mitglieder betrifft, und keineswegs um eine bi­laterale Ange­legenheit zwischen Paris und Ankara. So ver­weist Frankreich darauf, dass es nicht der ein­zige Alli­ierte sei, der Ankaras Forderung ablehne, die kur­di­schen YPG-Milizen – einstige Verbündete im Kampf gegen den IS – als terroristisch einzustufen. Die mittel- und osteuropäischen Nato-Staaten wiederum kritisier­ten die türkische Blockade der aktualisierten Vertei­digungsplanungen für die Ostflanke. Und ein­hellig verurteilt man in der Allianz, dass Ankara russische Flugabwehrraketen beschafft und damit die integrierte Luftverteidigung der Nato untergräbt.22

Zugleich verstärkt sich Frankreichs Eindruck, dass andere Europäer drängende Herausforderungen der sicherheitspolitischen Entwicklung – sei es die ver­änderte Rolle der USA oder die Machtambition der Türkei – entweder nicht wahrnehmen oder nicht an­gehen wollen oder aber andere Mittel als Paris bevor­zugen. Frankreich sieht sich daher veranlasst, gege­benenfalls allein und in unterschiedlichen Formaten zu agieren, um die europäischen Partner zum Handeln zu bewegen und europäische Ziele zu verteidigen.

Folgen für das deutsch-französische Verhältnis

Form und Inhalt seiner Nato-Politik bewirken, dass Frankreich einen schweren Stand bei den anderen Alliierten hat. Zwar stimmen die meisten von ihnen informell den französischen Kritikpunkten zu und schätzen das militärische Engagement des Landes. Doch gibt es große Meinungsunterschiede, was den Umgang mit Russland, die Rolle der USA und die Zukunft europäischer Verteidigung angeht. Die mittel- und osteuropäischen Nato-Mitglieder lehnen das Ziel europäischer Souveränität mehrheitlich ab, weil sie darin eine Gefahr für die transatlantischen Beziehungen sehen.23 Und viele Nato-Staaten nehmen es als kontraproduktiv wahr, in welcher Weise Frankreich Stellung bezieht, wie es unpopuläre Standpunkte offen vertritt und teils unkoordiniert Initiativen lan­ciert. Dies hat zu einer Verhärtung der Positionen geführt und Frankreich den Ruf des unbequemen Alliierten eingebracht.

Seine Vorschläge in der Nato leiden unter diesem Image, denn sie werden mitunter allein schon wegen ihrer Herkunft kritisch gesehen. Französische Ideen hätten bessere Aussichten, umgesetzt zu werden, wenn Paris vorab die Unterstützung anderer Bündnis­mit­glieder dafür suchen würde. In letzter Zeit hat Frank­reich das auch versucht, vor allem mit Italien und Spanien, doch wird sich die allgemeine Stimmung nur langfristig ändern lassen.

Das beschriebene Muster lässt sich auch bei vielen anderen Dossiers beobachten, die das Bündnis oder den weiteren Rahmen der französischen Nato-Politik betreffen. Dies gilt etwa für Macrons entgegenkommende Antwort auf den russischen Vorschlag von Herbst 2019, nach dem Ende des INF-Vertrags ein Mora­torium für atomare Mittelstreckenwaffen in Europa zu ver­einbaren. Aus Sicht der anderen Alliierten, die auf Moskaus Offerte nicht reagieren wollten, unter­minierte Paris mit seinem Verhalten den Nato-Kon­sens und hofierte Russland. Nach französischer Wahr­nehmung hingegen kommt man mit einer bloßen Nichtreaktion in der Post-INF-Debatte nicht voran. Europa müsse seine eigene Position formulieren, an­statt sich auf Verhandlungen zwischen Moskau und Washington zu verlassen. Außerdem gilt in Paris der Dialog mit der Nuklearmacht Russland als not­wendig für die europäische Sicherheit.

Das Muster zeigte sich auch im Zusammenhang mit dem Angebot, einen strategischen Dialog zur Rolle der französischen Nuklearwaffen für Europas Sicherheit zu führen, das Präsident Macron im Feb­ruar 2020 unterbreitete.24 Viele Bündnispartner re­agierten auf diese Einladung reserviert, weil sie damit die amerikanische Nuklearabschreckung für Europa in Frage gestellt sahen. Paris wiederum ver­stand seine Offerte als Ausdruck von Engagement für die Sicher­heit des Kontinents – betrachtet man es doch als unerlässlich, gemeinsam über Europas zukünf­tige Verteidigung und Souveränität nachzudenken.

Für Deutschland ist das selbstbewusste, teils disruptive, Alleingänge und Konflikte nicht scheuende Auftreten Frankreichs schwierig. Auch wenn Berlin zahlreiche Pariser Einschätzungen teilt, etwa zur kritischen Rolle der Türkei, ist man irritiert über die Wahl der Mittel. Es ist jedoch davon auszugehen, dass die jetzigen Rahmenbedingungen fortbestehen werden, solange es nicht in einem der beiden Länder zu einem politischen Wechsel kommt.25 Eine Ände­rung des französischen Ansatzes würde eine Fehleranalyse voraussetzen, die Paris allenfalls der Form nach akzeptieren könnte, inhaltlich aber verwerfen würde.

Gleichzeitig betonen Deutschland und Frankreich die Notwendigkeit der Zusammenarbeit und ihren Willen dazu. Für Paris bleibt die Bundesrepublik – über die Nato hinaus – ein Wunschpartner, aller­dings auch deshalb, weil Großbritannien und in gerin­gerem Maße Italien aufgrund ihrer innenpolitischen Situation weitgehend ausfallen. Aus französischer Sicht haben Deutschland und Frankreich nach dem Brexit eine noch größere Verantwortung für Europa und insbesondere die EU. Damit gewinnt auch der Imperativ an Gewicht, die bekannten Konflikte im beiderseitigen Verhältnis zugunsten einer Weiter­entwicklung Europas zu überwinden. Die Anforderungen an die bilateralen Beziehungen steigen also, während die strukturellen und politischen Unterschiede zwischen den beiden Staaten nicht abgenom­men haben.

Vielmehr verstärkt sich in Frankreich der Eindruck, dass sich die bilaterale Kooperation mit Deutschland schwierig gestaltet – von der Nato bis zum indust­riellen Bereich.26 Die deutsche Seite teilt zwar inhalt­lich viele der französischen Analysen, doch beanstan­det sie deren teils unilaterale Umsetzung und spricht ihnen eine geringere Dringlichkeit zu. Aus Pariser Sicht funktioniert die deutsch-französische Zusammen­arbeit oft nur leidlich. In sie zu investieren erscheint alternativlos, aber anstrengend und vielfach wenig erfolgversprechend.

Für die Bundesrepublik ist Frankreich sicherlich ein unbequemer Partner, der hohe Anforderungen stellt. Gleichzeitig liegt es im deutschen Interesse, Prä­sident Macron – der auf die bilaterale Kooperation setzt – zu stärken. Dies gilt nicht zuletzt mit Blick auf die 2022 anstehende Präsidentschaftswahl, bei der wohl Marine Le Pen vom rechtsextremen Rassemblement National gegen ihn antreten wird. Es kann nicht um einen Blankoscheck für französische Forderungen gehen. Wohl aber gilt es, hierzulande die eigenen Prio­ritäten klarer zu formulieren und ein Bewusstsein dafür zu schaffen, dass die außenpolitischen Prob­leme, die Paris mit der Bundesrepublik hat, in Frank­reich innenpolitische Folgen zeitigen – die auf Deutschland und Europa zurückwirken.

Ronja Kempin

Frankreich und die Türkei – Entfremdung und strategische Rivalität

Im Sommer 2020 sind die Unterschiede der deutschen und französischen Türkeipolitik offen zutage getreten. Nach der Unterzeichnung »inakzeptabler Vereinbarungen mit der libyschen Einheitsregierung, in denen die legitimen Rechte Griechenlands negiert werden« und den wiederum »inakzeptablen« Rohstoffexplorationen türkischer Bohrschiffe vor der Küste Zyperns kam Frankreichs Präsident Emmanuel Macron am 10. September 2020 öffentlich zu dem Schluss, »dass die Türkei kein Partner in dieser Region mehr« sei.1 Entgegen der Forderung Frankreichs, einer als zu­neh­mend aggressiv empfundenen türkischen Außen­politik durch das Verhängen von Sanktionen und das Aufzeigen »roter Linien« Einhalt zu gebieten, setzte Berlin darauf, die Spannungen mit Ankara im Dialog zu lösen.2 Im Gasstreit im östlichen Mittelmeer stellte sich Deutschland nicht eindeutig an die Seite Griechen­lands.

Unter Präsident Emmanuel Macron spielen in Frank­reichs Beziehungen zur Türkei zwei strukturelle Ver­änderungen der jüngeren Zeit eine gewichtige Rolle: die türkische Einflussnahme auf die muslimische Diaspora in Frankreich und die neue Ordnung im öst­li­chen Mittelmeer. In dieser Region versucht Frank­reich, sich gegenüber der Türkei Vorteile zu verschaffen.

Türkische Beeinflussung der Diaspora

Frankreichs Beziehungen zur Türkei sind belastet, seit die Nationalversammlung in Paris im Januar 2001 den Völkermord an den Armeniern anerkannte und wenig später immer mehr führende französische Politiker eine Vollmitgliedschaft der Türkei in der EU ausschlossen.3 Seither hat Ankara sein Netzwerk an Institutionen, Assoziationen und Medien in Frankreich massiv ausgeweitet. Die in Frankreich traditionell starken türkischen Vereinigungen säkularen Zu­schnitts sind dort nahezu vollständig von Organisa­tionen verdrängt worden, die in Schulen, Moscheen und Vereinen die nationalistische und religiöse Agenda der türkischen Regierungspartei AKP vertreten und vorantreiben.

Bereits im Februar 2020 hatte Präsident Macron verlauten lassen, dass Frankreich der externen Be­ein­flussung muslimischer Gläubiger auf seinem Hoheits­gebiet Grenzen setzen werde.4 Am 2. Oktober 2020 kündigte der Präsident an, dass die französische Regie­rung ein Gesetz vorbereite, um gegen »Frankreichs Problem« vorzugehen: den »islamistischen Separatismus«.5 Die »fünf Akte« des Gesetzesvorhabens be­treffen auch die Türkei. Das »Gesetz zur Stärkung der Werte der Republik« soll Frankreich die Kontrolle über seine Schulen zurückbringen. Dazu wird das »Enseignement de langue et de culture d’ori­gine étran­gère (Elco)« abgeschafft. 1977 hatte Frank­reich mit neun Staaten, darunter der Türkei, bilate­rale Abkom­men geschlossen, die es diesen Ländern erlauben, ausgebildete Lehrerinnen und Leh­rer nach Frankreich zu entsenden, um Schülerinnen und Schü­ler in ihrer Herkunftssprache und ‑kultur zu unter­richten. 80 000 Kinder nehmen diese Angebote wahr; 14 000 von ihnen solche in türkischer Sprache. Die staatliche Schul­aufsicht Frankreichs hat keine Kontrolle über die Unter­richtsinhalte. Nachdem die Bemühungen der franzö­sischen Behörden, Einblick in das Elco zu erhalten und mehr Einfluss darauf zu nehmen, am Widerstand Ankaras gescheitert waren,6 wird dieses Arrange­ment nun ebenso beendet wie das System der »imams dé­tachés«. Letzteres machte es möglich, dass Imame und Prediger nach Frankreich kommen können, die in ihren Herkunftsländern ausgebildet und von deren Regie­rungen ernannt werden. Die Hälfte der 300 nach Frank­reich abgeordneten Imame stammt aus der Türkei.7

Schließlich soll das »Gesetz zur Stärkung der Werte der Republik« einen Passus enthalten, der es Frank­reich gestattet, die Finanzmittel zu kontrollieren, die muslimische Einrichtungen aus dem Ausland er­halten.8

Geopolitische Rivalität

Außenpolitisch versucht die Regierung Macrons, den Einfluss der Türkei zu begrenzen und Frankreich insbesondere im Mittelmeer eine Vorrangstellung zu verschaffen. Hier entsteht nach dem Rückzug der USA eine neue Ordnung.

Konflikt im östlichen Mittelmeer

Frankreich, das hat Präsident Macron im Sommer 2020 unterstrichen, versteht sich als Mittelmeermacht. Mehr noch: Es reklamiert im Mittelmeer eine Vorreiter­rolle für sich. Es sei der einzige Anrainerstaat mit einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (VN) und verfüge über die schlag­kräftigsten Streitkräfte im Mittelmeerraum. Seine »soft power« in der Region speise sich aus den historischen Verbin­dungen zu den politischen Eliten der Länder, die an das Mittelmeer grenzen, sowie einem umfangreichen Netzwerk diplomatischer, kultureller und schulischer Vertretungen.

In Frankreichs Sicherheits- und Verteidigungspolitik nimmt das östliche Mittelmeer einen wichtigen Platz ein. Im Kampf gegen den internationalen Terro­rismus greifen französische Kampfflugzeuge von Jor­da­nien aus Stellungen des »Islamischen Staates« (IS) in Syrien und im Irak an. Die französische Regierung unterstützt regionale Akteure, von denen sie glaubt, dass sie eine effektive Hilfe im Kampf gegen den isla­mistischen Terrorismus sind. In Syrien setzt sie auf die kurdischen Volksverteidigungseinheiten (Yekîneyên Parastina Gel, YPG). Die Türkei wiederum stuft die YPG als Terrororganisation ein und fügte ihr im Okto­ber 2019 schwere Ver­luste zu, was Paris als »ernsthaften Angriff auf [seine] Sicherheitsinteressen« wertete.9

Entscheidend für Frankreichs Auftreten im Mittelmeerraum ist jedoch, dass in dessen östlicher Hälfte eine neue Ordnung im Entstehen ist. Der Rückzug der USA aus der Region eröffnet Paris die Möglichkeit, dort nunmehr eigene Interessen zu verfolgen. Dabei sieht Frankreich in der Türkei seinen schärfsten Wider­sacher. Ankara hat in den vergangenen Jahren massiv in den Ausbau seiner Seestreitkräfte und Werf­ten in­vestiert.10 In ihrer Marinedoktrin »Blaue Heimat« er­hebt die Türkei den Anspruch, ihre mari­ti­men Inter­essen im Mittelmeer, in der Ägäis und im Schwar­zen Meer zu schützen. Das östliche Mittelmeer be­zeich­net Ankara als »türkische See«.11

Frankreich arbeitet seinerseits darauf hin, Griechen­land und Zypern an sich zu binden. Seit 2017 hat die französische Marine eine Vielzahl gemein­samer Manöver mit den See­streitkräften dieser beiden Staa­ten und mit anderen regionalen Partnern durch­ge­führt. Mit Zypern hat Paris im April 2017 überdies ein Abkommen ge­schlos­sen, dem zufolge die Unter­zeich­ner »die Zusam­men­arbeit zwischen den beiden Län­dern in den Be­reichen Energie- und maritime Sicher­heit, Frühwarnung und Krisenmanagement sowie im Kampf gegen Terrorismus und Piraterie« intensivieren wollen.12 Im Mai 2019 hatten Paris und Nikosia be­reits ver­einbart, dass französische Marineschiffe den zypriotischen Hafen­stützpunkt Mari an­laufen und nutzen dürfen.13 Mit Athen traf die fran­zösische Regie­rung im Januar 2020 eine Übereinkunft über gemein­same See-, Luft- und Landoperationen.14

Frankreich versteht sich als Mittelmeermacht. Die in diesem Raum neu entstehende Ordnung möchte es zu seinem Vorteil gestalten.

Darüber hinaus ist es Frankreich gelungen, Mitglied des »Gasforums Östliches Mittelmeer« zu wer­den. Im Januar 2020 hatte es um Aufnahme in diese junge regionale Organisation ersucht, der Ägypten, Israel, Griechenland, Zypern, Jordanien und die Paläs­tinensische Auto­nomiebehörde angehören. Das Gas­forum hat sich zum Ziel gesetzt, den Energiebedarf seiner Mit­glieder zu decken, aber auch, das Gas der Region zu wett­bewerbs­fähigen Preisen in die EU zu exportieren. Gemeinsam mit der italienischen Firma Eni hat der französische Energiekonzern Total Förder­genehmigungen für Gasvorkommen in zypriotischen, griechi­schen und libanesischen Küstengewässern er­halten. Als Vollmitglied hat Paris seit März 2021 nun mehr Einfluss auf die Förderung, Vermarktung und den Transport des Gases. Das Gasforum verstärkt die Lagerbildung im östlichen Mittelmeer: Der Türkei wird die Mitglied­schaft verwehrt.15

Frankreichs Einflussnahme in der Region zahlt sich aus – zumindest in der Rüstungspolitik. Der grie­chi­sche Ministerpräsident Kyriakos Mitsotakis gab im Sep­tember 2020 bekannt, dass die griechische Luft­waffe 18 »Rafale«-Kampfflugzeuge von Frankreich kaufen werde (6 neue und 12 gebrauchte).16

Frankreichs Bemühungen, die strategische Vorrang­stellung im (östlichen) Mittelmeer zu erringen, führt im Verhältnis mit Deutschland zu einer ekla­tan­ten Interessendifferenz: Während Paris die Türkei als stra­tegischen Rivalen betrachtet, sieht Berlin in Ankara einen problematischen, aber unver­meidbaren Partner und nicht zuletzt auch einen der wichtigsten Abneh­mer deutscher Rüstungsgüter.

Wachsende Konkurrenz auf dem afrikanischen Kontinent

Auch in Afrika beobachtet Paris die zunehmende Einflussnahme der Türkei mit Sorge und Misstrauen. Das gilt im Besonderen für Libyen, wo die französische Regierung lange General Haftar stützte.17 Sie hoffte, dass dessen Sieg über die international an­erkannte Einheitsregierung das Land stabilisieren würde. Paris teilt die Vorbehalte Ägyp­tens und der Vereinigten Arabischen Emirate (VAE), die die Regie­rung in Tripolis unter starkem Einfluss der Muslimbruderschaft sehen. Frankreich wirft der Türkei vor, die Muslimbruderschaft als außenpolitisches Instrument einzusetzen. Die offene militärische Intervention der Türkei zur Unterstützung der Einheits­regierung hat im ersten Halbjahr den Verlauf des li­by­schen Bür­ger­kriegs umgekehrt. Mit Hilfe der Türkei ist es der Regie­rung in Tripolis gelungen, die von Frankreich, Ägyp­ten, Russland und den VAE aus­gestatteten Kräfte General Haftars aus dem Westen Libyens zu vertreiben. Die Türkei hat diese Macht­verschiebung bereits genutzt und in Libyen eine Luftwaffenpräsenz ein­gerichtet und mit der Regierung ein Wirtschafts­abkommen geschlossen. Darin wurden die Grund­lagen für neue türkische Investi­tionen und eine Inten­sivierung des Handels gelegt. Ankara erhält darüber hinaus die Erlaubnis, Bauprojekte durchzuführen, die während der Gaddafi-Ära vereinbart wurden.18

In Paris wird überdies registriert, dass die Türkei mit Algerien im Januar 2020 eine strategische Part­ner­schaft geschlossen hat. In Niger, aus dem Frank­reich ein Drittel des Urans für seine Kernkraftwerke be­zieht, ist die Türkei in die Bergbauindustrie ein­ge­stiegen und bildet nigrische Soldaten aus.19

Schlussfolgerungen

Im Verlauf des Jahres 2020 verschlechterten sich Frankreichs Beziehungen zur Türkei beständig. Die wechselseitigen Beleidigungen der Präsidenten Emmanuel Macron und Recep Tayyip Erdoğan nah­men immer mehr an Schärfe zu. Frankreich reagiert unter Präsident Macron auf zwei strukturelle Ver­ände­rungen: Im Innern geht die Regierung in Paris gegen den Islamismus vor. Die von Macron angeordneten Maßnahmen richten sich auch gegen die wach­sende Beeinflussung der muslimischen Bevölkerung Frankreichs durch die Türkei. Mit seiner Ankündigung eines »Gesetzes zur Stärkung der Werte der Republik« begeht er neue Wege: Keiner seiner Amts­vorgänger hat je für eine Minderheit ähnlich strenge Regeln festschreiben lassen.

Gleichzeitig scheint Macron geneigt, mit Blick auf die Präsidentschaftswahlen 2022 die Rhetorik und Methoden seines Amtsvorgängers Nikolas Sarkozy zu über­nehmen. Um die rechtsextreme Partei Rassemble­ment National (ehemals Front National) zu schwächen, hatte dieser ein hartes Vorgehen gegen den Islamismus gepredigt. Sollte Macron diesen Weg weiter be­schreiten, bleibt wenig Raum für eine Entspannung der Beziehungen zur Türkei. Dies hätte auch Auswirkungen auf Deutschland und die EU: Seit der türkische Prä­sident Erdoğan im Herbst 2020 zum Boykott fran­zö­sischer Produkte aufgerufen hat, droht Macron damit, der avisierten Zollunion zwischen der EU und der Türkei seine Zu­stim­mung zu verweigern.20

In der Außenpolitik ringen Frankreich und die Türkei um die Hegemonie im Mittelmeer. Beide Sei­ten wollen den Abzug der USA zum eigenen Vor­teil nutzen. Präsident Macron agiert hier in der Tradi­tion seiner Amtsvorgänger, wenn er für Frankreich eine Vorrangstellung in der Region reklamiert. Um diese durchzusetzen und der Ausweitung des türki­schen Einflusses Einhalt zu gebieten, wird Frankreich künf­tig vermutlich noch enger mit Ägypten und den VAE zusam­menarbeiten.

Die französisch-türkische geo­politische Rivalität wird zudem weiter auf die Nato und in die EU aus­strahlen und das Binnenverhältnis beider Orga­nisatio­nen empfindlich stören. Die Viel­schichtig­keit des bilateralen Konflikts dürfte es den EU- und Nato-Part­nern Frankreichs und der Türkei – allen voran Deutsch­land – kaum möglich machen, einen Inter­essenausgleich herbeizuführen. Berlin muss sich also auf einen schwierigen außen- und sicherheits­poli­ti­schen Balanceakt einstellen. Dennoch sollte es nach vielen Jahren endlich den Dialog mit Frankreich zum Thema Türkei suchen. Ziel sollte es sein, jene Positionen zu stärken, bei denen es eine Übereinstimmung gibt, etwa die zur Ein­haltung und Überwachung des VN-Waffen­embargos für Libyen.

Ronja Kempin

Fazit

Deutschland und Frankreich ist es in den zurück­liegen­den Jahren immer wieder gelungen, ihre bilaterale Zusammenarbeit zu vertiefen und die Euro­päische Union zu stärken. Mit dem Vertrag von Aachen kamen beide Seiten im Januar 2019 überein, »ihre bilateralen Beziehungen auf eine neue Stufe zu heben«.1 In einer Videokonferenz erarbeiteten Staats­präsident Emmanuel Macron und Bundeskanzlerin Angela Merkel am 18. Mai 2020 einen Vorschlag für die wirtschaftliche Erholung Europas nach der Corona-Pandemie. Ein zentraler Baustein ihrer Initia­tive war die Einrichtung eines Wiederaufbaufonds (Recovery Fund), den die Europäische Kommission am 27. Mai in ihren Wiederaufbauplan aufgenommen hat und dem die übrigen EU-Mitgliedstaaten am 21. Juli 2020 zugestimmt haben.2 Darüber hinaus hatten Deutschland und Frankreich Ende Dezember 2020 großen Anteil daran, dass sich die EU und China nach sieben Jahren Verhandlungen auf ein neues Investitions­abkommen geeinigt haben. Berlin und Paris hatten sich abgesprochen, dass das EU–China-Abkommen unter der deutschen Ratspräsidentschaft vereinbart und 2022 während der französischen Ratspräsidentschaft ratifiziert werden soll.3

Ähnlich positiv fällt der Befund für die Außen- und Sicherheitspolitik sowie für Teile der Europa­politik indes nicht aus. Wie die vorliegende Studie zeigt, konnte das Angebot des französischen Staatschefs, eine »neue Partnerschaft« mit Deutschland zu begründen, weder im Rahmen der Nato eingelöst werden noch in den Beziehungen zu Russland und der Türkei oder in Libyen. Auch die Verpflichtungen gemäß Artikel 1 des Vertrags von Aachen sind bis­lang nicht durchweg erfüllt worden. Demzufolge wol­len sich beide Staaten »für eine wirksame und starke Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik« ein­set­zen und die Wirtschafts- und Währungsunion »stärken und vertiefen«.4 Die Hauptursache für diesen Befund liegt darin, dass Deutschland und Frankreich auf struk­turelle Veränderungen in der internationalen Politik unterschiedlich reagiert haben.

Die Fallstudien haben dargelegt, dass Emmanuel Macron seit seinem Amtsantritt im Frühjahr 2017 die Grundannahmen der französischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik geändert hat. Bereits 2013 hatte das französische Verteidigungsweißbuch bestimmte Entwicklungen in den internationalen Beziehungen vorhergesagt: den Rückzug der USA aus Europa, das Erstarken Chinas, eine Zunahme regionaler Konflikte, die wachsende Bedeutung der künstlichen Intelligenz und die Frage der Dominanz im Cyberraum, schließ­lich das Fortbestehen des internationalen Terrorismus, der auch nach Europa ausgreifen werde.

Die unter Macrons Führung erarbeitete und im Oktober 2017 veröffentlichte Revue stratégique de défense et de sécurité nationale erkennt an, dass diese Veränderungen sehr viel schneller und umfassender ein­ge­treten sind als 2013 angenommen. Entsprechend dring­lich sei es, auf sie zu reagieren. Für Macron gilt es als ausgemacht, dass die USA unter Präsident Donald Trump ihren europäischen Partnern ihre Soli­darität zu einem Zeitpunkt verweigert haben, in dem Frank­reichs eigener Handlungsfähigkeit immer engere Grenzen gesetzt sind.5 Weil Frankreich künftig nur in und mittels Europa international gestaltungsfähig bleibe, müsse Europa in die Lage versetzt werden, sein Schicksal selbst in die Hand zu nehmen. Andern­falls werde es zur »Verhandlungsmasse« der Großmächte USA und China.

Diese Analyse der internationalen Beziehungen und des eigenen Handlungsspielraums veranlasste den französischen Präsidenten 2019 dazu, die Bot­schafterinnen und Botschafter seines Landes aufzu­rufen, über Frankreichs Verhältnis zu Russland neu nachzudenken.6 Wenig später konstatierte er, die Nato sei »hirntot« – zu zentralen Themen der euro­päischen Sicherheit sei sie nicht sprechfähig; überdies hindere sie die Alliierten USA und Türkei nicht dar­an, in Syrien eine Politik zu betreiben, die die Sicher­heit ihrer Partner bedrohe.7

Dass Frankreich in der Sicherheits- und Verteidigungs­politik stärker als zuvor auf Partner angewiesen sein würde, zeigte sich bereits in der Folge der Terror­anschläge von Paris 2015. Der Kampf gegen den inter­nationalen Terrorismus im eigenen Land sowie in Afrika und dem Nahen Osten hinterließ bei den fran­zö­sischen Streitkräften personell und finanziell gra­vie­rende Spuren. Die Revue stratégique de défense et de sécurité nationale kam 2017 zu dem Ergebnis, Frankreich sollte in Zukunft pragmatischer und flexibler agieren und ein Vorgehen in minilateralen Formaten zu seinem sicherheits- und verteidigungspolitischen Leitmotiv erklären. Schon unter Macrons Amtsvorgänger hatte sich die Überzeugung durchgesetzt, dass die europäischen Partner mehrheitlich desinteressiert auf die neuen sicherheitspolitischen Herausforde­rungen reagierten und es nicht als dringlich empfänden, ihnen zu begegnen.

Unter Präsident Macron nun relativiert Frankreich die Bedeutung der Europäischen Union als Bezugsrahmen seiner Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Stattdessen setzt es zunehmend auf den Bezugs­rahmen »Europa«, in dem und über den es seinen Ein­fluss in diesem Politikfeld geltend machen will. Dies ist ein Beleg für den neuen Pariser Pragmatismus. Somit misst Paris den strukturellen Veränderun­gen in den internationalen Beziehungen einen hohen Stellen­wert bei und sieht sich einem starken Anpassungs­druck ausgesetzt. Die deutsche Außen‑, Sicherheits- und Europapolitik hingegen hält weitest­gehend am Status quo fest. Berlin zielt nach wie vor darauf ab, die Nato und die GSVP als grundlegende Organisationen deutscher Außen- und Sicherheits­politik weiter­zuentwickeln. Ferner ist es bemüht, die Beziehungen zu den Großmächten USA und China sowie zu den Regionalmächten Russland und Türkei zu strukturieren, und zwar über einen Interessen­ausgleich inner­halb der EU und der Nato. Vor diesem Hintergrund ist ein deutsch-französischer Interessenausgleich in der Außen- und Sicherheitspolitik immer schwieriger zu finden.

Mit diesem Ergebnis schließt die vorliegende Studie eine gewichtige Forschungslücke. Während die Motive der Europapolitik Emmanuel Macrons bereits er­forscht sind,8 fehlte eine entsprechende Analyse seiner Außen- und Sicherheitspolitik. Darüber hinaus konnten in der Studie sechs weitere Gründe identifiziert werden, die im Laufe der Präsidentschaft Macrons in entscheidenden Fragen der Außen-, Sicherheits- und Europa­politik immer wieder zu Irritationen zwischen Berlin und Paris geführt haben.

Der erste Grund ist schon thematisiert worden: Paris verspürt, anders als Berlin, in vielen Politik­bereichen eine besondere Dringlichkeit zu handeln. Dieser Unterschied erklärt, warum sich das deutsch-französische Verhältnis unter Macron selbst in den Themenfeldern verschlechtert hat, in denen die kon­zeptionellen Unterschiede zwischen beiden Part­nern gemeinhin bekannt sind. Das gilt etwa mit Blick auf die Nato und die Frage der Ausgestaltung der transatlantischen Sicherheitsbeziehungen, aber ebenso für die Wirtschafts- und Währungspolitik.9

Seinem sicherheits- und verteidigungspolitischen Anspruch, weltweit Krisen und Konflikte durch den Einsatz seiner militärischen Fähigkeiten zu beenden, kann Frankreich immer weniger gerecht werden, da seine eigenen Fähigkeiten begrenzt sind. Folglich ist Paris abhängig von Partnern, die sein Anliegen teilen und geneigt sind, einen gemeinsamen opera­tiven Ansatz zu suchen. Bestrebungen, die zuvorderst integrationspolitisch und inklusiv wirken sollen (z. B. die PESCO), werden diesem Kernanliegen nach­geordnet oder durch Formate ergänzt, die Frankreich nutzbringend erscheinen (z. B. die EI2).10 In der Wirt­schafts- und Währungsunion ist Frankreich eines der am stärksten von der globalen Covid‑19-Pandemie betroffenen Länder. Vor allem die massiv gestiegene Arbeitslosigkeit lastet auf Präsident Macron. Der deutsch-französische Vorschlag einer Aufbau- und Resilienzfähigkeit verschafft ihm nicht die Atempause, die nötig wäre, damit Wirtschaft und Arbeitsmarkt seines Landes noch vor den Präsidentschaftswahlen 2022 wieder das Vorkrisenniveau erreichen.

Entsprechend wird Macron in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie in der Wirtschafts- und Währungspolitik ein für Deutschland unbequemer Partner bleiben. Gemeinsam werden bestenfalls tem­poräre (Kompromiss-)Lösungen zu erzielen sein.

Zweitens kommen nahezu alle Einzelbeiträge der Studie zu dem Ergebnis, dass die Unterschiede in den strategischen Kulturen Deutschlands und Frankreichs wie in den politischen Systemen beider Länder eine maßgebliche Rolle spielen. Je ausgeprägter der An­spruch eines französischen Präsidenten ist, Einfluss auf die internationalen Beziehungen auszuüben und den Anspruch seines Landes auf Größe und Rang einzulösen, desto weniger gelingt es Berlin und Paris, sich abzusprechen und einen bilateralen Interessenausgleich zu befördern. Dass Emmanuel Macron da­nach strebt, Frank­reichs internationales Ansehen und internationale Stellung zu verbessern, hat er mehr­fach unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, sowohl im Präsidentschaftswahlkampf als auch zu Beginn seiner Präsidentschaft.

Für die Europäische Union hat er bereits 2016 in seinem Buch Révolution,11 einer Blaupause seines Wahl­programms, die »Neugründung« angemahnt. Als Vor­bedingung für seine ehrgeizigen Reformpläne, die im September 2017 in der »Initiative für Europa«12 gipfelten, hatte Macron ausgemacht, das deutsche Miss­trauen gegen Frankreich abbauen zu müssen. Wenige Tage nach seiner Wahl zum französischen Staats­präsidenten bekundete er im Gespräch mit internatio­nalen Journalisten, Frankreich könne nur »Antriebs­motor« Europas sein, wenn es seine Wirt­schaft und Gesellschaft voranbringe. Weil Frankreichs »Glaubwürdigkeit, unsere Effizienz, unsere Stärke« auf dem Spiel stünden, werde er unabdingbare Reformen in Angriff nehmen, auf die nicht zuletzt Berlin lange gewartet habe.13

Mit Blick auf die Sicherheits- und Verteidigungs­politik seines Landes hat Macron im Februar 2017 in einem Interview mit einer Fachzeitschrift unterstrichen, dass Frankreichs strategisches Umfeld komplex und instabil sei, während seine Streitkräfte sich mit enormen Mängeln konfrontiert sähen. Er sagte:

»Ob es nun um die Aufrechterhaltung der Einsatzbereitschaft, die Erneuerung der Ausrüstung oder die Ausbildung geht, es liegt in unserer Verant­wortung, schnell die Investitionen zu tätigen, die unsere Armeen in die Lage versetzen, sich zu be­haupten. Ich werde daher die Umsetzung des Ver­teidigungshaushalts genau beobachten und un­mittelbar nach den Wahlen eine strategische Über­prüfung [revue stratégique] einleiten, die es ermöglicht, in sehr kurzer Zeit – nicht mehr als ein paar Monate – Prioritäten für neue Rüstungsprogramme, die Instandhaltung von Aus­rüstung und für Personalausgaben zu setzen.«14

Mit der Revue stratégique de défense et de sécurité nationale bekennt Macron sich zu einem starken Frankreich, das »Herr seines Schicksals« ist und »Antworten auf die großen Krisen der Gegenwart geben, seine Werte fördern und seine Interessen durchsetzen [kann]«.15

In dieser Studie konnte vor allem für die Türkei­politik Frankreichs herausgearbeitet werden, wie sich das Streben seines Präsidenten nach Wiederherstellung von Größe und Rang seines Landes praktisch auswirkt.16 Weil sich die USA aus Europa und dem Nahen und Mittleren Osten zurückziehen und sich europäische Staaten offenbar kaum für die Herausforderungen dieser Region interessieren, hat sich ein geostrategisches Vakuum gebildet. Dieses wisse die Regionalmacht Türkei zu ihrem Vorteil zu nutzen, ist Macron überzeugt. Also tritt er der türkischen Außen­politik seit dem Sommer 2020 entschieden ent­gegen. Allerdings verteidigt Paris gleich­zeitig gegen Ankara seine eigene Vorrangstellung im Nahen Osten und in (Nord-)Afrika.

Drittens: Französische Präsidenten mit einem besonderen Sendungsbewusstsein neigen zu nationalen Alleingängen in der Außen- und Europapolitik sowie dazu, nationales Interesse mit Nachdruck umzusetzen – so auch Emmanuel Macron. Kritisierte Paris in den vergangenen Jahren Deutschland für seine eigen­mächtige Entscheidung, aus der Atomenergie auszu­steigen und am Projekt Nord Stream 2 festzuhalten, kann nunmehr ebenso Präsident Macron unilaterales Vorgehen zur Last gelegt werden: Weder war in Berlin bekannt, dass er im Juli 2017 den libyschen General Haftar empfangen und damit international hoffähig machen würde, noch war die Bundesrepublik infor­miert über die Neuausrichtung der französischen Russlandpolitik. Frankreichs neuer Kurs in Bezug auf Russland, den Macron im August 2019 eingeleitet hat, speist sich aus nachvollziehbaren geostrategischen Überlegungen.

Die Neuausrichtung der französischen Russland­politik weist jedoch auch darauf hin, dass – viertens – die deutsch-französischen Beziehungen daran kranken, dass (insbesondere wenig erfolgreiche) Politikansätze des Partnerlandes nicht kritisch reflektiert werden. Der Russland-Ansatz Macrons liegt sehr nah an dem, den die deutsche Politik vor 2014 verfolgt hat. Dieser gilt mittlerweile aber als weitgehend gescheitert, selbst wenn bislang kein vollständiger Ersatz ausge­arbeitet wurde. Mit der Türkeipolitik Frankreichs verhält es sich ähnlich: Seit Sommer 2020 hat sie eine Zuspitzung erfahren, unter anderem wegen der tür­ki­schen Versuche, die französische Innenpolitik zu beeinflussen. Der jüngste Entwurf des »Gesetzes zur Stär­kung der Werte der Republik« lässt nicht er­ken­nen – unge­achtet der Unterschiede etwa in den Bildungs­systemen beider Länder –, dass die Erfahrungen reflektiert worden wären, die Deutschland mit Blick auf die türkische Einflussnahme auf die hier lebende Diaspora gesammelt hat.

Fünftens hat der bisweilen disruptive Politikansatz Emmanuel Macrons nicht dazu beigetragen, die bila­teralen Beziehungen auf eine uneingeschränkt ver­trauensvolle Grundlage zu stellen. Aus Sicht des fran­zösischen Präsidenten scheint dieser Politikstil indes angemessen. Er dient ihm vorrangig dazu, das Bewusst­sein seiner europäischen Partner – Deutschland vorne­weg – für europäische und internationale Heraus­forderungen zu schärfen.

Sechstens ist einer Verbesserung des bilateralen Ver­hältnisses wenig zuträglich, dass sich Deutschland lange Zeit kaum für Libyen interessiert hat – ob­gleich das libysche Dossier für den französischen Part­ner von zentraler Bedeutung ist. Wäre Deutschland rechtzeitig auf Frankreichs Interessen eingegangen, hätte man eine Internationalisierung des Konflikts möglicherweise verhindern können. Ende 2020 zum Beispiel reagierte die Türkei ähnlich aggressiv auf den Versuch eines deutschen Patrouillenbootes, ein des Waffenschmuggels nach Libyen verdächtiges türki­sches Schiff zu kontrollieren, wie sie es im Sommer 2020 gegenüber Frankreich getan hatte. Besonders schwerwiegend ist mangelndes Interesse des Partners, wenn dadurch Dritte begünstigt werden: Frankreichs enge Rüstungskooperation mit den Vereinigten Arabi­schen Emiraten beeinflusst seine Türkei- wie seine Libyenpolitik in zunehmendem Maße. In Libyen etwa vertritt Paris heute die Interessen der VAE stärker als diejenigen der EU.17

Aus den oben dargestellten Ergebnissen leitet diese Studie zwei Empfehlungen für die künftige deutsch-französische Zusammenarbeit in der Außen-, Sicher­heits- und Europapolitik ab:

1)

Deutschland und Frankreich gelingt es noch im­mer zu selten, die internationale Politik und ihre Konflikt­felder sowie die vorrangigen Interessen beider Länder in den einzelnen Dossiers umfassend zu betrachten. Infolge des Vertrags von Aachen haben Berlin und Paris viele neue Formate eingeführt. Zu nennen sind etwa die Klausurtreffen der Staatssekretäre und die der Europaabteilungen des französischen Außenministeriums und des Auswärtigen Amtes. Dabei gilt gerade für die Staats­sekretärsrunden wie auch für die Treffen des Deutsch-Französischen Verteidigungs- und Sicherheitsrates (DFVSR), dass deren Agenden stark an den persönlichen Interessen der Teilnehmenden ausgerichtet sind.
Um den bilateralen Austausch nicht auf Einzel­themen zu begrenzen, sollten Berlin und Paris in diesen hochrangigen Runden die Informations­produkte der Single Intelligence Analysis Capacity (SIAC) der EU als Grundlage nehmen, wenn sie sich mit außen- und sicherheitspolitischen Fragen befassen. Die SIAC ist Teil der Krisenmanagementstrukturen des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD). Sie wertet von den nationalen Nachrichtendiensten aufbereitetes Material aus und ergänzt es um Erkenntnisse aus frei zugänglichen Quellen. Diese Berichte zur internationalen Sicherheit be­han­deln sowohl zivile als auch militärische Aspekte und stehen den EU-Mitgliedstaaten zur Verfügung.
Eine solche Vorgehensweise böte eine Gesamtschau der internationalen Gemengelage. Deutschland und Frankreich sollten ihre jeweilige Betroffenheit sowie die beiderseitigen Interessen besprechen und auf dieser Basis eine gemeinsame Agenda erarbeiten. Diese kann die Formulierung gemeinsamer Posi­tio­nen ebenso wie einen bilateralen Interessen­aus­gleich zum Ziel haben; überdies kann sie kon­krete Schritte für eine gemeinsame Bewältigung von Krisen und Konflikten benennen. In diesem Zuschnitt könnte der DFVSR einen ersten Meilenstein auf dem Weg zu einem Europäischen Sicherheitsrat markieren. Paris und Berlin befürworten dessen Einrichtung. Daher sollten sie regelmäßig und früh­zeitig europäische Partner in ihre deutsch-franzö­sische Agenda einbinden. Die Tätigkeit des DFVSR könnte ergänzt werden durch regelmäßig statt­findende themenspezifische Formate auf Arbeits­ebene, die »lessons learned« und »best practices« erstellen, beispielsweise für den Umgang mit Russ­land oder für das internationale Krisenmanagement.

2)

Im Vertrag von Aachen haben Berlin und Paris im Januar 2019 Folgendes beschlossen: »Beide Staaten vertiefen ihre Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Außenpolitik, der Verteidigung, der äußeren und inneren Sicherheit und der Entwicklung und wirken zugleich auf eine Stärkung der Fähigkeit Euro­pas hin, eigenständig zu handeln.« Darüber hin­aus verpflichten sie sich dazu, »gemeinsame Stand­punkte bei allen wichtigen Entscheidungen festzulegen, die ihre gemeinsamen Interessen berühren, und, wann immer möglich, gemeinsam zu handeln«.18 Weder im Élysée-Vertrag von 1963 noch im Vertrag von Aachen gibt es Hinweise darauf, wie ein Verstoß gegen diese Verpflichtungen zu bewerten ist.

Solange Fehlverhalten nicht geahndet wird, werden nationale Alleingänge in bedeutsamen Fragen der inter­nationalen und europäischen Politik die deutsch-fran­zösischen Beziehungen weiter schwächen; dieselbe Auswirkung hat Desinteresse für außen-, sicherheits- und europapolitische Druckpunkte des Partners. Es wäre wegweisend, wenn die seit März 2019 bestehende Deutsch-Fran­zösische Parlamentarische Versammlung aktiv werden und die Exekutiven beider Länder zur Vertragserfüllung anhalten würde – ist sie doch qua Deutsch-Französischem Parlaments­abkommen dafür zuständig, über die Anwendung der Bestimmungen des Élysée-Vertrags und des Vertrags von Aachen zu wachen.19

Anhang

Abkürzungen

AFP

Agence France-Presse

AKP

Adalet ve Kalkınma Partisi (Gerechtigkeits- und Entwicklungspartei; Türkei)

BIP

Bruttoinlandsprodukt

BPA

Presse- und Informationsamt der Bundesregierung

CARD

Coordinated Annual Review on Defence (Koordi­nierte Jährliche Überprüfung der Verteidigung)

CDP

Capability Development Plan (EU-Fähigkeits­entwicklungsplan)

CER

Centre for European Reform

DFVSR

Deutsch-Französischer Verteidigungs- und Sicherheitsrat

DGAP

Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (Berlin)

EAD

Europäischer Auswärtiger Dienst

ECFR

European Council on Foreign Relations

EDA

European Defence Agency (Europäische Verteidigungsagentur)

eFP

Enhanced Forward Presence (Nato-Vornepräsenz)

EI2

Europäische Interventionsinitiative

Elco

Enseignement de langue et de culture d’origine étrangère

ERM

Exchange Rate Mechanism

EU

Europäische Union

EVF

Europäischer Verteidigungsfonds

EZB

Europäische Zentralbank

G7

Gruppe der Sieben (die sieben führenden westlichen Industriestaaten)

G8

Gruppe der Acht (die sieben führenden westlichen Industriestaaten + Russland)

GASP

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

GSVP

Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik

IISS

The International Institute for Strategic Studies (London)

INF

Intermediate-Range Nuclear Forces

INSEE

Institut national de la statistique et des études économiques

IPG

Internationale Politik und Gesellschaft

IS

»Islamischer Staat«

MSC

Munich Security Conference

Nato

Nordatlantische Vertragsgemeinschaft

NIP

Nationale Implementierungspläne

OECD

Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

OTAN

Organisation du Traité de l’Atlantique Nord

PESCO

Permanent Structured Cooperation (Ständige Struk­turierte Zusammenarbeit)

RFI

Radio France Internationale

RUSI

Royal United Services Institute for Defence and Security Studies (London)

SIAC

Single Intelligence Analysis Capacity

UAE

United Arab Emirates

UE

Union européenne

VAE

Vereinigte Arabische Emirate

VN

Vereinte Nationen

WWU

Wirtschafts- und Währungsunion

YPG

Yekîneyên Parastina Gel (kurdische Volks­verteidigungseinheiten)

Literaturhinweise

Markus Kaim / Ronja Kempin

Strategische Autonomie Europas: Das deutsch‑französische Missverständnis

Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, 30.11.2020 (Kurz gesagt)

Ronja Kempin / Dominik Rehbaum

Emmanuel Macrons »neuer Weg«. Weichenstellungen für eine Wiederwahl 2022

Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, September 2020 (SWP-Aktuell 67/2020)

Ronja Kempin / Paweł Tokarski

Macron, die Gelbwesten und die nationale Debatte. Spiel auf Zeit statt Weg aus der Legitimitätskrise der Politik

Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, März 2019 (SWP-Aktuell 13/2019)

Wolfram Lacher

Unser schwieriger Partner. Deutschlands und Frankreichs erfolgloses Engagement in Libyen und Mali

Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Februar 2021 (SWP-Studie 3/2021)

Claudia Major

Die Rolle der Nato für Europas Verteidigung. Stand und Optionen zur Weiterentwicklung aus deutscher Perspektive

Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, November 2019 (SWP-Studie 25/2019)

Susan Stewart

Eine robustere Russlandpolitik für die EU. Wie Koalitionen von Mitgliedstaaten dazu beitragen könnten

Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Dezember 2020 (SWP-Aktuell 96/2020)

Die Autorinnen und Autoren

Dr. Ronja Kempin

Senior Fellow in der Forschungsgruppe EU / Europa

Dr. Wolfram Lacher

Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Naher / Mittlerer Osten und Afrika

Dr. Claudia Major

Leiterin der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik

Dr. Susan Stewart

Leiterin (a. i.) der Forschungsgruppe Osteuropa und Eurasien

Dr. Paweł Tokarski

Wissenschaftler in der Forschungsgruppe EU / Europa

Endnoten

1

En marche!, »Présentation du programme – Discours d’Emmanuel Macron«, Pavillon Gabriel, Paris, 2.3.2017, <https://en-marche.fr/articles/discours/emmanuel-macron-presentation-du-programme-discours> (Zugriff am 7.12.2020).

2

 Französische Botschaft in Berlin, »Initiative für Europa – Die Rede von Staatspräsident Macron im Wortlaut«, Universität Sorbonne, Paris, 26.9.2017, <https://de.ambafrance.org/ Initiative-fur-Europa-Die-Rede-von-Staatsprasident-Macron-im-Wortlaut> (Zugriff am 18.5.2020).

3

 Cornelia Schiemenz, »Macron bei MSC [Munich Security Conference]: ›Ich bin nicht frustriert, ich bin vielleicht un­geduldig‹«, in: ZDF Nachrichten, 15.2.2020, <https://www.zdf. de/nachrichten/politik/macron-msc-muenchner-sicherheits konferenz-100.html> (Zugriff am 18.5.2020).

4

 »›Ich bin ungeduldig‹. Macron will endlich Antworten von Deutschen«, ntv, 15.2.2020, <https://www.n-tv.de/politik/ Macron-will-endlich-Antworten-von-Deutschen-article 21579247.html> (Zugriff am 7.12.2020).

5

 Schiemenz, »Macron bei MSC« [wie Fn. 3].

6

 Die Bundesregierung, »›Eine außergewöhnliche, ein­malige Kraftanstrengung‹, Fragen und Antworten zur deutsch-französischen Initiative«, 27.5.2020, <https://www. bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/wiederaufbaupro gramm-europa-1755280> (Zugriff am 7.12.2020)

7

 Claire Stam/Philipp Grüll, »Deutscher Botschafter in Paris: Wir erleben einen ›Moment Franco-Allemand‹«, Euractiv.de, 7.12.2020, <https://www.euractiv.de/section/eu-aussen politik/interview/deutscher-botschafter-in-paris-wir-erleben-einen-moment-franco-allemand/> (Zugriff am 7.12.2020).

8

 Die deutsche Verteidigungsministerin forderte in einem Zeitungsbeitrag: »Illusions of European strategic autonomy must come to an end.« Frankreichs Präsident hielt dagegen: »I profoundly disagree, for instance, with the opinion piece signed by the German Minister of Defence in Politico. I think that it is a historical misinterpretation.« Zur Analyse der Kontroverse vgl. Markus Kaim/Ronja Kempin, Strategische Autonomie Europas: Das deutsch-französische Missverständnis, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, 30.11.2020 (Kurz gesagt), <https://www.swp-berlin.org/publikation/strategische-autonomie-europas-das-deutsch-franzoesische-missverstaendnis/> (Zugriff am 7.12.2020).

9

 »Emmanuel Macron in His Own Words (English). The French President’s Interview with The Economist«, in: The Economist, 7.11.2019, <https://www.economist.com/ europe/2019/11/07/emmanuel-macron-in-his-own-words-english> (Zugriff am 19.5.2020).

10

 Élysée, »Discours du Président de la République Emmanuel Macron à la conférence des ambassadeurs et des ambassadrices de 2019«, Paris, 27.8.2019, <https://www. elysee.fr/emmanuel-macron/2019/08/27/discours-du-presi dent-de-la-republique-a-la-conference-des-ambassadeurs-1> (Zugriff am 19.5.2020); Liana Fix, »Europas Chef­unruhe­stifter«, in: ipg-journal [Internationale Politik und Gesell­schaft], 30.1.2020, <https://www.ipg-journal.de/regionen/ europa/artikel/detail/europas-chefunruhestifter-4034/> (Zugriff am 19.5.2020).

11

 »Was wir gerade erleben, ist für mich der Hirntod der NATO«, sagte Macron. Das Interview erschien am 7. Novem­ber 2019 unter der Überschrift »Emmanuel Macron in His Own Words (English). The French President’s Interview with The Economist« [wie Fn. 9].

12

 Ende November 2019 betonte Emmanuel Macron nach einem Treffen mit Nato-Generalsekretär Jens Stoltenberg: »Wir waren jedoch der Auffassung, dass es [das russische Angebot eines Moratoriums] als Diskussionsgrundlage nicht von der Hand gewiesen werden sollte.« Vgl. dazu Michaela Wiegel, »Macron steht zu Brief an Russland«, in: FAZ.net, 28.11.2019, <https://www.faz.net/aktuell/politik/ausland/ gegen-linie-der-nato-macron-steht-zu-brief-an-russland-16508507.html> (Zugriff am 19.5.2020).

13

 »›La Turquie n’est plus un partenaire en Méditerranée orientale‹, dit Macron«, Reuters, 10.9.2020, <https://fr.reuters. com/article/france-turquie-macron-idFRKBN2611JJ> (Zugriff am 23.9.2020).

14

 »La France veut proposer de supprimer l’union doua­nière entre l’UE [Union européenne] et la Turquie«, Europe 1, 9.11.2020, <https://www.europe1.fr/politique/diplomatie-macron-veut-supprimer-lunion-douaniere-entre-lunion-europeenne-et-la-turquie-4004339> (Zugriff am 23.11.2020).

15

 Präsident Macron hat 2017 zahlreiche Deutschland­kenner in sein erstes Kabinett berufen. Premierminister Édouard Philippe (2017–2020) hat 1988 sein Abitur am deutsch-französischen Gymnasium in Bonn abgelegt, das sein Vater über mehrere Jahre leitete. Wirtschafts- und Finanzminister Bruno Le Maire war während der Präsidentschaft Nicolas Sarkozys 2008 bis 2009 Staatssekretär für Europa im Außenministerium und Beauftragter für die deutsch-französische Zusammenarbeit; 2016/17 war er Deutschlandberater des konservativen Präsidentschafts­kandidaten François Fillon. Philippe Étienne war Frankreichs Botschafter in Berlin, als ihn Emmanuel Macron zu seinem diplomatischen Berater machte. Heute ist Étienne Frankreichs Botschafter in Washington. Étiennes Amtsvorgänger in Berlin, Maurice Gourdault-Montagne, wurde von Macron zum Generalsekretär des französischen Außenministeriums befördert (2017–2019).

1

 Ministère des Armées, Revue stratégique de défense et de sécurité nationale 2017, Paris, 4.12.2017, <https://www.defense. gouv.fr/content/download/514684/8664656/file/2017-RS-def1018.pdf> (Zugriff am 5.11.2020).

2

 Ministère des Armées, Actualisation stratégique 2021, 10.2.2021, <https://www.defense.gouv.fr/dgris/presentation/ evenements/actualisation-strategique-2021> (Zugriff am 9.3.2021).

3

 Siehe vor allem Französische Botschaft in Berlin, »Initiative für Europa – Die Rede von Staatspräsident Macron im Wort­laut«, Universität Sorbonne, Paris, 26.9.2017, <https:// www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/macron_sorbonne_europe_integral_cle4e8d46.pdf> (Zugriff am 5.11.2020); Présidence de la République, »Discours du Président de la République à la conférence des ambassadeurs«, Paris, 27.8.2019, <https:// www.elysee.fr/emmanuel-macron/2019/08/27/discours-du-president-de-la-republique-a-la-conference-des-ambassadeurs-1> (Zugriff am 5.11.2020); »Transcript: Emmanuel Macron in His Own Words (French)«, in: The Economist, 7.11.2019, <https://www.economist.com/europe/2019/11/07/emmanuel-macron-in-his-own-words-french> (Zugriff am 5.11.2020); »Die Macron-Doktrin: Ein Gespräch mit dem französischen Staatspräsidenten«, in: Le Grand Continent (Paris), 16.11.2020, <https://legrandcontinent.eu/de/2020/11/16/macron/> (Zugriff am 5.11.2020); die Rede von Außenminister Jean-Yves Le Drian in Prag 2019: »Intervention de Jean-Yves Le Drian, ministre de l’Europe et des Affaires étrangères, au colloque ›Au-delà de 1989: Espoirs et désillusions après les révolutions‹«, Prag, 6.12.2019, <https://www.diplomatie.gouv.fr/ fr/dossiers-pays/republique-tcheque/evenements/article/ intervention-de-jean-yves-le-drian-ministre-de-l-europe-et-des-affaires> (Zugriff am 5.11.2020); sowie in Bratislava 2020: Ministère de l’Europe et des Affaires Étrangères, »›GLOBSEC 2020 Bratislava Forum‹ – Rede von Jean-Yves Le Drian«, Bratislava, 8.10.2020, <https://www.diplomatie.gouv.fr/de/ die-minister/jean-yves-le-drian/rede/article/globsec-2020-bratislava-forum-rede-von-jean-yves-le-drian-08-10-20> (Zu­griff am 5.11.2020); sowie Philippe Etienne, A View from the Élysée: France’s Role in the World, London: Chatham House – The Royal Institute of International Affairs, September 2018, <https://chathamhouse.soutron.net/Portal/DownloadImage File.ashx?objectId=1707> (Zugriff am 5.11.2020); Clément Beaune, »Covid‑19: À bas la mondialisation, Vive l’Europe? Un monde de villes«, in: Politique Etrangère (online), 3 (2020), S. 8–29, <https://www.ifri.org/sites/default/files/atoms/ files/leurope_par_dela_le_covid19.pdf>; »Déclaration de Mme Florence Parly, ministre des armées, sur la France et l'OTAN«, Paris, 18.10.2018, <https://www.vie-publique.fr/discours/ 206937-declaration-de-mme-florence-parly-ministre-des-armees-sur-la-france-et> (Zugriff am 5.11.2020).

4

 »Emmanuel Macron in His Own Words« [wie Fn. 3]; »Die Macron-Doktrin« [wie Fn. 3].

5

 Ministère de l’Europe et des Affaires Étrangères, »›GLOBSEC 2020 Bratislava Forum‹ – Rede von Jean-Yves Le Drian« [wie Fn. 3].

6

 Ebd.

7

 Siehe zum Beispiel: »Emmanuel Macron in His Own Words« [wie Fn. 3]; »Die Macron-Doktrin« [wie Fn. 3].

8

 Etienne, A View from the Élysée [wie Fn. 3] (»that our world interests will be best defended and our values better promoted by a more united and sovereign Europe«).

9

 Présidence de la République, »Discours du Président Emmanuel Macron sur la strátegie de défense et de dissuasion devant les stagiaires de la 27ème promotion de l’École de guerre«, Paris, 7.2.2020, <https://www.elysee.fr/front/ pdf/elysee-module-15162-fr.pdf> (Zugriff am 5.11.2020); »Emmanuel Macron in His Own Words« [wie Fn. 3].

10

 »Die Macron-Doktrin« [wie Fn. 3].

11

 »Ich gebe zu, dass das ein etwas überzogener Begriff ist, denn wenn es eine europäische Souveränität gäbe, dann gäbe es auch eine vollständig etablierte europäische politische Macht. So weit sind wir noch nicht. […] Wenn wir echte europäische Souveränität wollen, brauchen wir wohl euro­päische Regierungschefs, die vollständig vom europäischen Volk gewählt werden. Es handelt sich gegenwärtig also, wenn ich so sagen darf, um eine transitive Souveränität«, so »Die Macron-Doktrin« [wie Fn. 3].

12

 »Die Macron-Doktrin« [wie Fn. 3].

13

 Siehe den Beitrag von Ronja Kempin zur GSVP, S. 21ff.

14

 Ministère des Armées, Revue stratégique [wie Fn. 1].

15

 Ebd.; Christian Mölling/Claudia Major, Pragmatisch und europäisch: Frankreich setzt neue Ziele in der Verteidigungspolitik, Berlin: Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP), Oktober 2017, <https://dgap.org/de/forschung/publikationen/ pragmatisch-und-europaeisch> (Zugriff am 5.11.2020).

16

 Maike Kahlert/Claudia Major, Frankreichs Europäische Inter­ventionsinitiative (EI2): Fakten, Kritik und Perspektiven, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Juni 2019 (Forschungsgruppe Sicherheitspolitik, Arbeitspapier Nr. 01), <https:// www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/arbeits papiere/Major__Kahlert_Arbeitspapier_01072019.pdf> (Zugriff am 5.11.2020).

17

 Siehe die Beiträge von Ronja Kempin zur GSVP, S. 21ff, und von Claudia Major zu Frankreichs Nato-Politik, S. 37ff.

18

 Alice Pannier, »Between Autonomy and Cooperation: The Role of Allies in France’s New Defense Strategy«, War on the Rocks (online), 2.11.2017, <https://warontherocks.com/ 2017/11/between-autonomy-and-cooperation-the-role-of-allies-in-frances-new-defense-strategy/> (Zugriff am 5.11.2020); Claudia Major/Christian Mölling, France Moves from EU Defense to European Defense, Brussels: Carnegie Europe, Dezember 2017, <https://carnegieeurope.eu/strategic europe/74944> (Zugriff am 5.11.2020).

19

 Siehe den Beitrag von Ronja Kempin zu Frankreichs Türkeipolitik, S. 44ff.

20

 Ministère des Armées, Revue stratégique [wie Fn. 1].

21

 Siehe zum Beispiel: Claudia Major/Christian Mölling, »Europas Kampfflugzeug der Zukunft schmiert ab«, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (online), 30.9.2020, <https:// www.faz.net/aktuell/politik/fcas-das-kampfflugzeug-der-zukunft-schmiert-ab-16978609.html> (Zugriff am 5.11.2020).

22

 Siehe zum Beispiel: Alexandre Escorcia/Sebastian Groth, »More Romance Wouldn’t Hurt – A Look into the Engine Room of German-French Relations«, in: Berlin Policy Journal, 9.1.2019, <https://berlinpolicyjournal.com/more-romance-wouldnt-hurt/> (Zugriff am 5.11.2020); Christian Mölling/ Jean-Pierre Maulny, Consent, Dissent, Misunderstandings: The Problem Landscape of Franco-German Defense Industrial Cooperation, Berlin: DGAP, 14.1.2020 (Analysis), <https://dgap.org/en/ research/publications/consent-dissent-misunderstandings> (Zugriff am 5.11.2020).

23

 Siehe die Beiträge von Wolfram Lacher zu Macrons Libyenpolitik, S. 16ff, und von Susan Stewart zu Macrons Russlandpolitik, S. 32ff.

24

 Siehe den Beitrag von Paweł Tokarski zur Politik Macrons gegen­über der Eurozone, S. 27ff.

25

 Siehe den Beitrag von Claudia Major zu Frankreichs Nato-Politik, S. 37ff.

26

 Siehe den Beitrag von Susan Stewart zu Macrons Russlandpolitik, S. 32ff.

27

 Gustav Gressel/Kadri Liik/Jeremy Shapiro/Tara Varma, Emmanuel Macron’s Very Big Idea on Russia, European Council on Foreign Relations, 25.9.2019 (ECFR Commentary), <https:// ecfr.eu/article/commentary_emmanuel_macrons_very_big_ idea_on_russia/> (Zugriff am 11.12.2020); Romain Le Quiniou, Mission Unaccomplished: France’s Monsieur Macron Visits the Baltics, London: Royal United Services Institute for Defence and Security Studies, 9.10.2020 (RUSI Commentary), <https://rusi. org/commentary/mission-unaccomplished-france-monsieur-macron-visits-baltics> (Zugriff am 11.12.2020).

28

 Lorenz Hemicker/Michaela Wiegel, »Macron kommt Russ­land bei Atomraketen entgegen«, in: Frankfurter Allge­meine Zeitung (online), 27.11.2019, <https://www.faz.net/ aktuell/politik/ausland/macron-will-putins-angebot-fuer-raketen-moratorium-pruefen-16506811.html> (Zugriff am 11.12.2020).

1

 Siehe den Beitrag von Ronja Kempin zu Frankreichs Türkeipolitik, S. 44ff.

2

 Wolfram Lacher, Internationale Pläne, libysche Realitäten, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, November 2019 (SWP-Aktuell 65/2019).

3

 Nathalie Guibert, »La France mène des opérations secrètes en Libye«, in: Le Monde, 23.2.2016.

4

 Isabelle Lasserre, »Paris cherche à rapprocher les frères ennemis libyens«, in: Le Figaro, 20.3.2019.

5

 Isabelle Lasserre, »Jean-Yves Le Drian: ›La France est en Libye pour combattre le terrorisme‹«, in: Le Figaro, 2.5.2019; Ulf Laessing, »How Libya’s Haftar Blindsided World Powers with Advance on Tripoli«, Reuters, 10.4.2019.

6

 Gespräche des Autors mit französischen Diplomaten, Berlin und Brüssel, April–Mai 2019; Gabriela Baczynska/ Francesco Guarascio, »France Blocks EU Call to Stop Haftar’s Offensive in Libya«, Reuters, 11.4.2019; Lasserre, »Jean-Yves Le Drian« [wie Fn. 5]; Frédéric Bobin/Marc Semo, »Libye: La France critiquée pour son rôle ambigu dans la crise actuelle«, in: Le Monde, 12.4.2019; Ulf Laessing/John Irish, »Libya Offensive Stalls, but Haftar Digs in Given Foreign Sympathies«, Reuters, 15.4.2019.

7

 Gespräche des Autors mit amerikanischen Diplomaten, Tunis und Berlin, März 2019; David D. Kirkpatrick, »The White House Blessed a War in Libya, but Russia Won It«, in: New York Times, 14.4.2020.

8

 Frédéric Bobin/Marc Semo, »Libye: La France organise un nouveau sommet de ›sortie de crise‹«, in: Le Monde, 28.5.2018.

9

Eric Schmitt/Declan Walsh, »U. S. Missiles Found in Libyan Rebel Camp Were First Sold to France«, in: New York Times, 9.7.2019.

10

Stopping the War for Tripoli, Brüssel: International Crisis Group, 23.5.2019 (Briefing Nr. 69); Andrew Lebovich/ Tarek Megerisi, France’s Strongman Strategy in the Sahel, European Council on Foreign Relations, 8.3.2019, <https://ecfr.eu/ article/commentary_frances_strongman_strategy_in_the_ sahel/>.

11

 Gespräch des Autors mit französischem Diplomaten, Paris, Juli 2019.

12

 Lasserre, »Jean-Yves Le Drian« [wie Fn. 5].

13

 Ministère des Armées, Rapport au Parlement sur les expor­tations d’armement de la France 2019, Paris, Juni 2019; Eva Thiébaud, »Une entente indigne entre la France et les Émirats arabes unis«, in: Orient XXI (online), 10.9.2020, <https://orientxxi.info/magazine/une-entente-indigne-entre-la-france-et-les-emirats-arabes-unis,4117>.

14

 Gespräche des Autors mit europäischen Diplomaten, 2019–2020; siehe auch Arianna Poletti/Thomas Hamamdjian, »France-Émirats: Les noces guerrières d’Emmanuel Macron et MBZ [Mohammed Bin Zayed]«, in: Jeune Afrique, 18.8.2020; Cinzia Bianco, »La France devrait élargir sa stratégie au Moyen-Orient«, in: La Croix, 15.10.2020.

15

 Gespräche des Autors mit europäischen und US-Diplo­maten, Juni–Dezember 2019; Baczynska/Guarascio, »France Blocks EU Call to Stop Haftar’s Offensive in Libya« [wie Fn. 6]; Laessing/Irish, »Libya Offensive Stalls, but Haftar Digs in Given Foreign Sympathies« [wie Fn. 6].

16

 Alex Emmons/Matthew Cole, »Arms Sale to UAE Goes Forward Even as U. S. Probes Ties between UAE and Russian Mercenaries«, in: The Intercept (online), 2.12.2020, <https:// theintercept.com/2020/12/02/uae-arms-sale-wagner-group/>.

17

 »Libye: Macron accuse Erdogan de violation ›gravissime‹ des engagements de Berlin«, Reuters, 29.1.2020; »Emmanuel Macron dénonce un ›jeu dangereux‹ de la Turquie en Libye«, France24, 22.6.2020; »Libye: Macron condamne la ›responsabilité historique et criminelle‹ de la Turquie«, in: Le Figaro, 29.6.2020.

18

 Wolfram Lacher, Libya’s Conflicts Enter a Dangerous New Phase, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Februar 2019 (SWP Comment 8/2019).

19

 Gespräche des Autors mit europäischen und VN-Diplo­maten, August 2019–Januar 2020.

20

 Siehe den Beitrag von Ronja Kempin zu Frankreichs Türkeipolitik, S. 44ff.

21

Joint Declaration Adopted by the Ministers of Foreign Affairs of Cyprus, Egypt, France, Greece and the United Arab Emirates, Athen: Hellenic Ministry of Foreign Affairs, 11.5.2020, <https:// www.mfa.gr/en/current-affairs/statements-speeches/joint-declaration-adopted-by-the-ministers-of-foreign-affairs-of-cyprus-egypt-france-greece-and-the-united-arab-emirates-11052020.html>; Paul Iddon, »UAE Dispatches Fighter Jets to Support Its Allies against Turkey«, Forbes (online), 26.8.2020, <https://www.forbes.com/sites/pauliddon/2020/08/26/uae-sends-fighter-jets-to-support-allies-against-turkey/>.

22

 Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel und Präsident Macron, Schloss Meseberg, 29.6.2020; Elisabeth Tsurkov, »The Syrian Mercenaries Fighting Foreign Wars for Russia and Turkey«, in: The New York Review (online), 16.10.2020, <https://www.nybooks.com/daily/2020/10/16/the-syrian-mercenaries-fighting-foreign-wars-for-russia-and-turkey/>; »De la Libye au Haut-Karabakh: Macron et le mythe du mercenaire djihadiste syrien«, in: Syrie Factuel (online), 12.10.2020, <https://medium.com/@syriefactuel/de-la-libye-au-haut-karabakh-macron-et-le-mythe-du-mercenaire-djihadiste-syrien-cc621ef76707>.

23

 Nicolas Gros-Verheyde, »Retour sur l’incident naval turco-frança