Fabian Burkhardt

Russlands »Passportisierung« des Donbas

Die Masseneinbürgerung von Ukrainern ist nicht nur außenpolitisch begründet

SWP-Aktuell 2020/A 58, Juni 2020, 8 Seiten

doi:10.18449/2020A58

Russland hat bisher knapp 200 000 russische Pässe an Ukrainerinnen und Ukrainer aus den »Volksrepubliken« Donezk und Luhansk vergeben. Damit untergräbt es den Minsker Friedens­prozess. Die Passportisierung des Donbas ist Teil eines erprobten außenpolitischen Instrumentariums. Mit ihm erschwert Russland gezielt die Beilegung ungelöster Territorialkonflikte im postsowjetischen Raum mittels kontrollierter In­stabilität. Durch diesen demonstrativen Eingriff in die staatliche Souveränität übt Russland Druck auf die ukrainische Zentralregierung in Kyjiw aus. Innenpolitisch ver­folgt Russland das Ziel, durch Zuwanderung dem natürlichen Bevölkerungsschwund im eigenen Land entgegenzuwirken. Wegen des Krieges in der Ostukraine migrierten immer mehr Ukrainerinnen und Ukrainer nach Russland; dies war einer der Gründe für die Neufassung der russischen Migrationsstrategie im Jahr 2018. Die Libe­ra­lisie­rung der Gesetzgebung über Staatsangehörigkeit zielt insbesondere auf die Ukraine ab. Indem Russland die Lösung des Konflikts verschleppt, erreicht es zwei Ziele auf ein­mal: Erstens behält Moskau über den Donbas dauerhaft Einfluss auf die Ukraine, zweitens wird Russland für viele Ukrainerinnen und Ukrainer als Einwanderungsland attraktiver.

Gut fünf Jahre nach der Ausrufung der separatistischen »Volksrepubliken« Donezk und Luhansk im Frühjahr 2014 entschloss sich Russland, die militärische, politische, wirtschaftliche und diplomatische Unter­stützung der beiden Sezessionsgebiete im Osten der Ukraine um ein zusätzliches, in rus­sischer Lesart »humanitäres« Element zu erweitern. Seit April 2019 können Einwohner der von Separatisten kontrollierten Teile der ostukrainischen Regionen Donezk und Luhansk durch ein vereinfachtes Pro­zedere russische Staatsbürger werden. Ermöglicht hat dieses Schnellverfahren ein Präsidialerlass Wladimir Putins, der die Einbürgerung beschleunigt; vorher dauerte sie mindestens acht Jahre, jetzt weniger als drei Monate.

Russland betont, die Pass-Ini­tia­tive habe humanitäre Gründe. Sie solle Leben und Mobilität jener erleichtern, die keinen ukra­i­nischen Pass haben oder ihn nicht ver­längern können. Gleichzeitig handle es sich um eine rein »praktische Maßnahme«, die in keinerlei Widerspruch zum Minsker Abkommen über die Befrie­dung der Ost­ukraine stehe. Der damalige ukrainische Außen­minister Pawlo Klimkin stuft die Passportisierung indes als Verlet­zung der staatlichen Souveränität und als weitere Etappe der »Okkupation« seines Landes ein. Der Europäische Rat stellt in seinen Schluss­folgerungen vom 20. Juni 2019 fest, dass die Pass­portisierung sowohl dem »Geist als auch den Zielen« des Minsker Abkommens widerspreche. Im Oktober 2019 hat die EU-Kommission mit einem Leitfaden die Grund­lage geschaffen für eine Nichtanerken­nung der Pässe durch die Mitgliedstaaten.

Zwei Umstände lassen darauf schließen, dass sich Russland dauerhaft Einfluss über die beiden separatistischen Gebiete sichern will, ohne unmittelbar eine Annexion an­zustreben: erstens frühere Fälle von Pass­portisierung – verstanden als massenweise, extraterritoriale Einbürgerung – von Sezessionsgebieten in Abchasien und Süd­ossetien (Georgien) sowie Transnistrien (Republik Moldau), zweitens die extraterritoriale Ausführung durch die Migrationsbehör­de des russischen Innen­ministeriums, die eine grenzübergreifen­de Infrastruktur zur Passportisierung des Donbas aufgebaut hat. Ziel Russlands ist viel­mehr, die Beilegung des Konflikts zu tor­pedieren.

Der Passporti­sierungs-Erlass erschien im Paket mit einem zwei­ten Präsidialerlass, der den­jenigen Ukra­i­nerinnen und Ukrai­nern aus dem Donbas eine beschleunigte Einbür­ge­rung ermöglicht, die in Russland eine Auf­ent­halts­erlaub­nis haben. Russland hat in den Jah­ren 2019 und 2020 seine Migra­tions­poli­tik nach­justiert: Das Konflikt­gebiet Donbas dient als Migrationsquelle, um dem eigenen Bevölke­rungsschwund und Eng­pässen auf dem Arbeitsmarkt langfristig zu begegnen.

Terminierung zu den ukrai­ni­schen Präsident­schafts­wahlen

Die Passportisierung mitten im ukrai­ni­schen Präsidentschaftswahlkampf zu lan­cieren, war eine bewusste Entscheidung: Schon zu Beginn der Amtszeit sollte der neu gewählte ukrainische Präsident unter Druck gesetzt werden. In der ersten Runde der Präsidentschaftswahl am 31. März 2019 lag der Polit­neuling Wolodymyr Selenskyj (30,24 %) deutlich vor dem Amtsinhaber Petro Poro­schenko (15,95 %). Bei der Stich­wahl am 21. April erzielte Herausforderer Selenskyj mit 73 Prozent der Stimmen einen Erdrutschsieg.

Bemerkenswert ist, dass Selenskyj all jene Wahlkreise in der Ostukraine für sich ent­schied, in denen in der ersten Runde der als pro­russisch geltende Kandidat Jurij Bojko die Oberhand hatte (siehe Grafik 1). Selenskyj hatte im Wahlkampf gegen­über den »Volks­republiken« einen ver­söhn­liche­ren Ton angeschlagen als der amtierende Präsident. Frieden und Re­integration waren erklärte Ziele in Selenskyjs Wahlprogramm. Der Kreml musste des­wegen davon aus­gehen, dass der Ex-Fern­sehkomiker mehr Legitimität in der Ost­ukraine genießen würde als der Hard­liner Poroschenko. Zwar wurde in den Sezessions­gebieten nicht ge­wählt, dennoch war zu erwarten, dass Selenskyjs Wahl­erfolg zu­mindest teilweise auch auf die »Volksrepu­bliken« ausstrahlen und Russlands Auto­rität untergraben könnte.

Vereinfachte Einbürgerung hat auch demografische Ursachen

Am 24. April 2019, also nur drei Tage nach der ukrainischen Stichwahl, veröffentlichte der Kreml den Erlass Nr. 183. Er erlaubt jenen Personen die ver­einfachte Einbürgerung, die ihren ständigen Wohnsitz in den Gebieten des Donbas haben, die nicht unter Kontrolle der ukrainischen Zentral­regie­rung stehen (NRKG; siehe Grafik 2, Seite 5). Nachgewiesen werden muss der Wohnsitz mit Ausweis­papieren, die von den »Volksrepubliken« Donezk und Luhansk ausgestellt worden sind; Russland erkennt sie seit Februar 2017 an. Am 29. April erweiterte Putin in einem zweiten Erlass (Nr. 187) den Kreis der zu dem ver­ein­fachten Verfahren berechtigten Per­sonen. Seitdem gilt es auch für jene, die ihren Wohn­sitz auf dem heuti­gen Gebiet der beiden »Volks­republi­ken« hatten, bevor sie im April 2014 ausge­rufen wurden, und die im Besitz von Doku­men­ten sind, die ihnen einen Aufenthalt in der Russischen Födera­tion gestatten. Mitte Juli schließlich folgte der Erlass Nr. 343, der die Regelungen zum Herkunftswohnsitz aus dem Erlass Nr. 187 ausdehnt. Als Herkunfts­wohnsitz gelten fortan die gesamten Gebiete Donezk und Lu­hansk, also auch solche Ter­ri­to­rien, die unter Kontrolle der ukrainischen Zentralregierung standen oder stehen (RKG).

Grafik 1

Laut russischer Migrationsbehörde haben 2019 mehr als 136 000 Einwohner der »Volks­republiken« Donezk und Luhansk sowie weitere 60 000 Per­sonen aus den RKG des Donbas die russische Staats­bürgerschaft über das neue Schnellverfahren erhalten. Mitte Juni 2020 verzeichnete Russland schon mehr als 180 000 neue Bürger aus den »Volksrepubliken«. Obwohl der büro­kratische Prozess in beiden Fällen einheitlich ist, ist nur der Sachverhalt des ersten Erlas­ses, der eine massenweise, extraterritoriale Einbürgerung er­möglicht, als Pass­portisie­rung zu verstehen. Der zweite Erlass zielt auf Personen aus dem Donbas ab, die schon einmal nach Russland migriert sind und durch die Formalisierung ihres Auf­enthaltsstatus Interesse bekundet haben, sich dauerhaft dort niederzulassen, bisher aber wegen bürokratischer Hürden keine Aussicht auf zügige Einbürgerung hatten.

Hintergrund für die Liberalisierung der Staatsbürgerschaftspolitik ist Russlands demografischer Wandel. Anfang 2020 be­trug die Bevölkerung Russlands 146,7 Mil­lio­nen Menschen. Seit 2016 nimmt der natürliche Bevölkerungsschwund stetig zu. Im Jahr 2019 stieg die Differenz zwischen Geburten und Sterbefällen auf 316 000. Pessimistische Szenarien der Vereinten Natio­nen gehen davon aus, dass bis 2050 die Bevölkerung auf zwischen 135,8 und 124,6 Millionen schrumpfen könnte. Sowohl der Aktionsplan für Demografie­politik als auch der 2018 neu aufgelegte Maßnahmenkatalog für Migrationspolitik sehen vor, dass der natürliche Bevölkerungsschwund durch Migrationszuwachs und forcierte Einbürgerung ausgeglichen werden soll, und zwar mit einem Zielwert von 300 000 neuen Staatsbürgern pro Jahr.

Ukrainerinnen und Ukrainer spie­len in dieser Strategie eine hervorgehobene Rolle. Aus Sicht des russischen Staates stel­len sie nahezu ideale Migranten dar: Als Ostslawen gelten sie als leicht zu integrieren, bringen die nötigen Qualifikationen für den russi­schen Arbeitsmarkt mit und zeigen eine hohe Bereitschaft zur Emigration, weil in ihrem Herkunftsland der Terri­torialkonflikt anhält und das Einkommensniveau niedrig ist. Nach Kriegsbeginn 2014 erwies es sich als bürokratisch schwierig, die ukrainischen Geflüchteten und Zwangsmigranten vom temporären Asyl in Russland in einen dauerhaften Aufenthaltsstatus oder gar in die Staatsbürgerschaft zu überführen. Auf­grund eines regionalen Quo­tensystems wurden vor allem diejenigen bevorzugt, die auf dem Arbeitsmarkt nachgefragte Quali­fikationen vorweisen konnten. Auch das rus­sische Staatsprogramm, das die Über­sie­de­lung von Landsleuten fördern soll, stellte sich für Ukrainer als nur bedingt ge­eignet heraus, da es mit vielen Auflagen in Bezug auf Alter, fachliche Qualifikation und Region der Niederlassung verbunden ist.

Putins Pass-Dekrete entfalteten unmit­tel­bar Wirkung: Die Einbürgerungszahlen stie­gen von 269 362 im Jahr 2018 auf 497 817 im Jahr 2019. Der Anteil der Ukra­iner ver­doppelte sich von 30 auf 60 Prozent. Am 17. April 2020 unterzeichnete Präsident Putin ein weiteres Gesetz, das den An­trag auf Staatsbürgerschaft insbesondere für Antragsteller aus Belarus, der Republik Mol­dau, Ka­sachstan und der Ukraine we­sent­lich erleich­tert. Treiber der russischen Staats­bürgerschaftspolitik sind demnach nicht nur geopolitische und nationalis­tische Motive, son­dern auch kurz- und mittel­fris­tige Be­dürfnisse des Arbeitsmarktes sowie langfristige demografische Überlegungen.

Passportisierung von Sezessionsgebieten im Vergleich

Passportisierung ist ein Mittel russischer Außenpolitik im Umgang mit Territorialkonflikten im postsowjetischen Raum. Frühere Anwendungen lassen aber keine eindeutigen Schlüsse darüber zu, welches Ziel Russland im Donbas verfolgt. Anfangs wurde befürchtet, Russland wolle mit dem Ver­teilen der Pässe einen militärischen Eingriff vorbereiten, um die eigenen Bürger zu beschützen – ähnlich wie in Süd­ossetien, wo Russland die »Responsibility to protect«-Doktrin bemühte. Weder diese Befürchtung noch die einer Annexion der »Volksrepubliken« haben sich bisher bewahr­hei­tet. Mög­lich sind diese Szenarien trotz­dem, wenn der Minsker Prozess scheitert oder der Kon­flikt wieder militärisch eska­liert.

Russland verfolgt bei der Passportisierung keine einheitliche Strategie. Vielmehr passt der Kreml sein außenpolitisches In­stru­mentarium an die konkreten Umstände des jeweiligen Sezessionsgebiets an, außer­dem an seine eigenen, sich teilweise än­dern­den Ziele. In Transnistrien etwa be­gann die Passportisierung 2002 lange nach der heißen Phase des Terri­torialkonflikts; der­zeit besitzen dort circa 220 000 Einwohner (das sind 44 %) einen rus­sischen Pass.

Zwei Gemeinsamkeiten lassen sich dennoch feststellen: Erstens wird Passportisierung in vielen Fällen als völkerrechtswidrig eingestuft. Zu diesem Schluss kam die Independent International Fact-Finding Mission on the Conflict in Georgia in ihrem detaillierten Bericht. Die Direktorin des Max-Planck-Instituts für ausländisches öffent­liches Recht und Völkerrecht in Heidel­berg, Anne Peters, sieht in der Pass­portisierung des Donbas einen Rechtsmissbrauch durch Russ­land.

Zweitens manifestiert sich in der extra­territorialen Einbürgerungspraxis Russlands doppeltes Verständnis von staatlicher Sou­ve­ränität. Während es für das internatio­nale Staatensystem und insbesondere für sich selbst Unverletzlichkeit staatlicher Souve­ränität einfordert, verfügen post­sowjetische Staaten für Russland bestenfalls über be­grenz­te Souveränität. Mehr als deutlich wird diese Haltung an der grenz­übergreifen­den Infrastruktur zur Pass­por­tisierung des Donbas (siehe Grafik 2). Eigens für die Bearbeitung der Schnellanträge hat das russische Innenministerium Sonder­migrationsämter im Gebiet Rostow auf­gebaut. Um sie auszustatten und für Sonderzahlungen für die Sachbearbeiter beantragte das Innenministerium zusätz­liche Gelder im Haushalt 2020–2022. Während die Antrag­stellung in den »Volks­republiken« selbst erfolgt, werden die Pässe für Personen, die nicht dem Militär oder den Sicherheits­organen angehören, aus­schließlich im Gebiet Rostow ausgehändigt. Die »Volks­republiken« haben Fernbus­linien eingerichtet, damit die Men­schen die Pässe bequemer abholen können. Laut offizieller Statistik vergab allein die Region Rostow im Jahr 2019 über 160 000 Pässe.

Sezessionskonflikt und Passpor­tisierung als Gerrymandering: Folgen für den Minsker Prozess

Grafik 2

Die Annexion der Krim und der Krieg im Osten des Landes haben die Wahl­geografie der Ukraine tiefgreifend verändert: Betrof­fen sind 3,75 Millionen oder 12 Prozent der Wählerinnen und Wähler der Präsidentschaftswahlen des Jahres 2010. Durch den Krieg hat sich somit auch die relative Be­deu­tung der Regionen für Wah­len ge­ändert: Zum einen verloren der Osten und Süden an Gewicht, das Zentrum und der Westen ge­wannen entsprechend hinzu. Zum anderen fallen regionale Unterschiede weniger ins Gewicht, da ein großer Teil der Wähler, die für prorussische, kommunistische oder stark regional verwurzelte Kandi­daten oder Par­teien vo­tier­ten, derzeit nicht mehr stimm­fähig ist.

Diese vom Konflikt beförderte Verschiebung der Wahlgeografie hat zwischen­zeit­lich dazu geführt, dass die Ukraine deut­lich homogener ist als zuvor, etwa wenn es dar­um geht, sie als Heimatland anzu­sehen oder eine Zollunion mit Russ­land abzulehnen.

Die veränderte Wahl­geografie wirkt sich auch auf das Anreiz­system der Konflikt­parteien aus. Russ­lands strategisches Ziel ist es, langfristig die Ukrai­ne politisch zu beein­flus­sen und ihre ver­tiefte Integration mit der Euro­päischen Union (EU) und der Nato zu ver­hin­dern. Ein nicht einge­fro­re­ner Konflikt oder aber eine Re­integra­tion der »Volksrepubliken« unter den Be­din­gun­gen des Minsker Abkommens sind dabei vorteil­hafter als zwei unabhängige Mini­staaten oder zwei weitere ange­glie­derte Föderations­subjekte Russlands. Für die Ukraine be­sitzen die Herstellung der terri­torialen Unversehrtheit und die Sou­ve­ränität über das eigene Staatsgebiet oberste Priorität. Allerdings ist sich jede Kyjiwer Zentral­regierung bewusst, dass eine Re­integration des Don­bas die Wiederaufnahme von Hun­derttausenden Wählerinnen und Wählern mit sich bringen würde, die – anders als die Wähler in der Restukraine – Kyjiw kritischer und Russland wohlgesonnener gegenüberstehen.

Vor diesem Hintergrund ist auch die öffent­liche Warnung zu interpretieren, einen »Plan B« umzusetzen, den Präsident Selenskyj seit Oktober 2019 immer wieder ins Spiel bringt. Obwohl die Details dieses »Plans B« nie ausbuchstabiert wur­den, ist darunter wohl eine Abkehr vom Mins­ker Prozess und somit von der Reintegration zu verstehen, die das zeitweise oder endgültige Abstoßen der NRKG bedeuten würde. Trotz der Unterzeichnung der »Steinmeier-For­mel« am 1. Oktober 2019 prallen gegensätzliche Interpretationen aufeinander: Russ­land be­steht auf der wortwörtlichen Umset­zung des Minsker Abkommens, für die Ukraine sind Sicherheits­garantien zentral.

Wahlen als wichtige Bestandteile von Friedensabkommen erhöhen generell die Wahrscheinlichkeit, dass Hostilitäten nach Beendigung des Konflikts nicht wieder auf­flammen. Verfrühte Wahlen in Sezessionsgebieten bergen indes auch Gefah­ren: Ehe­malige Rebellenparteien verschaffen sich oft einen massiven Vorteil, Wahlen kön­nen als Katalysatoren für destruktiven Wett­bewerb und Hassreden dienen, was wieder­um zu gewaltsamen Auseinandersetzungen führen und langfristig Befriedung und Demokratisierung verhindern kann. Die enge Verquickung von poli­tischen und militärischen Strukturen in den NRKG stellt ohnehin eine immense Herausforderung für die Durchführung von Wahlen dar. Aus mehreren Gründen ver­schärft die Passportisierung diese Pro­blema­tik, die insbesondere die im Minsker Ab­kom­men festgelegten Lokalwahlen betrifft.

Erstens bringt das Verteilen von Pässen zusätzlichen Zündstoff in den Verhandlungs­prozess. So präsentierte der ukrainische Vertreter bei der Sitzung des Ständigen Rates der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) am 21. Mai 2020 die russischen Pässe des Ober­hauptes der »Volksrepublik Donezk«, Denys Puschylin, und der »Außenminister« der beiden »Volksrepubliken«. Die Pässe seien ein Unterpfand dafür, dass Russland Ver­treter nomi­niere, die Russland, nicht aber die lokale Bevölkerung repräsentieren.

Zweitens sorgt die Passportisierung für Spaltungspotential in der Ukraine. Zwar ist sich die ukrainische Führung einig, dass die von Russland verteilten Pässe nicht rech­tens und damit ungültig sind. Jedoch besteht in der ukrainischen Elite kein Kon­sens, mit welchen konkreten Schritten das Land reagieren soll. Hard­liner brachten Vorschläge ins Gespräch wie den Entzug der ukrainischen Staatsbürgerschaft, von Ren­ten und anderen sozialen Beihilfen oder gar strafrechtliche Verfolgung durch die Staats­anwaltschaft. Diese Vorschläge blie­ben bisher eine rhetorische Droh­kulisse. Zudem brachte die Passportisierung am 19. Mai 2020 einen Gesetzentwurf über die Libera­lisierung der Staatsbürgerschaft zu Fall, den Selenskyj im Dezember 2019 ein­ge­bracht hatte. Die Einführung einer dop­pel­ten Staatsbürgerschaft würde nicht nur Artikel 4 der ukrainischen Ver­fassung wider­sprechen, so die Kritik, son­dern könnte in Zukunft auch ein Einfallstor für russi­schen Einfluss bieten, etwa wenn sich nach einer Reintegration Einwohner der ehe­ma­ligen NRKG mit russischem Pass für die ukrai­ni­sche Rada zur Wahl stellen würden.

Drittens wider­spricht die Passportisierung der Umsetzung der laut Punkt 4 des Minsker Abkommens abzuhaltenden Lokal­wahlen. Das bis dato geltende Verbot der doppelten Staatsbürgerschaft würde es jenen Bürgerinnen und Bürgern der »Volks­republiken« nicht gestat­ten, sich zur Wahl zu stellen oder Ämter in der Staats- und Kommunalverwaltung zu bekleiden, die zusätzlich zum ukrainischen einen russi­schen Pass besitzen. Da die russische Pass­portisierung vor allem auf die Zivil- und Militär­verwal­tung, auf Angestellte in Medizin und Bildung ebenso wie auf de‑facto-staat­liche Unternehmen abzielt, würde dies bedeuten: Zehntausende Personen könnten weder von ihrem passiven Wahlrecht Gebrauch machen noch staatliche Posten in einem re­integrierten Donbas einnehmen. Faktisch würde dies in eine um­fassende Lustration münden, die mit der im Minsker Abkommen fixierten Amnestie und den Lokal­wahlen nach OSZE-Standards nicht vor­ge­sehen ist und einer längerfristigen Konflikt­beilegung abträglich wäre.

Viertens verschärft die Passportisierung das durch den Krieg verursachte Gerry­mandering, also die Manipulation von Grenzen und der Zusammensetzung von Wahl­kreisen. Im von Tod, Flucht und Ver­treibung geprägten Alltag setzt die Pass­portisierung Anreize: Für Ukrainer, die schon eine Aufenthaltsberechtigung in Russ­land haben, wird es einfacher, sich dort dauer­haft nie­derzulassen. Den in den NRKG wohnhaften Ukrai­nern wird der Weg auf den russi­schen Arbeitsmarkt erleichtert. Für sozial schwache und wenig mobile Personen wie etwa Eltern von meh­reren Kindern oder Rentner hat der russi­sche Pass bisher nur symbolischen Wert. Er bietet kein automatisches Anrecht auf russische Rente oder Sozialleistungen wie Kindergeld Mutter­kapital« für zwei oder mehr Kinder), da hierfür eine Melde­bestä­tigung in Russ­land notwendig ist oder weitere Bedingun­gen erfüllt sein müssen – denen die über­wiegende Mehr­heit der im Donbas wohn­haften Menschen auch nach der Einbürge­rung nicht entspricht.

Die NRKG verlieren somit neben Personen, die Verwandte in Russland haben, insbesondere entscheidungsfreudige Ein­woh­ner im arbeitsfähigen Alter und mit Beru­fen, die auf dem russischen Arbeitsmarkt gefragt sind. Im Oktober 2019 wurde erstmals eine Volksbefragung in den NRKG durchgeführt, deren Ergebnisse bis­her nicht veröffentlicht wurden. Schätzungen zufolge leben dort circa 2 Millionen Menschen, etwa halb so viele wie offiziell ange­geben (3,7 Mil­lio­nen). Über die soziodemografische Kom­posi­tion der Bevölkerung ist kaum etwas be­kannt. Neben geo­politischen Ein­stellungen dürfte bei mög­lichen Wahlen ein be­deu­ten­der Faktor sein, dass die Bevöl­kerung der NRKG schlech­ter qualifiziert, älter, ärmer und bei weniger guter Gesund­heit ist als die­jenige in der restlichen Uk­ra­ine. Die Pass­portisierung begünstigt die sozio­demo­grafische Um­wälzung zusätzlich.

Covid‑19 verschärft die humani­täre Situation im Donbas

Die Covid‑19-Pandemie verlangsamt die Pass­porti­sierung vorerst. Zwar hielt Russ­land nach einer kurzzeitigen Schließung Mitte März die Grenzen zu den »Volks­republiken« offen und die Sonder­migra­tions­behörden arbeiteten weiter. Doch die »Volksrepubliken« haben am 13. April 2020 die regelmäßigen Fernbusfahrten aus den NRKG in das Rostower Gebiet eingestellt. Vor allem die Beantragung von Aus­weis­doku­menten der »Volks­republiken«, die zum Nachweis des Wohnsitzes erforderlich sind, verzögert den gesamten Prozess. Dennoch ist davon auszugehen, dass trotz der Pandemie die Pass­portisierung voran­schreitet – nach offiziellen Angaben sind noch 98 000 Passanträge in Bearbeitung.

Seit dem 23. März 2020 ist kein Personen­verkehr mehr über die Kontaktlinie zwischen den NRKG und den RKG möglich. Dies hat die Anzahl der Passagen von durch­schnitt­lich 550 000 pro Monat auf wenige hundert reduziert. Betroffen sind in erster Linie Personen aus den NRKG, die Renten be­ziehen, Geld ab­heben, Verwandte besu­chen oder Behörden­gänge erledigen wollen. Die pan­de­mie­bedingte Isolation der NRKG ver­schlechtert die humanitäre Situation dort dramatisch.

Ausblick und Empfehlungen

Mit der Passportisierung des Donbas er­reicht Russland hauptsächlich zwei Ziele: Durch die bewusste Torpedierung des Minsker Friedensprozesses übt es dauerhaft Druck auf die Ukraine aus. Ohne militärisch eska­lieren zu müssen, untergräbt es die Souve­ränität der Ukrai­ne. Zudem trägt die Ver­schleppung der Konfliktlösung dazu bei, dass Russland als Einwanderungsland für Ukrainerinnen und Ukrainer vergleichs­weise attraktiver wird. Neben geopolitischen Motiven ist Russlands demografischer Wandel als Treiber seiner Staats­bürger­schaftspolitik zu beachten.

Deutschland und die EU sollten daran festhalten, die auf Basis des Dekrets vom 24. April 2019 ausgestellten Pässe nicht an­zuerkennen. Hierbei ist auf eine kohä­rente Umsetzung zu achten, weil die Identi­fizie­rung der Dokumente im Einzelfall tech­nisch schwierig und aufwendig sein kann. Da die Nichtanerkennung nur dann wirk­sam ist, wenn sie konsequent umgesetzt wird und ihre Ursachen klar kommuniziert wer­den, ist eine enge Absprache der EU-Kon­su­lar­abteilungen in Russland notwendig.

Mit der Passportisierung betreibt Russland auch Symbolpolitik, die in Teilen der Zivilbevölkerung im Donbas wegen der schwierigen humanitären Lage Zustimmung findet. Gerade aufgrund der Pande­mie sollte die EU daran interessiert sein, von der Zivilbevölkerung im Donbas als humanitärer Akteur wahr­genommen zu werden. Die EU sollte zusätzliche Mittel für humanitäre Güter bereitstellen. Gleich­zeitig ist Druck auf Russland und die de‑facto-staatlichen Strukturen nötig, damit diese zugelassen werden. Darüber hinaus sollte die EU auf die Ukraine ein­wirken, bestehende Pläne konsequent um­zu­setzen, nach der Pande­mie die Passagen über die Kontaktlinie zu vereinfachen, die Be­arbei­tung von Doku­menten und die Inan­spruch­nahme von sozialen Beihilfen zu entbürokratisieren. Denn die durch Covid‑19 ver­ursachte Isolation der NRKG trägt massiv zur Entfremdung der Ukraine von den NRKG bei, als Folge steigt unweigerlich das Ge­wicht Russlands.

Die visafreie Einreise für Ukrainerinnen und Ukrainer in die EU ist zwar ein Erfolg; gleichwohl trägt die EU als wichtiges Ziel für Arbeitsmigranten auch zum Bevölkerungsschwund in der gesamten Ukraine bei. Um dieser demografischen Krise und ihren sozia­len Folgen entgegenzuwirken, sollte die EU etwa in Kooperation mit der Inter­nationalen Organisation für Migration langfristige Strategien entwickeln, die die NRKG miteinbeziehen.

Schließlich sollte bedacht werden, dass sich der ukrainische Präsident Selenskyj im Herbst 2019 eine Frist von einem Jahr ge­setzt hat, um Fortschritte im Osten seines Landes zu erzielen, und mehrfach einen »Plan B« ins Spiel gebracht hat. Weil Alter­nativen fehlen, bleibt der Minsker Prozess der einzig gangbare Weg. Trotzdem lohnt es sich, darüber nachzudenken, wie eine Übergangsperiode in den Minsker Prozess eingefügt werden könnte, bevor Lokal­wahlen durchgeführt werden. Grund­voraus­setzung für Wahlen sind Sicherheit und funk­tio­nierende Institutionen. Das braucht Zeit. Denn das durch Flucht und Migration be­för­derte Gerryman­dering hat die Wahlgeo­grafie der Ukraine tief­greifend verändert.

Dr. Fabian Burkhardt ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Osteuropa und Eurasien.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

SWP

Stiftung Wissenschaft und Politik

ISSN 1611-6364

SWP-Studie

Michael Paul
Arktische Seewege

Zwiespältige Aussichten im Nordpolarmeer


Andrea Schmitz
Die Transformation Usbekistans

Strategien und Perspektiven