Das »window of opportunity« in Korea schließt sich

Die Folgen des gescheiterten Gipfeltreffens von Hanoi

Das Scheitern des Gipfels von Hanoi ver­komplizierte die Situation vor allem aus zwei Gründen:

Für Nordkorea und insbesondere für Kim Jong Un bedeutete der Abbruch der Ge­sprä­che einen Gesichtsverlust. Nach dem Gipfel brach Nordkorea vorerst jegliche Kon­takte zu den USA ab, unterzog die eigene Politik gegenüber Washington einer umfassenden Überprüfung und tauschte das Personal, das für die Beziehungen mit den USA zuständig war, zu großen Teilen aus. Auf einer Sitzung der Obersten Volksversammlung Mitte April 2019 betonte Kim Jong Un in einer Grund­satzrede, dass die Tür für neue Gespräche zwar offen sei, der Norden jedoch nur »bis zum Ende dieses Jahres mit Geduld auf eine mutige Entscheidung der USA warten« werde. Be­reits in seiner Neujahrsansprache am 1. Januar 2019 hatte Kim erklärt, dass, wenn die USA die Geduld des Nordens falsch einschätzten, Nordkorea dazu »ge­zwungen sein könnte, einen neuen Weg zu gehen, um die Souveränität des Landes und die höchsten Interessen des Staates zu ver­teidigen und Frieden und Stabilität auf der koreanischen Halbinsel zu erreichen«. Im Mai 2019 führte Nordkorea erstmals seit Ende 2017 wieder Raketentests durch.

Innerhalb der US-Regierung schien das Scheitern des Gipfels von Hanoi denjenigen in die Hände gespielt zu haben, die einen härteren Ansatz gegenüber Nordkorea befürworten. So hat die Trump-Regierung ihre Definition von Denuklearisierung in­zwischen offensichtlich erheblich erweitert. Sie fordert nun, dass auch alle biologischen und chemischen Waffenbestände im Ver­bund mit der Zerstörung aller Atomsprengköpfe und spaltbaren Materialien beseitigt werden müssten. Ferner wurde bekannt, dass die USA auch verlangen, dass alle im Nuklear­bereich tätigen Expertinnen und Experten in den zivilen Bereich überführt werden müssen. Am 7. März 2019 erklärte Donald Trumps damaliger Nationaler Sicher­heitsberater John Bolton ausdrücklich, dass Nordkorea seine Programme für nukleare, chemische und biologische Waffen voll­ständig aufgeben müsse, bevor die USA die Sanktionen spürbar erleichtern könnten.

Zwar hielten beide Seiten auch nach dem Gipfel von Hanoi einige wenige direkte Kom­munikationskanäle offen, nicht zuletzt über einen direkten schriftlichen Austausch zwischen Trump und Kim; inhaltliche Ver­handlungen, die die konträren Positionen der beiden Länder einander angenähert hätten, fanden jedoch nicht statt.

Die Entwicklungen seit dem »Gipfel« von Panmunjom

An dem Mangel an Verhandlungsdynamik änderte sich auch nach dem weithin als historisch bezeichneten Treffen zwischen Donald Trump und Kim Jong Un nichts, das am 30. Juni 2019 an der innerkoreanischen Grenze stattfand. Zwar ist die symbolische Bedeutung einer Begegnung an diesem Ort als Geste der Aussöhnung verfeindeter Staaten und als Akt der Vertrauensbildung in einem tiefgreifenden Konflikt wie jenem zwischen den USA und Nordkorea nicht geringzuschätzen. Doch gelang es auch unter diesen Vorzeichen nicht, ein neues Momentum für die Fortsetzung des Dialogs auf Arbeitsebene zu erzeugen. Im Gegenteil spitzte sich die Situation in den folgenden Monaten weiter zu. So führte Nordkorea ab Ende Juli mehrere Raketentests, zum Teil auch neuer Waffensysteme, durch, darun­ter auch mit ballistischen Kurzstrecken­raketen auf Festbrennstoffbasis. Nach nord­koreanischen Angaben waren diese Tests auch eine Reaktion auf die gemeinsamen Militärübungen der USA und Südkoreas und auf den Erwerb von 40 amerikanischen F‑35-Kampfjets durch Seoul. Jenseits dieser erneuten Zuspitzung gab es jedoch auch immer wieder Signale, die auf eine Rück­kehr beider Länder an den Verhandlungstisch hindeuteten. Am 9. Sep­tember ver­meldete die nordkoreanische Vize-Außen­ministerin Choe Son Hui, dass Pyongyang und Washington den Dialog auf Arbeitsebene binnen kurzem wiederaufnehmen würden – eine Aussage, die auch vom Generaldirektor der Abteilung für ameri­kanische Angelegenheiten im nord­korea­nischen Außenministerium bestätigt wurde. Mit dem Hinweis, dass ein Gespräch über die Denuklearisierung nur möglich sei, wenn die Bedrohungen und Hürden besei­tigt würden, die Nordkoreas Sicherheit und Entwicklung behinderten, machte er indes deutlich, dass in den Verhandlungen große Schwierigkeiten zu überwinden wären. Das Treffen, zu dem beide Seiten schließlich am 5. Oktober in Schweden zusammenkamen, wurde jedoch nach nur einem Tag wieder abgebrochen, wobei sich die Bewertung des Dialogs zwischen Washing­ton und Pyong­yang fundamental unterschied: Während die USA von einem produktiven Austausch sprachen, bezeichnete der Chefunterhändler Nord­koreas, Kim Myong Gil, das Meeting als gescheitert, da die USA ihre Haltung nicht modifiziert hätten.

Wege zur Überbrückung der Posi­tionen Nordkoreas und der USA

Um die weit auseinanderliegenden Positio­nen Nordkoreas und der USA zu über­brü­cken, führt letztlich kein Weg an einer In­tensivierung des Dialogs mit Pyongyang vor­bei. Dabei ist Nordkorea sicherlich alles andere als ein einfacher Verhandlungs­partner; auch sollte das Gespräch mit Pyong­yang kein Selbstzweck sein. Doch lehrt die Erfahrung der bisherigen Versuche, die Nuklearfrage auf der koreanischen Halb­insel diplomatisch zu lösen, eines deutlich: Auch wenn es von Seiten Nordkoreas in der Vergangenheit regelmäßig Provokationen gab, so ließen sich immer nur dann Fort­schritte in den Bemühungen zur friedlichen Beilegung des zentralen Konfliktthemas er­reichen, wenn die internationale Gemeinschaft und Nordkorea im direkten diplo­matischen Austausch miteinander standen. Dabei haben die Entwicklungen seit dem gescheiterten Gipfel von Hanoi erneut klar gezeigt, dass ein begrenztes Engagement nicht ausreicht, um die komplexe Frage der nuklearen Abrüstung Nordkoreas zu lösen. Vielmehr muss einerseits der Diplomatie auf Arbeitsebene ein größerer Spielraum und mehr Flexibilität gewährt werden. Und andererseits bedarf es eines Sets geeigneter Formate zur Adressierung der zahlreichen Herausforderungen, die mit einer möglichen Denuklearisierung Nordkoreas einhergehen.

Ein möglicher Beitrag Europas

Nach Jahrzehnten der Konfrontation und immer wieder gescheiterter Versuche einer Verständigung zwischen Nordkorea und der internationalen Gemeinschaft hat die seit 2018 zu beobachtende Rückkehr der Diplo­matie auf der koreanischen Halbinsel er­neut ein »window of opportunity« geöffnet. Auch Europa kann und sollte konkrete Bei­träge leisten, um dieses Fenster offen zu halten – nicht zuletzt, weil ein Scheitern des gegenwärtig angebahnten Verhandlungs­prozesses enorme Gefahren für den Frieden und die Stabilität in Ostasien und darüber hinaus bedeuten würde.

Auf Seiten der EU sollte diese Erkenntnis mit der Einsicht einhergehen, dass die bis­herige Strategie gegenüber Nordkorea zwei entscheidende Schwächen aufwies. Zum einen hat der als »critical engagement« be­zeichnete Ansatz nicht dazu beigetragen, die erklärten Ziele der EU gegenüber Pyong­yang zu erreichen, nämlich durch eine De­nuklearisierung Nordkoreas die Spannungen auf der koreanischen Halbinsel und in der Region nachhaltig abzubauen, das inter­nationale Nichtverbreitungsregime zu stär­ken und die Menschenrechtssituation in Nordkorea zu verbessern. Dies bedeutet selbstredend nicht, dass die Ziele als solche irrig wären, sondern vielmehr, dass die Methode, sie zu verwirklichen, ungenügend gewesen ist. Zweitens hat die Strategie des »critical engagement« auch ausgesprochen negative strategische Konsequenzen für die EU. Die zunehmende Fokussierung auf Sank­tionen als zentrales Mittel im Umgang mit Nordkorea ging mit einer spürbaren Reduktion diplomatischer Initiativen ein­her. Dadurch ist die EU-Politik gegenüber Nordkorea immer passiver und reaktiver geworden. Mehr noch, die EU verknüpfte Fortschritte in der Nuklearfrage direkt mit Fortschritten in anderen Bereichen der Bezie­hungen zu Pyongyang. Aufgrund des äußerst begrenzten diplomatischen Ein­flusses der EU in der Nuklearfrage hat diese Strategie den Spielraum Brüssels zusätzlich eingeschränkt und die Glaubwürdigkeit der Europäer als Akteur in Sicherheitsfragen in Nordostasien weiter dezimiert.

Angesichts der Konsequenzen, die auch für Europa zu erwarten sind, wenn der diplomatische Prozess mit Nordkorea schei­tert, ist es dringend geboten, dass Brüssel und die Regierungen der Mitgliedstaaten dem Konflikt auf der koreanischen Halb­insel endlich den adäquaten politischen Stellenwert beimessen. Die EU sollte eine mit den regionalen Partnern abgestimmte, aber dennoch unabhängige und auf den Interessen Europas basierende Politik for­mulieren – und diese gegenüber den Hauptakteuren im Korea-Konflikt klar kom­munizieren. Denn wenn auch der direkte diplomatische Einfluss Europas begrenzt ist, hat Brüssel im Hinblick auf die korea­nische Halbinsel nichts­destotrotz starke strategische Interessen: Dazu zählen unter anderem die regionale Sicherheit in Ost­asien, die Legitimität des Nichtverbreitungs­regimes, die Achtung der Menschenrechte und die Stär­kung der multilateralen Zu­sammen­arbeit. Bei den Bemühungen, ihre Rolle auf der korea­nischen Halbinsel neu zu bestimmen, kann es der EU nicht darum gehen, einen strategischen Part in der Nuklearfrage zu übernehmen – dies wäre weder realistisch noch hilfreich. Vielmehr sollte sich Europa dezidierter auf seine Stärken stützen und seine außenpolitischen Vorteile (wie etwa seine vielfältigen Bezie­hungen zu allen am Konflikt beteiligten Parteien) besser ausspielen und sich somit auf spezifische und realistische Initiativen konzentrieren, die einen klaren Mehrwert für eine diplomatische Lösung der Nuklearfrage schaffen.

Wie diese Stärken gewinnbringend ein­gebracht werden können und welchen Bei­trag Europa zur Konfliktbewältigung in Korea leisten kann, zeigt nicht zuletzt das Beispiel Schweden, das immer wieder eine Brücke zwischen Nordkorea, den USA und Europa gebildet und auch den Dialog zwi­schen Washington und Pyongyang wieder­holt arrangiert und gefördert hat. Zuletzt richtete Schweden 2019 beide Treffen der Verhandlungsführer Nord­koreas und der USA auf Arbeitsebene aus. Solche Initiativen einzelner EU-Mitgliedstaaten sind von großer Bedeutung. Allerdings wurden sie von Brüssel zuletzt eher geduldet als poli­tisch effektiv unterstützt.

Auch wenn die Neuformulierung der europäischen Strategie gegenüber Nord­korea sicherlich ein langfristiges Unter­fangen darstellt, gibt es doch konkrete Ini­tia­tiven, die von der EU und/oder ihren Mit­gliedstaaten auch kurzfristig umgesetzt werden können und sollten.

Die Zeichen stehen auf einem konfliktreichen Jahr 2020

Wenn die komplexe Aufgabe, die mit der Denuklearisierung Nordkoreas verknüpft ist, bewältigt werden soll, muss zuerst ein robuster diplomatischer Prozess zwischen der internationalen Gemeinschaft (und vor allem den USA) und Nordkorea etabliert werden. Neben den oben diskutierten Her­ausforderungen sprechen jedoch auch die aktuell ungünstigen politischen Rahmen­bedingungen in Washington und Pyongyang dafür, dass die Zeit, um einen solchen Prozess zu initiieren, begrenzt ist. So ist einerseits zu erwarten, dass die anstehenden Präsidentschaftswahlen in den USA eine zu­nehmend spannungsgeladene Atmosphäre für die Gespräche zwischen Washington und Pyongyang schaffen werden. Nord­korea strebt eine schnelle Abmilderung des Sanktionsdrucks an. Doch die von Kim Jong Un gesetzte Frist, der zufolge der Dia­log bis zum Jahresende wieder­aufgenom­men sein muss, lässt vermuten, dass das nordkoreanische Regime danach zu einer Politik der Kriseninduzierung zurückkehren könnte, etwa durch die Wiederaufnahme der Tests von Langstreckenraketen und Nuklearwaffen. Länger abzuwarten und auf Verhaltensänderungen Nordkoreas durch die Sanktionspolitik zu hoffen, ist für die internationale Gemeinschaft daher keine sinnvolle Option. Denn diese abwartende Haltung basiert auf der Prämisse, dass die Situation auf der koreanischen Halbinsel statisch ist – doch sie ist alles andere als das. Zwar ist die Gefahr einer militärischen Eskalation dank der diplomatischen An­nähe­rung der vergangenen Monate und des Teststopps, den sich Nord­korea im Hin­blick auf Nuklearwaffen und ballistische Lang­streckenraketen verordnet hat, vor­über­gehend eingedämmt. Doch könnte Pyong­yang seine Bemühungen zur Auswei­tung und technischen Verbesserung seines Atom­waffen- und Raketenarsenals schnell wiederaufnehmen. Je länger die internationale Gemeinschaft und insbesondere die USA auf ein »besseres« Abkommen warten, desto größer ist die Gefahr, dass die gegen­wärtige Gelegenheit verpasst wird, die Bedrohung, die von Nordkoreas Nuklear- und Raketenprogrammen ausgeht, weiter steigt und eine Verhandlungslösung in der Zukunft damit zusätzlich erschwert wird.