René Schulz

Streitkräfte europäischer denken

Die Öffnung der Bundeswehr für ausländische Bewerber ist sinnvoll und angezeigt

SWP-Aktuell 2019/A 48, September 2019, 4 Seiten

doi:10.18449/2019A48

Die neue Verteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer hat von ihrer Vor­gängerin einige Baustellen übernommen. Neben den großen Themenfeldern Rüstung und Haushalt kommt der Trendwende Personal, wie es in der Bundeswehr heißt, besondere Bedeutung zu. In diesem Zusammenhang wird diskutiert, aus dem EU-Ausland dringend benötigte Fachkräfte wie IT-Spezialisten und Ärzte für die Bundeswehr anzuwerben. Dabei gilt deren Augenmerk vor allem in Deutschland lebenden und Deutsch sprechenden Staatsbürgern aus Polen, Italien und Rumänien, insgesamt rund 595 000 Personen. Wichtige Themen der Debatte sind potentielle Loyalitäts­konflikte, die Attraktivität der Gehälter sowie die Qualität der Lebens- und Arbeitsbedingungen. Junge Bewerber legen vor allem auf die letzten beiden Punkte Wert. Die Staatsbürgerschaft spielt dagegen keine entscheidende Rolle.

Demografischer Wandel und Fachkräftemangel stellen nicht nur europäische Streit­kräfte vor große Herausforderungen. In direkter Konkurrenz mit der freien Wirt­schaft fällt es dem Militär zunehmend schwer, geeignetes Personal für immer kom­plexere Waffensysteme oder den Cyber­bereich zu gewinnen. Daher nimmt die mili­tärische Führung innovative Rekrutierungskonzepte und die Zusammenarbeit mit dem zivilen Sektor stärker in den Blick. Einige Länder öffnen ihre Streitkräfte für Bürger anderer Staaten. Seit 2016 dürfen EU-Bürger und Ausländer in den Streit­kräften von acht EU-Staaten sowie der USA und Kanada dienen. Deutsch­land ist also keineswegs Vorreiter, sondern befände sich mit einer Änderung der bis­herigen Praxis in guter Gesellschaft.

In wissenschaftlichen Abhand­lungen und der Rechtsprechung wird die Auf­fassung vertreten, dass nur Stellen mit be­son­derer Nähe zum Staat, also bei Justiz, Poli­zei oder Militär, von der Arbeitnehmerfreizügig­keit ausgenommen sein können. Allerdings stellt sich die Frage, ob diese be­sondere Nähe heute noch durch die Staats­bürgerschaft begründet werden kann oder ob nicht eher andere Aspekte von Bedeutung sind. Es ist bekannt, dass Spezialisten in Deutschland in der freien Wirtschaft gemeinhin besser bezahlt werden als im öffentlichen Dienst. Doch wie sieht es im Falle der Bun­deswehr im direkten Vergleich zu europäischen Streit­kräften aus? Wie stellen sich die Arbeits- und Lebensbedingungen dar?

EU-Bürger in europäischen Streitkräften

Die in Deutschland schon länger währende Debatte über die Öffnung der Bundeswehr für EU-Bürger schlug sich auch im Weiß­buch 2016 nieder. Dort wurde eine solche Öffnung als Möglichkeit der Personalgewin­nung aufgenommen. Jüngst wurde darüber erneut öffent­lich diskutiert. Unter den Bür­gern der 28 EU-Mitgliedstaaten wächst die Zustimmung für eine gemeinsame Sicher­heits- und Verteidigungspolitik sowie den Aufbau einer europäischen Armee. Das zeigt, dass dieses Thema nicht nur personal­wirtschaftliche Aspekte umfasst. Es geht auch um die Frage, wie nationalstaatlich Streitkräfte heute noch sein müssen.

Der deutsche Vorstoß, die Bundeswehr für EU-Bürger zu öffnen, löste Beden­ken in anderen Staaten aus. Polen zum Beispiel befürchtet eine größere Abwanderung, weil Deutschland bessere Gehäl­ter und Arbeitsbedingungen bietet. Solche Besorgnis ist aber nur bedingt nachvollziehbar, denn EU-Bürger können schon heute Militärdienst in euro­päischen Streitkräften verrichten. Belgien, Dänemark, Frankreich, Großbritan­nien, Irland, Luxemburg, die Slowakei, Spanien und Zypern gestatten es Bürgern der EU und bzw. oder anderer Staaten, unter gewissen Voraus­setzungen in ihre Streitkräfte ein­zutreten. Dazu zählen unter ande­rem ab­geleistete Wehrpflicht im Herkunftsland, Wohnsitzauflagen, Sprachkenntnisse, keine Vor­strafen oder die Herkunft aus be­stimmten Ländern. Seit Januar 2004 erlaubt Belgien Bürgern der EU und der Schweiz, in seinen Streitkräften tätig zu sein, und hat da­mit die weitreichendste Öffnung voll­zogen. Aller­dings dienten 2016 nur 136 ak­tive ausländi­sche Soldaten im belgischen Militär, was bei einer Sollstärke von 25 000 Sol­daten weniger als einem Prozent ent­spricht. In Großbritannien sind es rund 10 000 ausländische Sol­da­ten, die sich je­doch größtenteils aus dem Common­wealth und den nepalesischen Gurkhas rekrutieren. Nur etwa 65 Soldaten stammen aus anderen EU-Staaten, zum Beispiel Irland. Luxemburgs Militär hat seit 2003 ungefähr 300 EU-Aus­länder eingestellt. Das meiste ausländische Perso­nal rekrutieren die USA, nämlich pro Jahr um die 5000 so­genannte Green-Card-Soldaten. Es kann also keine Rede davon sein, dass in großem Maßstab Fachkräfte aus anderen Län­dern abgeworben werden oder abwandern.

Rechtlich bedeutsam für die Aufnahme von EU-Bürgern in die Streitkräfte der jewei­ligen Mitgliedstaaten ist die Arbeit­­nehmer­freizügigkeit in Europa. Sie gilt nicht für eine Beschäftigung in der öffent­lichen Ver­waltung (Artikel 45 Absatz 4 AEUV), kann aber in Anspruch genommen werden, wenn nationale Gesetzgebungen eine Öff­nung der Polizei oder Armee zu­lassen, wie das Beispiel Belgien zeigt. In Deutschland und besonders für die Bun­des­wehr sieht § 37 Absatz 1 Nr. 1 des Soldaten­gesetzes (SG) vor, dass die deutsche Staatsbürgerschaft Voraussetzung für die Berufung von Zeit- und Berufssoldaten ist. Bereits § 37 Absatz 2 SG eröffnet aber dem Bundes­ministe­rium der Verteidigung die Möglichkeit, in Ausnahmefällen von dieser Bestim­mung abzuweichen. Schon heute dient ein rumänischer Staatsangehöriger als Sani­tätsoffizier in der Bundeswehr. Mit einer Anpassung des SG könnte Deutschland also seine Streitkräfte für Aus­länder öffnen.

Die Frage der Staatsbürgerschaft

Kritiker einer Öffnung von Streitkräften für Ausländer führen vor allem das beson­dere Treueverhältnis und die Loyalität zum Staat an, die sich durch die Staatsbürgerschaft manifestiere. Mit ihr assoziieren sie den Verteidigungswillen oder die Wehrbereitschaft. Wissenschaftliche Erhebungen be­legen aber, dass die Wehrbereitschaft bei der muslimischen Bevölkerung vieler euro­päischer Länder höher ist als die der Ein­heimischen, auch in Deutschland. Für den Willen zur Verteidigung des Landes, in dem man lebt, spielt die Staatsbürgerschaft demnach nur eine untergeordnete Rolle. So würde etwa die Hälfte der in Deutschland lebenden Türken, ob mit deutscher Staats­bürgerschaft oder ohne, bei einem Angriff auf Deutschland zur Verteidigung beitragen.

Das größte Vertrauen bringen auslän­di­sche Staatsbürger oft den Streitkräften ihres Gastlandes entgegen, erst danach wei­teren staatlichen Institutionen oder Sozial­syste­men. Im ersten Zwischenbericht zur Jugend­studie 2015 der Helmut-Schmidt-Universität heißt es dazu, dass 84 Prozent aller befrag­ten Ausländer der Bundeswehr gegen­über neutral bis positiv eingestellt sind. Je größer der Wunsch, die deut­sche Staatsbürgerschaft zu erlangen, desto höher ist die Moti­vation, in die Bundeswehr einzu­treten. Daraus lässt sich folgern, dass der Dienst in Streitkräften ein gewisses Integrations­potential aufweist und die Staatsbürgerschaft selbst lediglich einen Anreiz für eine Bewerbung darstellt, aber keinen Indikator für den Willen zur Verteidigung des Gast­landes. Bei deutschen Jugendlichen sind Staatsbürgerschaft oder Dienst am Vater­land nicht wichtig für die Wahl des Sol­datenberufes. Ausschlag­gebend sind eher Faktoren wie ein gutes Einkommen, Kame­radschaft oder ein sicherer Arbeitsplatz. Für Jugendliche ist der Begriff Staatsbürgerschaft generell kein bedeutendes Merkmal ihres Alltags und fällt daher in ihrer Lebenswirklichkeit kaum ins Gewicht.

Aus politischer Sicht wird die Loyalität gegenüber dem Staat durch den Amts- oder Diensteid offenkundig, welcher bei der Er­nennung zum Soldaten auf Zeit oder Be­amten abgelegt werden muss. Diese Loyali­tät ist nicht an die Staatsbürgerschaft ge­bunden. Die Landesverteidigung steht nicht mehr an oberster Stelle, sondern wird nur noch im Kontext der Bündnisverteidigung gesehen und ist eine gleichberechtigte Auf­gabe neben den internationalen Einsätzen der Bundeswehr. Die Bundeswehr als Frei­willigen­armee beruft sich in keinem ihrer derzeitigen Einsätze und keiner ihrer ein­satzgleichen Verpflichtungen, wie En­hanced Forward Presence im Baltikum, auf die Verteidigung Deutschlands. Im Vorder­grund stehen Bündnissolidarität, Schutz der Menschenrechte, Kampf gegen den inter­nationalen Terrorismus oder Aufbau staat­licher Strukturen. Diese Aspekte sind in Teilen im Grund­gesetz verankert, darüber hinaus aber universell gültig in einer wie auch immer gearteten Werte­gemeinschaft, der sich viele Menschen un­geachtet ihrer Staatsbürgerschaft zugehörig fühlen.

Aus wissenschaftlicher Sicht spricht daher wenig für eine starke kausale Verbin­dung zwischen Staatsbürgerschaft und Wehrhaftigkeit oder Verteidigungswillen der jeweiligen Bevölkerung. Der Dienst in den Streitkräften kann vielmehr einen posi­tiven Beitrag zur Inte­gration und damit zum Erwerb der Staats­bürgerschaft leisten, basierend auf dem gemein­samen Eintreten für Menschenrechte und den Prinzipien der westlichen Wertegemein­schaft.

Europäische Besoldungsstrukturen und Arbeitszeiten im Vergleich

Angenehme Arbeitsbedingungen und gute Bezahlung sind wichtig für poten­tielle Bewer­ber. Dass sich diese beiden Faktoren bereits innerhalb eines Landes unterscheiden können, zeigt der Fachkräftemangel in Deutschland. Dort wächst die Zahl auslän­discher Fachkräfte in den letzten Jahren kontinuierlich und bietet auch Streitkräften eine Möglichkeit, Personal zu gewinnen. Welche Anreize sich für Bewerber im Ver­gleich der europäischen Streitkräfte ergeben, lässt sich anhand der EU-Arbeitszeit­richt­linie und der europäischen Besoldungsstrukturen darstellen.

Das Europäische Parlament und der Europäische Rat verabschiedeten 2003 die Richtlinie 2003/88/EG und damit die Grund­lagen der Arbeitszeitgestaltung für die Mit­gliedstaaten. In einem Bericht resümierte die Euro­päische Kommission 2017, die Richt­linie sei größtenteils umgesetzt wor­den, doch in den Streitkräften gebe es Probleme bei der Begrenzung der Höchst­arbeitszeit. Defizite hatte auch der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages im Jahr 2016 fest­gestellt. Dem­nach wurde die Richtlinie in acht Mitgliedstaaten der EU nicht für die Streit­kräfte umgesetzt, weitere vier Staaten ant­worteten nicht auf eine entsprechende Anfrage. In den weiteren Staaten bestehen über­dies erhebliche Unterschiede in der Aus­gestaltung. Deutsch­land hat mit die weit­reichendsten Regelungen für die Streit­kräfte getroffen, etwa dass grundsätzlich jede Überstunde in Freizeit abgegolten werden soll. Deshalb weist die Bundes­wehr unter den europäischen Streit­kräften sehr attraktive Arbeitszeitregelungen auf.

Nicht nur möglichst vorteilhafte Arbeitszeit­bestimmungen, auch gute Bezahlung ist ein wichti­ger Anreiz für Bewer­ber. Der direk­te Ver­gleich von 26 euro­päischen Streit­kräften zeigt, dass Deutschland zur Spitzen­gruppe bei der Besoldung gehört, selbst wenn die Kaufkraftparität der jewei­ligen Länder auf Euro­basis berücksichtigt wird.

Was die Offiziere betrifft, gehört Deutschland hinsichtlich Einstiegsbesoldung und Durchschnittsgehältern zu den besten drei in Europa (lässt man die Streitkräfte von Luxemburg und der Schweiz aufgrund ihrer geringen Größe und des Schweizer Miliz­systems einmal außen vor). Bei den Unter­offizieren und Mannschaften weist Deutsch­land die höchste Einstiegsbesoldung und die besten Durchschnittsgehälter auf, wenn man Kaufkraftparität zugrunde legt. Das Einstiegsgehalt eines Offiziers in Serbien beläuft sich auf 481 € brutto im Monat, in Deutsch­land dagegen auf 3366 €. Bei den Mannschaften und Unteroffizieren beträgt das Einstiegsgehalt in Polen 755 €, während in Deutschland 2275 € gezahlt werden.

In der Konkurrenz zu anderen euro­päischen Streitkräften um Fach­kräfte kann die Bundeswehr also attraktive Arbeits­bedingungen, den hohen Lebensstandard in Deutschland sowie gute Gehäl­ter als Vor­teile für sich verbuchen.

Fazit

Will die Bundeswehr ein innovatives Per­sonalgewinnungskonzept verfolgen, sollte sie dabei eine Reihe von Aspekten berücksichtigen. So spielt das Argument der Staatsbürgerschaft keine wesentliche Rolle, weder aus Sicht möglicher Bewerber noch für die Auftragserfüllung der Bundes­wehr. Vielmehr sollte die Mög­lichkeit für aus­ländische Bewerber, die deutsche Staats­bürgerschaft zu erwerben, als Vorteil im Sinne einer gesteuerten Inte­grationspolitik verstanden werden, ähnlich dem französischen oder dem amerikanischen System.

Zudem wurde in Staaten, die ausländische Bewerber bereits für ihre Streitkräfte zugelassen haben, bisher nur relativ wenig Perso­nal aus anderen Ländern eingestellt. Angesichts dieser Ten­denz und der vielen in Deutschland leben­den türkischen Staats­bürger wäre es daher kaum sinnvoll, die Bundeswehr lediglich für EU-Bürger zu öffnen. Stattdessen sollte sie generell all jenen Migranten offenstehen, welche die erforderlichen Qualifikationen mitbringen, zum Beispiel ausreichende Deutschkenntnisse. In puncto Arbeits- und Lebensbedingungen sowie Besoldung befindet sich Deutschland im europäischen Ver­gleich in einer sehr guten Ausgangslage und sollte diese gezielt nutzen. Außer­dem kommt es den kleineren Staaten im Rahmen multi­nationaler Kooperationen wie dem Frame­work Nations Concept zugute, wenn die Bundeswehr personell und materiell gut ausgestattet ist.

Es steht also nicht zu befürchten, dass eine Söldnertruppe aufgebaut wird oder dass Deutschland massenhaft Personal in Nach­barländern abwirbt, um seinen Bedarf an Fachkräften und Spezialisten zu decken. Vielmehr handelt es sich um eine moderne Form der Rekrutierung, mit der versucht wird, per­sonalwirtschaftliche Wettbewerbsvorteile auszuschöpfen.

Major i. G. René Schulz ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2019

SWP

Stiftung Wissenschaft und Politik

ISSN 1611-6364