Florian Schöne

Großbritannien: Gezielte Rüstungs­investitionen für weniger Abhängigkeit

»Global Britain« könnte auf Kosten der Nato-Partner gehen

SWP-Aktuell 2020/A 101, Dezember 2020, 4 Seiten

doi:10.18449/2020A101

In Großbritannien sind die Unsicherheiten über die Höhe der Steuerausfälle und der zu zahlenden Hilfen wegen des Brexits und der Covid-19-Pandemie groß. Dennoch er­hielt das britische Militär eine Zusage vom Finanzministerium über 4 Milliarden Pfund zusätzlich, jedes Jahr, für die nächsten vier Jahre. Das Vereinigte Königreich unterstreicht damit seine Bestrebungen nach sicherheitspolitischer Unabhängigkeit und will sich, insbesondere den USA gegenüber, als verlässlicher Partner erweisen. Es erkauft sich mit der Erfüllung des 2-Prozent-Ziels der Nato auch Freiheiten für seine »Global Britain«-Agenda. Großbritanniens Fokussierung auf eine weltweite Einsetzbarkeit seiner Kräfte und neue Technologien macht Streichungen an anderen Stellen wahrscheinlich. Die dann entstehenden (Fähigkeits-)Lücken müssten von Alliierten gefüllt werden.

Die Erhöhung des britischen Verteidigungsetats soll ein deutliches Signal an Verbündete, vor allem die USA, und an potentielle Gegner senden. Der Zeitpunkt dafür ist nicht zufällig: Der neue US-Präsident Joe Biden ist kein Brexit-Befürworter. Militärische Verläss­lich­keit– das scheint Londons Maxime zu sein – könnte dazu beitragen, das Spezielle in der »special relationship« zu erhalten. Die im November 2020 bekanntgegebene Erhöhung sieht vor, den Finanzrahmen des Verteidigungsministeriums (MoD) über vier Jahre mit weiteren 16,5 Milliarden Pfund zu alimentieren. Großbritannien erfüllt der­zeit bereits das 2-Prozent-Ziel der Nato. Der Verteidigungshaushalt hat momentan ein Volumen von 41,5 Milliarden Pfund. Er soll zudem jährlich um 0,5 Prozent über dem Inflationswert wachsen. Insgesamt stehen dem MoD damit circa 24,1 Milliarden Pfund extra zur Verfügung.

Der Budgeterhöhung gegenüber steht eine Finanzierungslücke von bis zu 13 Mil­liarden Pfund im Ausrüstungsplan 2019–2029 des MoD. Der von Premierminister Boris Johnson angekündigte Fähigkeits­aufbau in der Cyber- und Weltraumtechnologie ist dort nur in Teilen enthalten. Schwer vorhersagbar sind Kostensteigerungen, die durch Zölle nach dem Brexit und einen weiteren Wertverlust des Britischen Pfun­des ent­stehen könnten, das seit 2015 schon circa 25 Prozent gegenüber dem Euro nach­gelassen hat.

Die Erhöhung des Verteidigungsetats ist zugleich eine Investition in die eigene In­dus­trie, als Technologieentwicklungs- und Beschäftigungsprogramm. 10 000 Arbeits­plätze sollen jährlich entstehen. Das Geld wäre jetzt zwar ausreichend, um die beste­henden Lücken zu füllen. Da damit aber zu­sätzliche Projekte finanziert werden sollen, wird das MoD priorisieren, das heißt be­stimmte Programme kürzen oder streichen müssen. Erwartungsgemäß werden Projekte, die die eigene Wirtschaft stärken (z. B. die Entwicklung des britischen Future Combat Air Systems »Tempest«), einen gewis­sen Bestandsschutz genießen.

Welche Priorisierungen das MoD tatsächlich vornimmt, ist von weiteren politischen Vor­gaben abhängig. Ende Januar 2021 soll der Integrated Security, Defence and Foreign Poli­cy Review (Inte­grated Review) erscheinen, eine strategische Analyse zu allen Aspekten der internationalen und nationalen Sicher­heitspolitik. Schon jetzt ist deutlich, dass Großbritannien nach dem Brexit einen stra­tegischen »Reset« anvisiert. London setzt be­wusst auf sichtbare militärische Stärke, um seine globalen Ambitionen zu unterstreichen. Sie ist Teil seiner »Global Britain«-Stra­tegie, die das Vereinigte Königreich nach dem Brexit international stärken und welt­weit besser vernetzen soll. Gleichwohl wird Großbritannien europäische Partner brau­chen, beispielsweise im Schiffs­bau.

Prioritäten

Politisch sind erste Vorgaben gemacht: Neben der Erhaltung seines Potentials zur nuklearen Abschreckung und der Stärkung der Marine will Großbritannien seine Cyber- und Weltraumfähigkeiten ausbauen. Die Streitkräfte sollen technisch auf die Zukunft ausgerichtet und im Sinne der »Global Britain«-Strategie aufgestellt werden. Das heißt, die Zielkategorien sind weltweite Einsetzbarkeit, dimensionenübergreifender Ansatz, Digitalisierung und Adaption neuer Technologien.

Trident, das britische Nuklearprogramm, beansprucht insgesamt circa 18 Prozent der verfügbaren Mittel des Verteidigungshaushalts. 41 Milliarden Pfund sind bereits für die in Planung befindlichen »Dreadnought«-U‑Boote, den ab 2030 geplanten Ersatz der alternden »Vanguards«, veranschlagt. Nach dem Brexit könnte sich die Zulieferung be­nötigter Teile aus der Europäischen Union, verzögern und/oder verteuern. Die dazu­gehö­rige U-Boot-Infrastruktur wird eben­falls in Stand gesetzt. Die Projekte liegen bis zu sechs Jahre hinter dem Zeitplan zurück und werden schon jetzt über 1,35 Milliar­den Pfund mehr kosten. Zusätzlich sollen die alten Trägerraketen überholt und die Ge­fechtsköpfe durch eine Neuentwicklung ersetzt werden. Die dadurch entstehenden Mehr­kosten könnten auf Kosten anderer Pro­gramme gehen.

Gleiches gilt für das Ziel, langfristig eine Flugzeugträgerkampfgruppe einsatzbereit zu haben. Die beiden Flugzeugträger sind bereits fertiggestellt. Die HMS Queen Eliza­beth soll bereits 2021 in den Indopazifik entsandt werden. Sie wird zunächst auch Flugzeuge des US Marine Corps mitführen, denn die erforderlichen 24 F35-Jets sind noch nicht geliefert. Insgesamt wurden bisher 48 Stück bestellt, weitere könnten folgen. Der Groß­teil der Flotte soll seinen Schwerpunkt zwar weiterhin im Atlantik haben, aber die Flug­zeugträger binden Kräfte, zumal die briti­sche Marine auf lange Sicht befähigt wer­den soll, die Eskorte ohne Unterstützung zu stel­len. Die Royal Navy soll dazu unter anderem mit 13 neuen Fregatten aus­gestat­tet werden. Kann dies nicht realisiert wer­den, braucht es Partner zum Begleiten oder um übrige Aufgaben zu übernehmen.

Im Wettlauf der Großmächte um die militärische Nutzung des Cyber-, Informations- und Weltraums plant Großbritannien eine Agentur für künstliche Intelligenz, eine nationale »Cyber Force« und ein eigenes »Space Command«. Zudem will das Ver­einigte Königreich bis 2022 die Fähigkeit zum Start eigener Welt­raumraketen ent­wickeln. Zusätzliche Investitionen in de­fensive wie offensive Fähigkeiten in diesen Bereichen erscheinen unabdingbar, um im Kampf in der »Grauzone«, das heißt unter­halb der Schwelle eines bewaff­neten Kon­flikts, nicht den Anschluss an Russland und China zu verlieren.

Die Verteidigung des insularen Königreichs selbst und seiner Überseegebiete hat für London oberste Priorität. Dieses zwei­fache Erfordernis setzt unter anderem die Verfügbarkeit leichter Kräfte voraus, die per Schiff oder Flugzeug an den Einsatzort ge­bracht werden können. Militärische Macht lässt sich aber auch durch weitreichende Waffen, Drohnen, Flugzeuge und Instrumente im Cyber- und Weltraum projizieren.

Die Frage, welche konventionellen Fähig­keiten in Zukunft essentiell (»sunrise«) und welche obsolet (»sunset«) sein werden, be­herrscht momentan die Diskussion in Groß­britannien. In den Fokus sind insbesondere Kampfpanzer gerückt. Es ist wahrscheinlich, dass deren Zahl im Zuge der notwendigen Erneuerung der Waffensysteme ver­ringert wird. Die Frage nach dem Personalumfang des Heeres wird ebenfalls debat­tiert. Bisher ist es nicht gelungen, die dort offenen Dienstposten zu füllen. Von den 82 000 verfügbaren Stellen sind 9 000 un­besetzt. Den Schwierigkeiten bei der Nach­wuchsgewinnung könnte mit einer mittel­fristigen Truppenreduktion auf 65 000 be­gegnet werden. Die angekündigte »War­fighting Division«, die 2025 einsatzbereit sein soll, könnte demnach kleiner ausfallen. Ihr Aufbau wird sich wahrscheinlich an den Erfordernissen der globalen Agenda orien­tieren. Die Nato hätte damit weniger Solda­ten und Panzer an Land zur Verfügung.

Auswirkungen auf Partner

Der kommende US-Präsident hat deutlich gemacht, dass er das Vereinigte Königreich als Verbündeten in Europa sieht, von Asien war bisher keine Rede. Der wichtigste euro­päische Alliierte sei Deutschland, so Antony Blinken, der kommende US-Außenminister. Die (wirtschaftlichen) Beziehungen zur EU sind für die USA ebenfalls von großer Rele­vanz. Was das künftige amerikanisch-bri­tische Verhältnis betrifft, ist die politische Ausgangslage aufgrund des Brexits und des damit verknüpften Schicksals des Karfreitagsabkommens schwierig. Änderungen am Status der irisch-nordirischen Grenze könn­ten zu Spannungen zwischen Washington und London führen. Insgesamt ist fraglich, ob die Erfüllung des 2-Prozent-Ziels, der Kauf von amerikanischen Systemen und erhöhte militärische Einsatzbereitschaft für eine »Sonderbeziehung« des Vereinigten Königreichs mit den USA reichen werden. Diese braucht London aber für eine bevor­zugte Behandlung bei Freihandelsabkommen und (Waffen-)Entwicklungen.

Diese Unsicherheiten bieten Deutschland und Frankreich die Chance, Großbritannien wieder näher an die EU zu führen. Dazu bedarf es gemeinsamer Projekte, beispielsweise in der Rüstungskooperation oder in der (Weltraum-)Technologieentwicklung.

Die Nato bleibt für Großbritannien die tragende Säule der europäischen Verteidigung. Hand­lungsleitend für die Streitkräfte­entwicklung des Vereinigten Königreichs wird aber sehr wahrscheinlich die »Global Britain«-Agenda sein, deren Fokus wie skiz­ziert auf dem Ausbau maritimer mili­täri­scher Fähigkeiten liegt. In den Verhandlun­gen innerhalb der Nato darüber, wer welche Fähigkeiten einbringen und wie europäische Verteidigung organisiert sein soll, hat Großbritannien einen Vorteil. Es erfüllt die Investitionsziele. Der Verweis auf die Kosten der Aufrechterhaltung des strategischen Abschreckungspotentials könnte von den Briten außerdem dazu genutzt werden, der Forderung nach einer landbasierten konven­tionellen Aufrüstung entgegenzutreten. Die Nato-Planungen der Gesamtverteidigung müssten sich dann verstärkt an Großbritan­nien ausrichten. Lücken, etwa bei Panzern oder Artilleriesystemen, müssten die Part­ner füllen. Das würde den Abstimmungsbedarf unter den übrigen Europäern er­höhen. Die Aufgabe, die potentiell nega­tiven Effekte für die europäische Säule in der Nato zu kompensieren, sollte nicht al­lein Deutschland und Frankreich zufallen. Beide werden als Vermittler in Europa und gegenüber Großbritannien gebraucht. Ber­lin sollte dazu eine stärkere Verbindung nach London aufbauen und weiterhin tri­laterale Formate nutzen.

Fazit

Die Nato-Verteidigung könnte durch einen Alleingang Londons im Zeichen der briti­schen »Unabhängigkeitsagenda« nach dem Brexit zunächst geschwächt werden. Es ist zumindest wahrscheinlich, dass eine Um­verteilung der Lasten notwendig wird. Die Kontinentaleuropäer sollten sich in der Nato und der EU auf eine gemeinsame Linie verständigen hinsichtlich der Frage, wie mit Großbritannien in Zukunft sicherheits- und verteidigungspolitisch umgegangen werden soll. In den Brexit-Verhandlungen ist dieses Thema bisher ausgeklammert worden. Dass London in die Gemeinsame Sicherheits- und Vertei­digungspolitik und in Projekte im Rahmen der Ständigen Strukturierten Zu­sammenarbeit eingebunden werden kann, erscheint derzeit unwahrscheinlich. Das Vereinigte Königreich wird zumindest in naher Zukunft auf binationale Kooperation setzen, aber diese muss aus deutscher Sicht den gemeinsamen europäischen Anstrengungen nützen. Das 2018 zwischen dem Bundesministerium der Verteidigung und dem MoD unterzeichnete »Joint Vision Statement« bietet bereits Anknüpfungspunkte für eine Vertiefung der Partnerschaft. Gemeinsame Übungen, eine engere und intensivere maritime Kooperation, zum Beispiel bei der Begleitung eines Flug­zeugträgers, und ein Ausbau der gemeinsamen Ausbildung sind geeignet, die Inte­gration zu verbessern und die gegenseitige Verbindung zu festigen.

Mit dem Treffen der E3-Verteidigungs­minister im August ist politisch ein Anfang gemacht. Das Format bietet sich neben bi­lateralen Treffen als Forum an, weil es die deutsch-französische Gemeinsamkeit unter­streicht, und sollte fortgesetzt werden. Ein deutsch-britisches Äquivalent zum Vertrag zwischen Frankreich und dem Vereinig­ten Königreich (Lancaster House) oder trilateral im E3-Rahmen ist nicht undenkbar und hätte nach den Missklängen im Kontext des Brexits positive Signalwirkung. Er müsste sich militärisch im Rahmen der Nato be­wegen. Doppelungen oder Verpflichtungen mit stehenden Verbänden kommen für die Briten nicht in Frage. Stattdessen könnte der Fokus auf Rüstungskooperation gelegt werden. Trilaterale Anknüpfungspunkte gäbe es im Bereich mittlerer Transporthubschrauber (Nato’s Next Generation Rotorcraft Capability). Eine Einbindung in die deutsch-französische Entwicklung des Future Combat Air Systems (FCAS) ist poli­tisch und wirtschaftlich schwierig. Die Zu­sammenführung der Programme »Tempest« und FCAS könnte aber Geld und Expertise bündeln. Wie schon abzusehen ist, brau­chen die Briten darüber hinaus Ersatz für ihre Challenger-2-Kampfpanzer. Der Leo­pard 2 wäre eine gute Übergangslösung. Verbunden mit der Mitwirkung am Projekt zur Entwicklung des Kampfpanzers der nächsten Generation (Main Ground Combat Systems, MGCS), würde dies die Entwicklung eines Challenger 3 unnötig machen. All dies ist geeignet, die Integration zu ver­bessern und die europäische Säule in der Nato zu stärken.

Für die Bundeswehr lohnt es sich, die Ent­wicklungen in Großbritannien genau zu be­obachten. Auch in Deutschland wird neben dem Personalmangel, der Suche nach zu­kunftsfähigen Technologien und zweck­mäßigen Strukturen die langfristige Finan­zierung problematisiert. Eine mehrjährige Finanzierungsgarantie mit Ausgleich der Inflation könnte auch für die Bundesrepu­blik ein Weg sein, die Planbarkeit zu ver­bessern, nicht zuletzt für die Wirtschaft. Wenn gleichzeitig erkennbar würde, dass die Finanzierung sich in Richtung des 2-Pro­zent-Ziels entwickelt, wäre eine solche Ent­scheidung geeignet, die Kritik von Seiten der Nato zu dämpfen. Ein deutscher »Inte­grated Review« könnte, auf den Ergebnissen des Strategischen Kompasses aufbauend, das Weißbuch 2016 aktualisieren. Dies böte die Möglichkeit, die sicherheitspolitische Aus­richtung der Bundes­republik zu konkretisieren und eine zeitgemäße Grundlage für die derzeit diskutierte umfassende Struk­tur­reform der Bundeswehr zu schaffen.

Dr. Florian Schöne ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

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ISSN 1611-6364

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