Evita Schmieg

EU und Afrika: Investitionen, Handel, Entwicklung

Was ein Cotonou-Folgeabkommen mit den AKP-Staaten leisten kann

SWP-Aktuell 2018/A 70, Dezember 2018, 8 Seiten

Derzeit verhandelt die EU mit den Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifiks (AKP) über ein Nachfolgeabkommen des seit 2000 geltenden Cotonou-Abkommens. Seither haben sich die politischen und ökonomischen Rahmenbedingungen sehr verändert. Die Handelsbeziehungen zwischen der EU und den weiter entwickelten AKP-Ländern werden überwiegend durch bilaterale und regionale Wirtschaftspartnerschafts­abkom­men geregelt. Seit 2015 müssen gemäß den internationalen Nachhaltigkeits­zielen Sozial- und Umweltaspekte auch in internationalen Verträgen berücksichtigt werden. 2018 wurde im Rahmen der Afrikanischen Union (AU) die Afrikanische Freihandelszone beschlossen, die einen freien Markt innerhalb Afrikas schaffen soll. Ein Cotonou-Folge­abkommen bietet die Chance für moderne Regelungen zu Themen wie Investi­tionen, Dienstleistungen und Migration. Dies könnte auch in Deutschland mehr Interesse an den Verhandlungen wecken. Allerdings müsste die Zusammenarbeit auf ein neues Fundament gestellt werden und die afrikanischen Staaten müs­sen sich entscheiden, ob sie gemeinsam, das heißt als Kontinent, verhandeln möchten.

Das Cotonou-Abkommen und seine Vor­gänger, die Abkommen von Lomé, regel­ten die Beziehungen der EU zu den ehe­maligen Kolonien ihrer Mitgliedstaaten in Afrika, Karibik und Pazifik während der Jahrzehnte nach der Unabhängigkeit dieser Länder. Wenn das Abkommen 2020 aus­läuft, soll ein Folgeabkommen ausverhandelt sein. Die Europäische Kommission hat 2017 einen Vorschlag zu den künftigen EU-AKP-Beziehungen unterbreitet. Er sieht ein Rahmenabkommen mit der gesamten AKP-Gruppe vor, die heute 79 Länder umfasst. Es soll zwischen allen Vertragsparteien des Cotonou-Abkommens geschlossen werden und die gemeinsamen Werte, Ziele und Prinzi­pi­en der künftigen Zusammenarbeit definie­ren. Mit den drei Regionen sollen überdies regionale Proto­kolle verein­bart werden. Im Juli 2018 erteilte der Euro­päi­sche Rat ein Verhandlungsmandat und bestätigte damit die Linie der Kommission. Der Minister­rat der AKP hat in seinem Ver­handlungsmandat vom Mai 2018 sein Inter­esse an einem Gesamt-AKP-Abkommen unterstrichen. Die Verhand­lungen began­nen im September 2018.

Grundsätzlich stellt sich die Frage, ob ein Abkommen zwischen der EU und den eins­ti­gen Kolonien der Mitgliedstaaten über­haupt noch nötig ist, haben sich doch die Rahmenbedingungen der Zusammen­arbeit in den letzten Jahrzehnten stark verändert. Europas politische und wirtschaft­liche Bedeutung in Afrika ist erheb­lich gesunken. Zwar war es im Jahr 2017 mit 29 Prozent (gegenüber rund 42 Prozent im Jahr 2000) nach wie vor wichtigster Abnehmer afrika­nischer Exporte, doch China hat beträchtlich aufgeholt. Noch zu Beginn des Jahr­tau­sends hatte es mit einem Anteil am Welt­handel von 3,6 Prozent praktisch keine Rolle in der Weltwirtschaft gespielt. China zeichnet für die meisten nach Afrika flie­ßenden Neuinvestitionen verantwortlich, nämlich 23,9 Pro­zent im Jahr 2016. Aus den beiden wichtig­sten EU-Ländern Frankreich und Groß­britannien kamen je knapp 5 Pro­zent, aus Deutsch­land, das auf Platz zehn der Investorländer rangiert, nur knapp 2 Pro­zent. Allerdings ist Europa noch immer füh­rend, was die Investitionsbestände in Afrika angeht. Zu­letzt ist auch das politische Inter­esse euro­päischer Staaten an Afrika wieder gestiegen. So gilt der Kontinent als Chancen­reservoir, da einige Staaten dort sich schnell wirtschaftlich entwickeln und vor allem auch der afrikanische Mittelstand rasch wächst. Zugleich ist die Migration aus Afrika in die EU zu einem wichtigen Thema ge­wor­den, obwohl die Wanderungs­bewegun­gen inner­halb Afrikas weitaus größer sind. Aber auch die Bestimmungsfaktoren für Handels- und Investitions­ströme sind heute andere: Weltweit sanken die Zölle, so dass die Zoll­politik immer weniger Bedeutung hatte und globale Wert­schöpfungsketten ent­standen. Wirtschaft­liche und politische Rahmenbedingungen wurden dadurch noch wichtiger für die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes. Aus­ländische Direkt­investitionen gelten als maßgeblicher Fak­tor, wenn es darum geht, Wachstum und Beschäftigung zu sichern.

Weder die EU noch die AKP-Staaten stellen die Fortsetzung der Zusammenarbeit in Frage. Das Cotonou-Abkommen ruhte auf den drei Hauptpfeilern Handelspolitik (die EU ge­währte ein­seiti­ge Handelspräferenzen), Ent­wicklungspolitik (das Abkommen definierte Bereiche und Verfahren für den Europäischen Ent­wicklungsfonds) und politischer Dialog. Für das Folge­abkommen sehen die beiden Verhandlungs­mandate vor, dass über all jene Bereiche der Zusammen­arbeit zu reden sein wird, die auch Gegen­stand des Cotonou-Abkom­mens waren. Allerdings werden sich die Schwerpunkte verschieben müssen. Europas größte Her­ausforderung in diesem Zusam­menhang besteht darin, die Bezie­hungen zum Nach­barkontinent Afrika zu gestalten, was im Folgenden schwerpunktmäßig besprochen wird.

Verhandlungspartner

Unterhalb des angestrebten Rahmenabkom­mens ist noch unklar, ob die Afrikanische Union ein Regionalprotokoll für ganz Afri­ka oder das AKP-Sekretariat ein Proto­koll nur für die afrikanischen Staaten mit der EU aushandeln wird. Zwischen EU und Afrika, repräsentiert durch die AU, besteht bereits die Afrika-EU-Partnerschaft, der die Gemeinsame Afrika-EU-Strategie von 2007 zugrunde liegt. Aus Sicht der EU wäre es sinnvoll, die Kooperationen mit der AU und den afrikanischen AKP-Staaten, die dort ja ebenfalls Mitglieder sind, zusammen­zufüh­ren. Das EU-Mandat sieht daher mit den AKP-Staaten Verhandlungen vor, denen sich weitere Staaten anschließen können, die die Grundwerte des Cotonou-Abkom­mens teilen. Innerhalb Afrikas muss noch geklärt werden, wie mit diesem An­gebot umzugehen ist. In den letzten beiden Jahr­zehnten hat die AU stark an Bedeutung gewonnen, auch durch ihre Rolle im Be­reich Frieden und Konfliktlösung und durch den Beschluss vom Frühjahr 2018, eine gesamt­afrikanische Freihandelszone zu schaffen. Folgerichtig hat der Exekutivrat der AU im März 2018 die Verhandlungsführung für ein afrikanisches Regionalprotokoll für sich beansprucht. Eine Entscheidung darüber ist aber noch nicht gefallen.

Die nordafrikanischen Länder sind nicht Teil der AKP-Gruppe. Einige von ihnen, etwa Ägypten, stehen einer Teilnahme an den Verhandlungen über ein Cotonou-Folgeabkommen skeptisch gegenüber. Mit der EU sind sie durch bilate­rale Assoziierungsabkommen verbunden, von denen einige derzeit neu ausgehandelt werden. Diese Staaten verfügen also bereits über ein Format, in dem sie ihre Interessen gegenüber der EU vertreten können. Es ist unklar, ob es für sie ein Vorteil wäre, in das Coto­nou-Folgeabkommen einbezogen zu wer­den. Allerdings kann auch nicht umstandslos voraus­gesetzt werden, dass die afrikanischen AKP-Staaten einem gesamtafrikani­schen Protokoll positiv gegenüberstehen. Da das Thema Entwicklungsfinanzierung eines ihrer Hauptinteressen am Folge­abkommen ist, fürchten sie mög­licherweise Nachteile, wenn alle afrikanischen Staaten in einem Abkommen zusam­mengefasst werden. Das AKP-Verhandlungs­mandat enthält dazu keine Aussage, eine Posi­tionie­rung der afrikanischen Staaten steht aus.

Die »politische Dimension« der Zusammenarbeit

Sowohl AKP als auch EU schätzen die »poli­tische Dimension« als Errungenschaft des Cotonou-Abkommens und wollen an ihr festhalten. Sie umfasst den politischen Dia­log über nationale, regionale und globale Fragen im beiderseitigen Interesse ebenso wie das Bekenntnis zu Menschenrechten, guter Regierungsführung sowie Frieden und Stabilität. Als besonders wichtig wird Arti­kel 9 angesehen, die Klausel zu den wesent­lichen Elementen des Abkommens (»essen­tial elements clause«). Laut dem Arti­kel handelt es sich dabei um die Achtung der Menschenrechte, demokratische Grund­sätze und das Rechtsstaatsprinzip. Für den politischen Dialog bot das Abkommen einen Rahmen und Institutionen (wie etwa den Ministerrat oder die Paritätische Parla­mentarische Ver­sammlung AKP-EU) sowie mit Artikel 96 ein Verfahren für den Um­gang mit Vertragsverletzungen. Dieser Arti­kel wurde bisher rund 15 Mal angewandt, und zwar nach dem gewaltsamen Sturz von Regierungen, Gewalt­eskalation oder Men­schenrechts­verletzungen in AKP-Staaten. Den Sanktionen nach Artikel 96 wird nur be­grenzte Wirkung bescheinigt und auch die bestehenden EU-AKP-Institu­tionen wer­den als eher ineffizient eingeschätzt. Die bisherigen Minister­räte etwa sind ritualisiert und werden meist als nicht hochrangig wahr­genommen. Es ist daher notwendig, die Institutionen des Cotonou-Abkommens effizienter auszugestalten und mit mehr politischer Bedeutung zu ver­sehen.

Die bestehenden bilateralen und regionalen Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) der EU mit AKP-Staaten beziehen sich in ihren Aussagen zu Menschenrechten auf das Cotonou-Abkommen. Auch deshalb möchte die EU diese Formulierungen in das neue Abkommen übernehmen.

Zudem kann die Kooperation mit einer großen Staaten­gruppe auf der Basis lange vereinbarter Grundwerte neue Bedeutung für beide Seiten gewinnen, gerade in Zeiten wachsender außenpolitischer Instabilität wie heute. Das gilt vor allem dann, wenn ein Dialog nicht nur über die eigenen Bezie­hungen ermöglicht wird, sondern auch über weitere Initiativen. Die EU-AKP-Zusam­menarbeit hat sich bisher als hilf­reich und konstruktiv erwiesen, etwa in den Prozessen hin zum Beschluss über die internationalen Nachhaltigkeitsziele. Künf­tig könnte auch die notwendige Stärkung multilateraler Ansätze – wie im internationalen Han­delssystem – eine Rolle spielen. In beiden Mandaten betonen EU und AKP übereinstimmend ihr Interesse an einem starken multilateralen System.

Hohe Bedeutung misst die EU dem Thema Migration bei und möchte den betreffenden Artikel (13) des Cotonou-Abkom­mens er­halten. Darin werden Grundprinzipien des Umgangs mit Migration beschrieben, die Einhaltung der Menschenrechte betont und die Staaten unter anderem darauf verpflichtet, illegale Migrantinnen und Migranten zurückzunehmen. Dafür ist vorgesehen, wenn nötig in bilaterale Ver­handlungen zu treten. Obwohl sie relativ ausführlich ist, spiel­te diese Regelung aber in den bisherigen EU-AKP-Bezie­hun­gen keine Rolle. Die AKP-Staaten haben bereits dargelegt, dass sie wenig Interesse haben, diesen Arti­kel ins Cotonou-Folgeabkommen aufzunehmen.

Entwicklungsfinanzierung

Gegenwärtig ist offen, wie die Entwicklungs­finanzierung künftig geregelt wird. Die Europäische Kommission möchte den Euro­päischen Entwicklungsfonds (EEF), der ein Volumen von 30,5 Milliarden Euro für 2014 bis 2020 hat, in das EU-Budget integrieren. Er würde damit den normalen Budgetverfahren unterworfen und enger vom Europäischen Parlament begleitet. Bisher wird der Fonds aus jeweils neu verhandelten Bei­trägen der Mitgliedstaaten gespeist; die Ver­fah­ren sind im Cotonou-Abkommen fest­gelegt. Die Entwicklungsfinanzierung würde dann erstmals mit allen Staaten nach den­selben Regeln funktionieren. Aus Sicht der Kom­mission und mancher Mitgliedstaaten der EU wäre das effizienter und würde den heu­ti­gen Außenbeziehungen der Union eher gerecht. Eine solche Ausrichtung an sach­licheren Kriterien entspräche den Vor­gaben der Globalen Strategie für Außen- und Sicherheitspolitik (2016), welche die Ent­wicklungsfinanzierung in den Kontext globaler Herausforderungen und strategischer Interessen stellt. Die Globale Strategie und der Vorschlag zur Integration des EEF ins reguläre Budget spiegeln wider, dass die 2004 neu aufgenommenen Mitgliedstaaten keine koloniale Vergangenheit haben und deshalb auch kein Interesse an Sonder­beziehungen zu den ehemaligen Kolonien in Form der AKP-Gruppe. Sie bevorzugen eine entschiedenere Ausrichtung der (Ent­wicklungs-) Politik an Sachkriterien und eigenen Interessen. Diese Tendenz dürfte durch den Brexit noch verstärkt werden.

Die Diskussion über die Integration des EEF in das EU-Budget dauert an. Für die parallel verlaufenden Verhandlungen über ein Cotonou-Folgeabkommen legt sich die EU in ihrem Mandat daher nicht fest und wiederholt im Hinblick auf Finanzierungsfragen lediglich bestehende Prinzipien. Dazu gehört das Ziel, 0,7 Prozent des Brutto­sozialprodukts für Entwicklungszusammen­arbeit zur Ver­fügung zu stellen, 0,2 Prozent davon für die ärmsten Länder. Ohnehin haben bilaterale und regionale Vergabe-wege der Entwicklungspolitik in den letzten Jahren an Bedeu­tung verloren, während die Zahl thematischer Fonds wuchs. Dazu zählen Instrumente wie die Investitions­offensive der Europäischen Kommission für Drittländer oder der Treu­handfonds für Afrika (EUTF). Zudem wird der Brexit das Volumen des EEF verringern, hat doch Großbritannien bisher rund 14 Prozent dazu beigesteuert.

Handelspräferenzen und Handelsförderung

Ein Kernelement der EU-AKP-Beziehungen waren die einseitigen Handelspräferenzen, welche die EU den AKP-Staaten gewährte. Da sie dem Welthandelsrecht widersprachen, wurde im Cotonou-Abkommen ver­einbart, zwischen der EU und AKP-Regio­nen sogenannte Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) auszuhandeln. Die letz­ten Verhandlungen wurden 2014 abge­schlossen; 13 afri­kanische Staaten und die EU setzen inzwischen solche Abkommen um. Die 33 Länder Afrikas, die zu den ärmsten der Welt gehören, genießen ohne­hin zoll- und quotenfreien Marktzugang in der EU unter der Everything-but-Arms-Initiative des All­gemeinen Präferenzsystems der EU. Für die Warenexporte fast aller afrikanischen Staaten außer Nord- und Südafrika ist damit der Zugang zur EU voll­kommen frei. Besonders wertvoll sind die Präferenzen für Produkte, welche die EU gegenüber anderen Ländern strikt schützt, vor allem (verarbeitete) Agrarprodukte und Textilien. Aller­dings verlieren die Handelspräferenzen insofern an Wert, als die EU mit ande­ren Entwicklungsländern ebenfalls Handels­abkommen schließt und jenen gegen­über die Zölle senkt (was als Präferenz­erosion bezeichnet wird).

Vor diesem Hintergrund lautet in den Verhandlungsmandaten von EU und AKP die wichtigste Frage im Handelsbereich, wie sich die Chancen der AKP-Staaten mehren lassen, aus den vereinbarten Abkommen Nutzen zu ziehen. Einigen afrikanischen Staaten ist dies bereits gelungen. So ver­zeichnen beispielsweise Südafrika Exportsteigerungen von 2016 bis 2017 für Fisch (16 Prozent) und Zucker (289 Prozent) sowie Madagaskar von 2012 bis 2016 vor allem für Textilien (65 Prozent), da unter den WPA die Ursprungsregeln verein­facht wurden. Ghana und die Elfenbein­küste konnten ihre Ausfuhren von Schoko­lade, Kakaobutter, Kakaopaste und Kakao­pulver zwischen 2008 und 2015 um den Faktor 4,5 beziehungs­weise 2,5 erhöhen. Interessant ist dabei vor allem, dass es gelang, vor Ort mehr Weiter­verarbeitung zu schaffen und damit auch Wertschöpfung und Arbeitsplätze. Die WPA beginnen also zur Diversi­fizierung der Ex­porte beizutragen.

Das Mandat der AKP-Staaten (Art. 67.v) bringt über das Thema Handelsförderung hinaus erneut die Möglichkeit von Handels­präferenzen ins Spiel. Die AKP-Länder möchten den Handel mit Dienstleistungen erleichtern, einschließlich der Bewegung natürlicher Personen. Unklar ist, wie dies konkretisiert werden könnte. Zwar bestände für diesen Bereich (im Gegensatz zum Warenbereich) auch gegenüber Subsahara-Afrika Spielraum für eine weitere Marktöffnung der EU, denn Handelspräferenzen für Dienstleistungsexporte sind weder Teil des Allgemeinen Präferenzsystems der EU, noch wurde das Thema bisher in die afri­kanischen WPA aufgenommen. Sollten die AKP-Staaten ihren Vorschlag indes so ver­stehen, dass die EU ihnen einseitige Präfe­renzen gewährt, würde sich das gleiche Problem der Vereinbarkeit mit dem Recht der Welthandelsorganisation (WTO) stellen wie im Warenverkehr: Handelspräferenzen können nur anhand objektiver Kriterien eingeräumt, nicht aber einer Gruppe be­stimmter Länder gewährt werden. Über ver­besserten Marktzugang für Dienstleistungen könnte im Rah­men von Freihandels­abkom­men verhandelt werden. Aus Sicht der EU sind daher die bestehenden WPA und die Assoziierungsabkommen mit nord­afrikanischen Staaten der richtige Rahmen für Dienstleistungs­präferenzen.

Die WTO gestattet es, den ärmsten Län­dern der Welt einseitige Handelspräferenzen im Dienstleistungs­bereich einzuräumen, und zwar befristet bis zum Jahr 2030. Zwar gewähren 25 In­dustrieländer in die­sem Rahmen solche Präferenzen, doch laut dem Entwicklungs­ausschuss der Vereinten Nationen haben sie nur ge­ringe ökonomische Bedeutung. Sie er­strecken sich über­wiegend auf die Mög­lichkeit, dass Konsumenten im Ausland Dienst­leistungen in Anspruch nehmen. Dies ist die sogenannte zweite Erbringungsart nach dem Allgemeinen Abkommen zum Handel mit Dienstleistungen (GATS). In diesem Bereich gibt es aber ohnehin kaum Beschränkun­gen, so dass die Bestim­mungen im Wesent­lichen den gegenwärtigen Liberalisierungsstand festschreiben. Für Entwicklungsländer inter­essanter ist die vierte Erbringungs­art (»Mode 4«) des GATS. Sie sieht vor, dass Menschen Grenzen passie­ren, um eine Dienstleistung im Ausland zu erbringen. Denkbar wäre, dass die AKP-Staaten Dienst­leistungs­präfe­renzen und besonders Mode 4 als Gegen­leistung für Zu­geständnisse im Bereich Mi­gration fordern. Die Debatte über Wanderungsbewegungen dreht sich auch darum, ob diese sich leich­ter begrenzen ließen, wenn Formen legaler Migra­tion ge­schaffen würden.

Afrikanische Freihandelszone und Verhandlungen über ein Cotonou-Folgeabkommen

Die AKP-Staaten legen in ihrem Mandat großes Gewicht auf die weitere afrikanische Regionalintegration, um die Wertschöpfung zu erhöhen und Entwicklungsprozesse anzustoßen. Schon heute spielen Fertig­waren wie Zement, Dünger, Putzmittel oder Eisen mit 46 Pro­zent des Handels­volumens eine erheb­li­che Rolle im Handel zwischen den Ländern südlich der Sahara. Dagegen werden die Exporte in Länder außer­halb Afrikas von Roh­stoffen dominiert (85 Pro­zent). Der Anteil regionalen Handels am afrikanischen Außenhandel beträgt aber nur rund 20 Prozent. Nur im südlichen und östlichen Afrika ist es gelungen, inner­halb der subregionalen Integrationsgemein­schaften die­sen Prozent­satz nennenswert zu steigern. Im März 2018 beschlossen zunächst 44 der 54 afrika­nischen Staaten, im Rahmen der AU eine Afrikanische Kon­tinentale Frei­handelszone (AfCFTA) ein­zurichten. Sie soll 90 Prozent der Zölle ab­bauen und auf diese Weise die Integration Gesamtafrikas be­schleunigen. Nach Berech­nungen der VN-Wirtschaftskommission für Afrika könnte die Abschaffung aller Zölle den innerafrikanischen Handel um mehr als die Hälfte steigern. Allerdings zielt die AfCFTA nicht auf vollständige Liberalisierung ab. Vor allem aber geriet im Zuge der über­regionalen Begeiste­rung über das Frei­handelsab­kom­men etwas aus dem Blick­feld, dass es nur Ziele, Bereiche und Struk­tur der Verhandlungen festlegt. Die ökono­misch wirksamen Be­stimmungen jedoch, etwa welche Zölle wie weit gesenkt werden und welche Ur­sprungs­regeln gelten sollen, müssen erst noch aus­gehandelt werden. Zudem möchte sich das ökonomische Schwergewicht Nigeria der­zeit nicht an der Freihandels­zone beteiligen. Dort fürchten Industrieverband und Gewerkschaften einen Verdrängungswettbewerb mit ande­ren afrikanischen Ländern. Von Seiten der Industrie wird auch ein­gewandt, es habe wenig Sinn, etwas zu ratifizieren, dessen Inhalte noch vollkommen ungewiss seien. Es wird daher noch lange dauern, bis die Freihandels­zone inhaltlich ausgestaltet ist, umgesetzt wird und dadurch tatsächlich zu steigenden Handelsströmen in der Region führen kann.

Im September 2018 hatte der Präsident der Europäischen Kommission, Juncker, die Bereitschaft der EU erklärt, mit Gesamt­afrika in Handelsverhandlungen einzutreten, wenn denn die AfCFTA wirksam wird. Dies wäre nur folgerichtig, unterstützt doch die EU seit Jahrzehnten die afrikanische regio­nale Integration. Auch die WPA soll­ten diesem Ziel dienen. Für die weitere Integration auf gesamtafrikanischer Ebene könnte es nötig werden, die unter­schied­lichen WPA-Zollsätze der Länder und Regio­nen zu ver­einheitlichen. Es ist daher richtig und wichtig, dass die EU schon heute dazu bereit ist – auch wenn noch viel Zeit ver­gehen wird, bis sich dieses Problem stellt.

Investitionen als zentrales Thema

Um nachhaltige Entwicklung zu erreichen und Arbeitsplätze für die sich bis 2050 voraussichtlich verdoppelnde Bevölkerung Afrikas zu schaffen, müssen vor allem auch private Investitionen steigen. Die Verhandlungsmandate räumen diesem Thema ent­sprechend breiten Raum ein. Dabei beken­nen sich die AKP-Staaten zu der Aufgabe, ein »förder­liches Umfeld für die Verbesserung der Produktivität und die Erleichterung von Wertschöpfung für AKP-Produkte und Dienstleistungen zu schaffen, um die Wett­bewerbsfähigkeit der Exporte zu stei­gern und Investitionen auszudehnen«. Das EU-Mandat sieht vor, die Rahmen­bedingun­gen zu verbessern, damit ein attrakti­ves und stabiles Umfeld für Investi­tionen ent­stehen kann. Zu diesem Zweck sollen die Vertragsparteien transparente und offene Regeln für Investoren aufstellen, einen regulatorischen Rahmen konzi­pieren sowie Mechanismen ausarbeiten, die Investitionen erleich­tern.

In jüngster Vergangenheit wurden neue Instrumente zur Investitionsförderung in Afrika ins Leben gerufen. Im Rahmen des G20 Compact with Africa (CwA) führen afrikanische Staaten Reformen durch, um die Rahmenbedingungen für Investitionen zu verbessern. Im Gegenzug unter­stützen die G20-Regierungen mit verschiedenen Instrumenten ihre Privatwirtschaft dabei, sich stärker in Afrika zu engagieren. Die Europäische Kommission stellt im Zuge ihrer Investitionsoffensive für Drittländer 4,1 Milliarden Euro zur Verfügung, die bis 2020 privates Kapital in Höhe von 44 Milli­arden Euro mobilisieren sollen. Das im Juni 2018 von der Kommission vorgestellte Afrikanisch-europäische Bündnis für nach­haltige Entwicklung und Arbeitsplätze (Africa-Europe Alliance for Sustainable Investment and Jobs) bündelt bestehende Initiativen in der EU-AU-Part­nerschaft aus den Bereichen Ent­wicklungs- und Handelspolitik. Damit will die Kommission Dialog und Zusammen­arbeit mit Afrika zum Thema Investitionsklima einschließlich Investitionsschutz stärken. Dazu sollen verschiedene In­stru­mente miteinander verknüpft werden.

Sollten die afrikanischen Staaten gemeinsam mit der EU die Themen Schutz, Förde­rung und Rahmenbedingungen von Investi­tionen aufnehmen, würde dies den Ver­handlungen und dem Cotonou-Folge­abkommen großes Gewicht verleihen. AKP-Staaten und EU könnten dann mit verein­ten Kräften modellhafte, moderne und ver­bindliche Regeln für den Bereich Investi­tionen entwerfen. Solche Vereinbarungen könnten zudem die alten bilateralen Inves­titionsschutzabkommen ablösen, die ein­seitig auf Investorenschutz ausgerichtet waren und noch die in Verruf geratene Investor-Staat-Streitschlichtung enthalten. Diese wird nicht mehr nur aus der Zivil­gesellschaft kritisiert, sie unterhöhle die legitimen Regelungsinteressen eines Landes etwa im Verbraucherschutz und gestatte es Unternehmen, außer­halb der im Lande zuständigen Gerichtsbarkeit die Re­gierung zu verklagen. Die Europäische Union arbei­tet deshalb im internationalen Rahmen auf ein transparentes, mit Berufungsmöglichkeiten versehenes multi­laterales Streit­schlichtungsverfahren hin.

Ein modernes Investitions­abkommen zwischen der EU und Afrika beziehungsweise der gesamten AKP-Gruppe müsste Investoren Sicherheit und Stabilität für ihre Inves­titionen garan­tieren, sie aber auch sozialen und ökologischen Zielen verpflichten, um sicherzustellen, dass Investitionen gemäß den inter­nationalen Nachhaltigkeitszielen positive ökologische und soziale Wirkungen entfalten. Die Kon­ferenz der Vereinten Nationen für Handel und Ent­wicklung (UNCTAD) hat mit ihrem In­vest­ment Policy Framework for Sustain­able Development Leitlinien und Optionen für moderne Investitionsabkommen vor­gelegt, die genau dieses Ziel erfüllen sollen. Außer diesem umfassenden Kompendium enthält auch das Wirtschaftspartnerschaftsabkommen der EU mit 15 karibischen Län­dern einige Formulierungen, die Investoren auf soziale und öko­logische Standards ver­pflichten. Orientierung vermitteln zudem die OECD-Leit­sätze für multinationale Unternehmen im Hin­blick auf unternehmerische Sozial­verantwortung. Die Ver­tragsparteien könn­ten sich darauf festlegen, eine natio­nale Kontaktstelle wie jene für die OECD-Leit­sätze einzurichten, die Ver­tretern der Zivil­gesellschaft Klagemöglichkeiten einräumt.

Bei allen Diskussionen über die Förderung von Investi­tionen muss im Auge behalten werden, dass nicht nur ausländische Direktinvestitionen, sondern auch lokale und regionale Investitionen gestärkt werden müssen.

Ausblick

Das Cotonou-Abkommen war das letzte Abkommen, das noch vom Geiste nach-kolonialer Verpflichtungen der EU oder ihrer Mitgliedstaaten geprägt war. Dagegen wird das Folgeabkommen stärker von poli­tischen Interessen bestimmt sein. Die AKP-Staaten betonen in ihrem Man­dat vor allem Themen wie regionale Integration, Inves­titionen für mehr Wertschöpfung sowie Rahmenbedingungen und Dienstleistungs­handel für die nachhaltige Entwicklung der afrika­nischen Staaten. Sie unterstreichen ihr Inter­esse, mit der EU auf neuen Feldern und in Zukunftsbereichen moderne Rege­lungen für die Zusammenarbeit zu schaffen. Die EU sollte diese Gelegenheit nutzen, um ihre Position in Afrika zu stärken. Als Kon­tinent mit teilweise hohen Wachstums­raten und einer schnell wachsenden Bevöl­kerung (und Mittelschicht) dürfte Afrika künftig ökono­misch und politisch eine größere Rolle in der Welt spielen. Hinzu kommt das nach­drückliche Interesse Euro­pas, Entwicklung und Stabilität in seinem Nachbarkontinent zu sichern.

Investitionen sind ein Kernpunkt für Afrikas weitere Entwicklung geworden. Das Thema wird daher einigen Raum in den Verhandlungen über ein Cotonou-Folge­abkommen einnehmen. Angesichts der Vielzahl schon bestehender Instrumente versprechen Verhandlungen über ein Investitionsregime, das Investorenschutz mit Verpflichtungen zur Nachhaltigkeit verbindet, einen besonders großen Mehr­wert. Möglicherweise ist die Zeit bis 2020 zu knapp, um in diesem Sinne zu weit­reichenden Ergebnissen zu kommen. Es wäre aber ein guter Zwischenschritt, wenn die Vertragsparteien mit dem Coto­nou-Folgeabkommen auf dem Weg zu einem umfassenden Investitionsabkommen bereits wichtige Pflöcke einschlagen könn­ten. Das hieße, die Absicht zu fixieren, ein solches Abkommen zu schließen, und erste Grund­regeln festzulegen.

Im Handelsbereich wird die Frage im Vordergrund stehen, welche Instrumente dazu taugen, den Nutzen der bestehenden Handelsregeln für die AKP-Staaten weiter zu mehren. Die Bei­spiele dafür, dass es ge­lang, Exporte und Wertschöpfung in Afrika zu steigern, sind ermutigend, reichen für einen großen Erfolg der WPA aber noch nicht aus. Es wäre sinnvoll, die Themen Investitionen und Handelsförderung enger zu verzahnen. Schließlich schufen die WPA neue und besonders starke Handelspräferenzen vor allem in solchen Bereichen, die für wenig entwickelte Länder interessant sind. Export­erfolge sind aber in erster Linie dann zu ver­buchen, wenn begleitende innere Refor­men statt­finden. Unterstützung von außen kann dafür sehr hilfreich sein. Diese Verknüpfung von Reformen und Investitionen hat auch der G20 Compact with Africa in Angriff genommen. Ein damit verbundener, spezifischer EU Com­pact with EPA Countries (also Ländern, mit denen die EU Wirtschaftspartnerschafts­abkommen geschlossen hat) könnte sich der Aufgabe wid­men, neue Investitionen im Zusammenhang mit den WPA zu fördern.

Jedenfalls hat die Diskussion über Handel und Investitionen eine konstruktive Wendung genommen. Die Auseinander­setzung über Sinn und Gefahren der WPA, über die zwischen Afrika und der EU sowie in den Mitgliedstaaten teils heftig gestritten wurde, dürfte der Vergangenheit angehören. Im Verhandlungs­mandat der AKP-Staaten werden die WPA nicht mehr in Frage gestellt. Angestrebt wird vielmehr, sie erfolg­reich umzusetzen.

Von Seiten der AKP-­Staaten werden möglicherweise Handelspräferenzen für Dienstleistungen gemäß Mode 4 auf dem Europäischen Markt verlangt, even­tuell als Gegenleistung für Forde­rungen der EU im Bereich Migration. Die EU tritt hier als »Demandeur« auf und möchte Zusagen der AKP-Staaten erwirken, dass diese illega­le Migrantinnen und Migranten zurück­nehmen. Dafür wird sie in den Verhandlungen etwas anbieten müssen, vor allem wenn das für die AKP-Länder wichtige Thema Entwicklungsfinanzierung außerhalb der Verhandlungen geregelt werden wird. Aus Sicht der AKP wäre es eine kon­sequente Verhandlungsstrategie, Migra­tionsfragen mit Handelspräferenzen für Dienstleistungen, vor allem nach Mode 4, zu verbinden.

Die Verhandlungen über ein Cotonou-Folgeabkommen bieten der EU auf jeden Fall eine Chance, mit einer großen Gruppe von Staaten über eine wertebasierte poli­tische und ökonomische Zusammenarbeit zu diskutieren. In einer Welt, in der man­che Gesprächskanäle im Laufe der letzten Jahre zusammengebrochen sind, sollte die Union diese Chance nutzen.

Dr. Evita Schmieg ist Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe EU / Europa. Das Papier entstand im Rahmen des vom Bundes­ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung geförderten Projekts »Außenwirtschaft und Entwicklungsländer im Lichte der Ziele zur nachhaltigen Entwicklung«.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2018

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ISSN 1611-6364

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