René Schulz

Der A400M – deutscher Beitrag zum Auf­bau eigener EU-Lufttransportfähigkeiten

Drei Optionen für eine Umsetzung unter Beteiligung der EU

SWP-Aktuell 2019/A 25, April 2019, 4 Seiten

doi:10.18449/2019A25

Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen sagte in ihrer Rede auf der Berliner Sicherheitskonferenz 2018, die europäische Verteidigungsunion sei im Werden und alle Initiativen dienten der Verzahnung der Streitkräfte sowie dem Aufbau gemeinsamer Fähigkeiten. Zurzeit plant das Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) den Aufbau einer multinationalen Transporteinheit mit 13 Airbus-Flugzeugen des Typs A400M, die Deutschland gekauft hat, aber selbst nicht nutzen will. Es gibt je­doch Alternativen zum Vorschlag des BMVg: Deutschland könnte diese Maschinen der EU für Missionen oder Operationen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) zur Verfügung stellen – dies wäre ein konkreter Schritt in Richtung einer europäischen Verteidigungsunion. Damit könnte die Bundes­republik ein Signal für weitere Vorhaben setzen, zum Beispiel für ein euro­päisches Ausbildungsprogramm.

In der NATO und unter den europäischen Staaten existieren bereits seit mehreren Jahrzehnten Kooperationen für den Betrieb und die gemeinsame Nutzung von Flug­zeugen. In der NATO gehört die in multi­nationaler Kooperation betriebene AWACS-Flotte (Airborne Warning and Control System) dazu, auf europäischer Ebene das European Air Transport Command (EATC) und die sich im Aufbau befindliche Multi­national Multi-Role Tanker Transport Fleet (MMF). Alle drei Projekte sind Zusammenschlüsse einzelner Nationalstaaten, unter­scheiden sich jedoch in ihrer Ausgestaltung: So weist die AWACS-Flotte eine sehr weit­reichende Kooperation auf, was die Nutzung und den Betrieb der Flugzeuge angeht. Das EATC hingegen stellt lediglich ein operatives Steuerelement von verbindlich einge­meldeten Flugzeugen dar. Zielsetzung aller Kooperationen ist die gemeinschaftliche Bereitstellung kostspieliger Mangelressourcen, hier: luftgestützter Fähigkeiten. Auch der Europäischen Union (EU) mangelt es gemäß dem Capability Development Plan (CDP) an Lufttransportfähigkeiten. Wenn Deutschland seine 13 Airbus-Maschinen der EU übertragen oder verkaufen würde, könnte es damit nicht nur eine Fähigkeitslücke schließen helfen, sondern auch einen signifikanten Beitrag zur Weiterentwicklung der GSVP leisten.

Der A400M und bestehende Kooperationen

Der A400M dient in seiner Grundidee als militärisches Lufttransportmittel, das neben der taktischen und strategischen Verlegung von Soldaten schwerpunktmäßig für den logistischen Lufttransport eingesetzt wird. Durch die speziellen militärischen Anforde­rungen, wie den Steilanflug oder das Starten und Landen auf kurzen, unbefestigten Plät­zen, verfügt das Flugzeug über ein breites Einsatzspektrum und kann für zivile und militärische EU-Missionen und ‑Operationen genutzt werden. Bislang hat der A400M seine volle Einsatzreife noch nicht erreicht, da ihm ein Selbstschutzsystem fehlt. Dafür ist er für die zivile Nutzung zugelassen.

Deutschland hat 53 Airbus A400M ge­kauft (der erste wurde 2014 ausgeliefert), wollte 40 selbst nutzen und 13 weiter­verkaufen. Der Verkauf scheiterte mangels Käufern. Das BMVg entschloss sich 2017 dazu, die 13 Maschinen selbst zu übernehmen. Laut aktueller Planung sollen sie bis Mitte der 2020er-Jahre gelie­fert werden, wodurch sich verschiedene Einsatz- und Kooperationsmöglichkeiten bieten.

Die AWACS-Flotte der NATO

Ein Beispiel für eine solche Kooperation ist die AWACS-Flotte der NATO, der sich 15 der 29 NATO-Staaten angeschlossen haben, darunter auch Deutschland. Die eigens dafür geschaf­fene NATO Airborne Early Warning and Control Programme Management Organisation (NAPMO) hat die Flug­zeuge in den 1980er-Jahren beschafft und betreibt sie bis heute. Die Maschinen sind Eigentum der NATO, in Luxemburg regis­triert und in Deutschland stationiert. Die Kosten werden unter den Mitgliedstaaten aufgeteilt und die Besatzungen setzen sich aus Soldaten der beteiligten Nationen zu­sammen. Das operative Kommando liegt beim Supreme Allied Commander Europe (SACEUR), selbst wenn die Teilnahme der deutschen Soldaten an Einsätzen unter bestimmten Bedingungen durch den Bundes­tag mandatiert werden muss.

Das EATC

Ein ähnliches Modell existiert seit 2010 auch auf europäischer Ebene, zwischen Deutschland, Frankreich, den Nieder­landen, Belgien, Luxemburg, Italien und Spanien: Das European Air Transport Com­mand ist ein multinationales Kommando, das die Lufttransport-, Luftbetankungs- und Air-Medical-Evacuation-Kräfte der beteiligten Staaten koordiniert und operationell führt. Dabei gehören die Flugzeuge nicht dem EATC, sondern die Mitgliedstaaten über­tragen dem EATC die operationelle Kontrolle über die vorher verbindlich be­nannten Maschinen. Die Leistungen werden mithilfe des ATARES-»Verrechnungssystems« (Air Transport and Air-to-Air Refuelling and other Exchanges of Ser­vices) bezahlt. Das EATC ist eine Kooperation außerhalb von EU und NATO, kommt ihnen aber zugute: durch die effektivere Auslastung der Flug­zeuge der teilnehmenden Staaten, wenn diese in EU- und NATO-Missionen involviert sind. Für den Einsatz der deutschen Flug­zeuge ist eine Beteiligung des Bundestages nicht vorgesehen, wenngleich ein nationaler Vorbehalt durch ein Vetorecht verankert ist.

Multinationale Transporteinheit

Derzeitiges Ziel des BMVg ist es, die 13 Airbus A400M als multinationale Transport­flotte anderen Staaten zur Verfügung zu stellen, und zwar im Rahmen des Framework Na­tions Concepts (FNC) der NATO. Stationiert werden sollen sie in Lechfeld (Bayern). Erster offizieller Interessent für die gemein­same Nutzung der Maschinen ist seit Feb­ruar 2019 das Land Ungarn.

Aus drei Gründen erscheint es jedoch ziel­führender, die A400M zum Aufbau eigener EU-Lufttransportfähigkeiten zu verwenden. Erstens beteiligt sich Deutschland bereits seit Jahren erfolgreich an der AWACS-Flotte und dem EATC, zweitens stellt die EU erst­mals ein eigenes Budget für Verteidigung zur Verfügung: mit der Schaffung des Europäischen Verteidigungsfonds (EVF) 2017 und mit den Mitteln, die im Finanz­rahmen 2021–2027 vorgesehen sind für die An­schaf­fung von Ausrüstung für die Euro­päi­sche Agentur für die Grenz- und Küsten­wache (FRONTEX). Drittens enga­giert sich die Bundesrepublik für die euro­päische Verteidigungsunion, dessen Aufbau sie mit den 13 Flugzeugen unter­stützen könnte.

Der Aufbau europäischer Fähigkeiten: Drei Optionen

Mit dem Aufbau euro­päischer militärischer Fähigkeiten, gerade was die sogenannten »Shortfalls« der EU anbetrifft (u. a. Lufttrans­port, Aufklärungsmittel, Satellitenkommunikation), würde ein Beitrag zur Überwindung nationalstaat­licher Interessen geleis­tet und ein Mehrwert für die EU-Mitglied­staaten sowie die EU als Ganzes generiert.

European Air Transport Group

Die erste Option: Deutschland könnte die Flug­zeuge dem EATC übertragen. Durch den Besitz der Maschinen würde das Kom­mando zu einer European Air Transport Group aufgewertet. In diesem Konstrukt wäre ein gemeinsamer Betrieb durch die teilnehmenden Staaten des EATC (vgl. S. 2), vergleichbar mit dem AWACS-Modell der NATO, denkbar. Das EATC müsste für den Betrieb und die Wartung der Flotte eine eigene Or­ganisation, ähnlich der NAPMO, aufstellen oder auf die bereits existierende Zusammen­arbeit mit der European Defence Agency (EDA) oder der Gemeinsamen Orga­nisation für Rüstungskooperation (OCCAR) zurückgreifen.

Bei dieser Option handelt es sich um ein militärisches Betreibermodell außerhalb der EU-Strukturen. Die Autonomie der teil­neh­men­den Staaten bliebe weitest­gehend erhal­ten, die EU hätte keinen Einfluss auf den Ein­satz der Flug­zeuge. Je­doch könnte sich die EU an den Kosten für die Beschaffung und / oder den Betrieb der Maschinen beteiligen und damit Nutzungs­zeiten für ihre GSVP-Missio­nen und -Opera­tio­nen erlangen. Je nach Wahl der Betreiber­organisation (z. B. EDA) wäre eine Integra­tion in die EU-Struk­turen per­spektivisch möglich.

Ziviler Lufttransport

Die zweite Option: Da der A400M noch nicht uneingeschränkt (militärisch) einsatz­reif ist, könnte Deutschland die 13 Flug­zeuge der EU für zivile Transportflüge im Rahmen ziviler oder militärischer Operationen und Missionen übertragen oder sie ihr verkaufen. Die Maschinen würden von der EU betrieben. Für die Nutzung wären zwei Szenarien vor­stell­bar: Im ersten könnten die Mitgliedstaaten Lufttransportkapazitäten vertraglich ein­kaufen und über den Einsatz der Flug­zeuge eigenständig entscheiden. Hierfür wäre die SALIS-Koope­ration (Strategic Air Lift International Solution) zwischen der NATO und dem ukrainischen Antonov-Anbieter ein Beispiel.

Im zweiten Sze­nario, im Falle einer ver­tieften Ausgestaltung, könnte die EU bzw. der Europäische Rat selbst festlegen, für welche Missionen und Operationen die A400M eingesetzt würden. Die EU hätte mit der Flotte zum ersten Mal eigene Fähigkeiten zur Verfügung und könnte un­ab­hängig von den Mitgliedstaaten agieren.

EU Air Transport Group

Die dritte Option: Die Bundesrepublik könnte die Maschinen der EU übertragen oder sie ihr verkaufen und sie von einer europäischen Agentur, zum Beispiel der EDA, betreiben lassen. Durch die bereits seit 2011 bestehen­de Zusammenarbeit zwischen der EDA und dem EATC im Be­reich des Lufttransports könnte die EDA in Kooperation mit der OCCAR die Beschaffung und den Betrieb der Flotte managen, das EATC könnte den operationellen Einsatz koordinieren. Ein aktuelles Beispiel für eine ähnliche Kon­stellation ist die sich im Aufbau befind­liche MMF, deren Flugzeuge die NATO besitzt.

Die EU würde mit dieser Option erstmals über eigene Fähigkeiten im Rahmen der GSVP verfügen. Diese würden den GSVP-Missio­nen und ‑Operationen zugute­kommen und die EU zum Beispiel bei Kata­stro­phen oder Epidemien unabhängiger machen von der Unterstützung ihrer Mitgliedstaaten.

Vorschläge über den Einsatz der Flug­zeuge würde der Präsident der Europäischen Kommission über die Hohe Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik einbringen. Der Rat »Auswärtige Angelegenheiten« könn­te über den Einsatz abstimmen und ihn be­schlie­ßen. Entscheidungen über Flugzeug­einsätze im Rahmen von EU-Missionen und ‑Ope­ra­tio­nen unter­liegen dem Ein­stimmig­keitsprinzip. Zivile Einsätze außer­halb von Missionen / Opera­tionen der EU könnten eine Abkehr davon rechtfertigen und eine Mehr­heits­entschei­dung im Rat ermöglichen. Sowohl das Vor­schlagsrecht des EU-Kommissions­präsidenten und der Hohen Vertreterin als auch die Mög­lichkeit von Mehrheitsentscheidungen wür­de zu einer Stärkung der europäischen Struk­turen führen und langfristig den Aufbau weiterer europäischer Fähigkeiten fördern.

Zur Finanzierung der zivilen Lufttransport-Flotte (zweite Option) und der EU Air Trans­port Group (dritte Option) sind folgende Mög­lichkeiten denkbar: Falls Deutschland der EU die Flugzeuge überträgt, könnte sich der EVF im Rahmen eines PESCO-Projekts (Per­ma­nent Structured Cooperation) be­teiligen. Wenn die EU die A400M kaufen möchte, müssten die Mittel in den mehrjährigen Finanzrahmen 2021–2027 aufgenommen werden (vgl. FRONTEX-Aus­rüstung, S. 2/3). Die EU-Kommission müsste in Abstimmung mit dem Europäischen Parlament (EP) geeig­nete Kontrollmechanismen zur Kostenüberwachung einführen.

Für alle drei Optionen gilt: Vor dem Hintergrund der zu erwartenden Nutzung müssten die Besatzungen nicht aus Soldaten bestehen, sondern könnten durch Zivilisten gestellt werden. Eine Beteiligung der nationalen Parlamente wäre nicht erfor­derlich, weil die Flugzeuge weder direkt noch indirekt an Kampfhandlungen teil­nähmen, anders als zum Beispiel die eingesetzten deutschen Besatzungs­mitglieder der AWACS-Flotte.

Vorhandene Überkapazitäten könnten kleineren EU-Staaten, für die der Betrieb einer eigenen Flotte zu kostspielig ist, zur Verfügung gestellt werden. Dadurch bekä­men sie die Möglichkeit der Partizipation, außerdem könnten Standards einander angeglichen werden. Auch die NATO oder die Vereinten Nationen (VN) könnten vor­handene Überkapazitäten nach vorheriger Freigabe nutzen.

Fazit und Ausblick

Durch die Bereitstellung der 13 Airbus A400M könnte Deutschland die Aus­gestal­tung der hier vorgestellten Optionen maß­geblich beeinflussen und neue Impulse für die Weiterentwicklung der GSVP geben. Dabei könnte Deutschland eigene »rote Linien«, was den Einsatz militärischer Mittel angeht, aufgeben – wie den nationa­len Vorbehalt, der selbst beim Libyen-Einsatz deutscher Flugzeuge im Rahmen des EATC nicht geltend gemacht wurde. Wenn die Bundesrepublik bereit wäre, bei der Aus­gestal­tung der Optionen Zugeständnisse zu machen, wäre das zielführend im Sinne des inklusiven Ansatzes, den sie nicht zuletzt bei der Umsetzung von PESCO ver­folgt. Sie würde ein deutliches Signal für die europäi­sche Integration setzen. Auf diese Weise könnten andere EU-Staaten, wie Frankreich oder die mittel- und ost­euro­päischen Partner, für eine der Optio­nen gewonnen werden. Deutsch­land wäre in der Lage, denjenigen EU-Staaten entgegen­zutreten, die die Stär­kung des europäischen Pfeilers in der NATO skeptisch betrachten. Für EU und NATO ent­stünde ein Mehr­wert. Der weitere Aufbau der euro­päischen Vertei­digungsunion und die Vertiefung der GSVP sind entscheidend auf dem Weg zu einer strate­gischen Auto­nomie Europas. Ein Fest­halten an Kooperationsformen außer­halb der EU oder im Rahmen des Framework Nations Concepts der NATO läuft dem deutschen Anspruch zuwider, europäische Strukturen zu stärken. Die dargestellten Optionen hingegen haben, abhän­gig von ihrer jeweiligen Ausgestaltung, das Poten­zial, die militärische Inte­gration in Europa voranzutreiben.

Major i. G. René Schulz ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2019

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ISSN 1611-6364

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