René Schulz

Allgemeiner Gesellschaftsdienst

Politischer Wille und gesellschaftliche Akzeptanz als ein Weg zum Erfolg

SWP-Aktuell 2020/A 57, Juni 2020, 4 Seiten

doi:10.18449/2020A57

Ende 2019 unternahm die CDU-Vorsitzende einen neuen Vorstoß zur Einführung einer allgemeinen Dienstpflicht. In der dadurch ausgelösten Debatte geht es nicht nur um verfassungsrechtliche Bedenken, inwieweit der Staat mit einem Zwangs­dienst in das Leben junger Menschen ein­greifen darf. Auch wuchsen im Zuge der Corona-Pandemie die Herausforderungen für die Einsatzkräfte in Deutschland und Europa. Das veränderte die Diskussion über die Solidarität in der Gesellschaft und über einen allgemeinen Gesellschaftsdienst. Die Bundeswehr stellte eigens das Einsatz­kontin­gent Hilfeleistungen Corona auf. Bei voller Ausschöpfung des Personals und höhe­ren Infek­tionszahlen könnte sie aber ihre internationalen Verpflichtungen wohl nur noch zum Teil erfüllen. Zugleich befürworten immer mehr der 18- bis 30-jährigen Deut­schen ein größeres außen- und sicher­heits­politisches Engagement. Die komplexen Aufgaben im Inneren und Äußeren machen eine größere Beteiligung der Bevölkerung nötig, etwa um Personallücken im Zivil- und Katastrophenschutz zu füllen und außenpolitische Maß­nahmen auszuweiten.

Die Debatte über den allgemeinen Gesell­schaftsdienst oder die allgemeine Dienstpflicht (AGD) wird oft im Kontext der Wehr­pflicht geführt. Diese wurde 2011 ausgesetzt und kann gemäß Wehrpflicht­gesetz nur im Spannungs- oder Verteidigungsfall wieder eingeführt werden. Für einen all­umfassenden Ansatz ist also die Beschränkung auf Wehr­pflicht und Zivildienst nicht sinnvoll, denn sie begrenzt die Diskussion auf einen kleinen Teilaspekt.

Pro Jahr wer­den in Deutschland rund 700 000 Men­schen gebo­ren. Damit ist die Größenordnung für einen Zwangsdienst umrissen. Für einen Groß­teil jedes Jahr­gangs müssten Einsatzmöglich­keiten geschaffen werden. Die Bundeswehr allein wäre im Rahmen einer allgemeinen Wehr­pflicht, selbst in Kombi­nation mit dem klassi­schen Zivildienst, zu diesem Kraftakt auf absehbare Zeit nicht in der Lage. Junge Men­schen verfolgen heute vielfältige Inter­essen. Diese müssten sich in einem breiten Angebot an Auswahlmöglichkeiten wider­spiegeln, um die Akzeptanz eines solchen Zwangsdienstes zu erhöhen. Dabei dürfen aber die not­wendigen Aufgaben innerhalb Deutschlands nicht außer Acht gelassen werden.

Einstellungen zum Allgemeinen Gesellschaftsdienst

Nicht nur über die Ausgestaltung des AGD wird derzeit diskutiert, sondern auch über die Einstellung junger Menschen zur Ein­führung eines solchen Zwangsdienstes in Deutschland. In einer Umfrage des ZDF-Polit­barometers 2018 befürworteten 68 Pro­zent der Befragten eine einjährige Dienstpflicht für junge Männer und Frauen. Zu­dem fand der Vor­schlag eine Mehrheit bei den Anhängern sämtlicher Parteien. Eine Um­frage des Zentrums für Qualität in der Pflege aus dem Jahr 2019 ergab, dass 45 Pro­zent der Schüler im Alter von 14 bis 18 Jah­ren einer einjährigen Dienstpflicht posi­tiv gegenüberstehen. Dagegen ermittelte der Hamburger Zukunftsforscher Horst Opa­schowski in einer repräsentativen Um­frage, dass nur 37 Prozent der Jugend­lichen ein soziales Pflichtjahr für richtig halten. Den­noch unterstützen 87 Prozent der Befragten die Aussage: »Für Egoismus ist in unserer Gesellschaft immer weniger Platz. Wir müs­sen mehr zusam­menhalten.« Das legt nahe, dass ein Großteil der deut­schen Bevölkerung darüber nachdenkt, wie sich der Zusammenhalt in Deutschland stärken ließe.

Beispiel Frankreich

Weitere Modelle in der Art des AGD existie­ren in Europa nicht. Einzig Frankreich hat mit dem Service National Uni­versel (SNU) einen ver­pflichtenden Dienst für 15- bis 17-Jähri­ge in der Planung. Derzeit basiert die Um­set­zung noch auf Frei­willig­keit, doch der Dienst soll bis 2024 für alle obligatorisch werden. Er untergliedert sich in zwei Phasen mit einer Gesamtdauer von einem Monat, eine dritte kann freiwillig absolviert werden. In der ersten findet ein zweiwöchiger Gemeinschaftsaufenthalt für Gruppen von rund 200 Jugendlichen außer­halb des eigenen Wohnortes statt. Dabei sollen der Gemeinsinn der Jugendlichen aus verschiedenen Schichten und Milieus sowie das Ver­ständnis über die eigene Nation gefördert werden. Die zweite Phase muss entweder 84 Stunden über das Jahr verteilt werden oder 12 zusammenhängende Tage umfassen. Sie soll ein Dienst für die Nation sein, der die Autonomie jun­ger Menschen stärkt. Der letzte Abschnitt ist das freiwillige Engagement für die All­gemeinheit mit einer Dauer von mindestens drei Monaten bis zu einem Jahr. Lang­fristig soll der Dienst eine Voraus­setzung für die Abitur- und die Führerscheinprüfung bilden. Weil der verpflich­tende Teil des SNU sehr kurz ist und sich in der Ausgestaltung an Schüler während der Schulpflicht richtet, lässt er sich mit der in Deutschland diskutierten Dienstpflicht von einem Jahr nicht ver­gleichen. Wie könnte also ein AGD in Deutschland aussehen, und welche Faktoren wären bei der Umsetzung zu berücksichtigen?

Ausgestaltung des AGD

Die Umsetzung eines AGD unterliegt ver­schiedenen Voraussetzungen. Eine der wichtigsten und zugleich umstrittensten ist die rechtliche Ausgestaltung. Die Wehrpflicht ist eine der wenigen recht­lich zuläs­sigen Ausnahmen im Sinne des Artikels 12a Grundgesetz über das Verbot des Arbeitszwanges. Allerdings ist sie unzu­reichend für die Umsetzung eines AGD, weil ihre Haupt­aufgabe die Landesverteidigung ist. Auch steht die Frage im Raum, ob ein AGD mit europäischem Recht und dem Völ­ker­recht ver­einbar ist, etwa mit der Euro­päischen Kon­vention zum Schutz der Men­schen­rechte und Grundfreiheiten (EMRK) oder Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO). Für die zu erwar­tende recht­liche Prüfung vor dem Euro­päischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), ob ein solcher Zwangsdienst zuläs­sig ist, sind folgende Aspekte von besonderer Bedeutung:

  • Personenkreis/Zielgruppe,

  • Dauer der Verpflichtung,

  • Art der Belastung,

  • konkrete Arbeits- und Rahmenbedingungen,

  • zeitliche und inhaltliche Wahlmöglichkeiten,

  • berufliche Anerkennung,

  • finanzielle Regelungen,

  • Einbindung Nichtdeutscher mit unbefristetem Aufenthaltstitel.

Personenkreis: Schon die Bezeichnung allgemeiner Gesellschaftsdienst drückt aus, dass dieser Männer und Frau­en gleichermaßen erfasst. Um dem Diskriminierungsgebot der EMRK Rechnung zu tragen, sollte über die Einbindung Nichtdeutscher mit unbe­fristetem Aufenthaltstitel nach­gedacht werden. Sie könnte einen zusätz­lichen, integrativen Mehrwehrt bieten.

Dauer der Verpflichtung: Sie soll bei 12 Monaten liegen und orientiert sich am Bundesfreiwilligendienst (BFD) sowie dem Freiwilligen Sozialen oder Ökologischen Jahr (Jugendfreiwilligendienste, JFD). In der Ausgestaltung des AGD sollten beispielsweise gesundheitliche Grundvoraussetzungen oder Ausnahmetatbestände erörtert werden, wie die Regelungen für Geschwister oder Alleinerziehende in Anlehnung an die Wehrpflicht. Das ist nötig, um kon­krete Arbeits- und Rahmenbedingungen zu defi­nieren und einen gesetzlichen Rahmen für die Schaffung der Einsatzstellen vorzugeben.

Allgemeine Zielsetzung: Sie sollte in der Förderung des gesellschaftlichen Zu­sam­men­halts und der Stärkung des sozialen Bewusstseins junger Menschen bestehen. In den klassischen Einsatzfeldern des Gemein­wohls – Soziales, Ökologie, Kultur, Sport, Integration, Zivil- und Kata­strophenschutz – verfügen die Freiwilligendienste in Deutschland zurzeit über rund 100 000 Stellen. Daher müssen neue Möglichkeiten geschaffen werden, um dem zu erwartenden Bedarf von etwa 600- bis 700 000 Stellen gerecht zu werden. Das bereits erwähnte außenpolitische Inter­esse der jungen Bevöl­kerung legt nahe, zusätz­liche Einsatzstellen in der Entwicklungs­hilfe, im Klima- und Umweltschutz oder in speziellen Unterstützungsprojekten im Ausland ins Leben zu rufen, jeweils unter Feder­führung des Aus­wärtigen Amtes oder des Entwicklungs­ministeriums. Der Einsatz in Kirchen- oder Behinderteneinrichtungen, in Sozial-, Jugend- oder Gesundheitsämtern und Kran­kenhäusern, Pflege- oder Kinderheimen ist genauso denkbar wie die Fried­hofspflege oder die Mitarbeit in Jugend­herbergen sowie politi­schen Parteien und Einrichtungen. Den Einsatzmöglichkeiten wären somit wenige Grenzen gesetzt, so dass inhaltliche Vielfalt gewährleistet werden kann. Die Bundeswehr sollte auf jeden Fall ein Be­standteil des AGD sein, aber nicht der aus­schlag­gebende. Es ist nicht sinnvoll, die Debatte über den AGD mit jener über die Wiedereinführung der Wehrpflicht zu ver­knüpfen. Die Bundeswehr plant derzeit mit 12 500 Freiwillig Wehrdienst Leistenden (FWDL) und verfügt über etwa 8 500 Dienst­posten für diese. Schon ein Aufwuchs dieser Kapa­zitäten auf durchschnitt­lich 68 000 Rekru­ten pro Jahr, wie in den letzten Jahren der Wehrpflicht, würde eine Veracht­fachung der Unterkunfts- und Ausbildungs­kapazitäten in der Bundeswehr bedeuten. Das ist kurzfristig schlichtweg nicht reali­stisch.

Art der Belastung und Wahlmöglichkeiten: Beides variiert je nach gewählter Tätigkeit. So ist die Grundausbildung in der Bundeswehr körperlich anspruchsvoll, wohingegen die Unterstützung in Betreuungs- oder Pflegeeinrichtungen vor allem Einfühlungsvermögen erfordert. Dennoch sollten die gesetzlichen Vorgaben für alle einheitlich sein und größtmögliche zeitliche und inhaltliche Wahlmöglichkeiten bieten. Der BFD steht Menschen aller Altersklassen offen, wenngleich die Mehrheit der Bundes­freiwilligen unter 27 Jahre alt ist und der JFD bis zu einem Alter von 27 Jahren absol­viert werden kann. Der AGD könnte in der Spanne vom 16. bis zum 27. Lebens­jahr ab­geleistet werden und böte die Möglichkeit der individuellen Anpassung an die persön­li­chen Lebensumstände. Zum Bei­spiel kann der AGD der Berufsfindung oder Bestätigung persönlicher Interessen dienen, aber auch dem Erwerb zusätzlicher Quali­fika­tionen im Anschluss an die Aus­bildung.

Berufliche Anerkennung: Dieser Aspekt greift einen wesentlichen Punkt der Kritiker des AGD auf. Sie bemängeln, dass die jungen Men­schen dem Arbeitsmarkt wegen des Dienstes erst ein Jahr später zur Verfügung ständen. Hier gilt es also, durch die Aus­wahl geeigneter Einsatzfelder An­reize zu setzen, etwa Qualifikation im Falle einer bereits erfolgten Ausbildung oder Pluspunkte für Studienplätze. Nicht zuletzt bietet der Dienst die Mög­lich­keit zur Selbst­findung und damit zu einer bewussteren Entscheidung für ein Studium oder eine Ausbildung. Gerade damit haben viele junge Menschen Probleme, weil die Zahl an Aus­wahlmöglichkeiten stetig wächst.

Finanzielle Ausgestaltung: Für die Betroffenen spielen vor allem Vergütung und Zusatzleistungen wie Verpflegung oder Unterkunft eine entschei­dende Rolle, wäh­rend der Staat die zu erwartenden Kosten taxieren muss. Laut dem Ökonomen Philipp Noack belaufen sich die durchschnitt­lichen Kosten für einen Zivildienstleistenden auf Grundlage der Daten von 2001 bis 2010 auf 15 582 Euro pro Jahr. Schreibt man diese Daten mit Hilfe des Verbraucherpreisindexes und in Relation zu den Gebur­ten­zahlen fort, erge­ben sich Gesamtkosten von etwa 13 bis 14 Milliarden Euro pro Jahr für den AGD bis 2030. Davon entfallen rund 60 Pro­zent (7,8–8,4 Milliarden Euro) auf den Staat und 40 Prozent (5,2–5,6 Milliarden Euro) auf die Einsatzstellen.

Die fiktiven Kosten für die Erbringung von Leistungen durch Fachkräfte statt durch Zivildienstleistende wurden auf 1,85 Milli­arden Euro pro Jahr berechnet. Wendet man diese Methode auf den AGD an, ergeben sich, hochgerechnet auf die Anzahl der Stellen darin, Kosten von ungefähr 15 Milli­arden Euro, was die geschätzten Gesamtkosten des AGD sogar überstiege. Fachkräfte etwa in der Pflege­branche sind aber schon jetzt kaum mehr auf dem freien Arbeitsmarkt verfügbar. Außerdem sind bestimmte Leis­tungen des AGD in der Pflege oder Kran­ken­häusern mit finanziellen Kategorien nur schwer zu erfassen. Sein Nutzen liegt eher in der psychosozialen Unter­stützung, also in menschlicher Zuwendung etwa in Form von Gesprächen, zu denen Fachkräfte auf­grund des vorherrschenden Kostendrucks immer weniger Zeit haben.

Fazit

Die Corona-Pandemie hat in vielen Berei­chen offenbart, wie wichtig der soziale Zusammenhalt innerhalb einer Gesellschaft ist. Weil Strukturen und Personal fehlten, entwickelten sich zahlreiche Initiativen, die Lösungen für die Probleme im Alltag unter Quarantänebedingungen an­boten. Soldaten der Bundeswehr unterstütz­ten bei Einkäufen, Nachbarschaftsinitiativen wurden ge­gründet und Internetplattformen aufgebaut, um Hilfsbedürftige und Hilfsangebote zusammenzubringen. Solch ein soziales Engagement ist hilfreich, aber für den Staat, dessen Handlungsfähigkeit in Krisen­zeiten verlangt wird, nur schwer zu insti­tutionalisieren. Mit den Lockerungen der Quarantänemaßnahmen in Deutschland böte sich also die Gelegenheit, sich mit der Umsetzung des AGD zu befassen. Der poli­tische Schwerpunkt sollte darauf liegen, der Bevölkerung, vor allem den jungen Men­schen, eine konkrete Option zu eröff­nen. Umfragen zeigen, dass gerade diese sich politischen Themen nicht verschließen, son­dern sich dafür interessieren. Dabei bietet das französische Modell Ansätze für die Einführung des AGD, etwa durch die freiwillige Übergangszeit bis zur verpflich­tenden Umsetzung. Dies würde einen öffentlichen Diskurs, Anpassungen in der Ausgestaltung und den Aufbau der erfor­derlichen Einsatzstellen ermöglichen.

Major i. G René Schulz ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2020

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