Emissionshandel

Im Juli 2026 hat die Europäische Kommission einen ersten Reformvorschlag für den Emissionshandel vorgestellt, mit dem Ziel, die Verhandlungen zwischen Rat und Parlament bereits 2027 zum Abschluss zu bringen. Der Emissionshandel (Emissions Trading System, ETS) ist seit 2005 das Kern­stück der EU-Klimaarchitektur. Durch eine festgelegte Obergrenze (Cap) für Emissionen aus der Stromerzeugung, der Industrie sowie dem Luft- und Seeverkehr garantiert er die Zielerfüllung für rund 40 Prozent des EU-weiten Treibhausgasausstoßes im sogenannten ETS 1. Darüber hinaus wird für den Verkehrs- und den Gebäudesektor ebenfalls ein Emissions­handel eingeführt (ETS 2), dessen erste Handelsperiode im Januar 2028 startet. Der CO₂-Preis und der Handel mit Emissions­zertifikaten bestimmen maßgeblich über die Produktions­kosten von Unternehmen mit und damit über den Anreiz für Klima­schutzinvestitio­nen. Der ETS ist angesichts der schlechten wirtschaftlichen Lage in der EU zum Dreh- und Angelpunkt verschiedener Ansprüche an die künftige EU-Klimapolitik geworden.

Zum einen soll das Instrument weiterhin stringent den Klimaschutz voranbringen, indem die jährliche Zertifikatemenge kon­tinuierlich und spürbar verknappt wird. Die damit einhergehende Aufrechterhaltung eines hohen CO₂-Preises fordern unter anderem die skandinavischen Mitglied­staaten. Um aber die europäische Wett­bewerbsfähigkeit angesichts der angespannten Wirtschaftslage nicht weiter zu schwächen, befürworten Vertreter der energieintensiven Industrien, dass die Zielvorgaben im ETS gelockert werden. Diese Forderung wird vor allem von den osteuropäischen Regierungen unterstützt. Deutschland vertritt eine differenzierte Position. So will die Bundesregierung zwar insgesamt an einem starken ETS festhalten, sie stellt sich zugleich aber hinter Reformvorschläge der Kommission, die für mehr Flexibilität bei der Menge von Zertifikaten im Markt sorgen sollen. Die Kommissionspläne umfassen die Herabsetzung des linearen Reduktionsfaktors, der die jähr­liche Absenkung der Gesamtmenge (Cap) vorgibt, die An­passung der Marktstabilitätsreserve, mit der die Kommission die Zerti­fikatemenge bis zu einem gewissen Grad steuern kann, die Verlängerung der kosten­losen Zuteilung an besonders im Wett­bewerb stehende Branchen über das Jahr 2036 hinaus sowie die Anrechnung aus­ländischer Zertifikate, die nach Artikel 6 des Pariser Abkommens bestimmte Bedin­gungen erfüllen müssen, von bis zu 5 Pro­zent der EU-weiten Netto-Treibhausgas­emissionen von 1990. Ebenfalls ab 2036 sollen auch CO₂-Entnahmemethoden mit geologischer Speicherung in das ETS in­tegriert werden, also Bioenergie mit CO₂-Abscheidung und -Speicherung (BECCS) und Direct Air Capture mit anschließender Speicherung (DACCS). Diese beiden Neue­rungen markieren einen Paradigmen­wandel, der weit über den Emissionshandel hinausreicht.

Bei der Umsetzung des Klimaschutzziels 2040 betrachtet die Kommission den ETS allerdings nicht mehr isoliert, sondern als Instrument der europäischen Industrie- und Transformationspolitik und hat in ihrem Vorschlag austariert, wie eine langsamere Implementierung mit dem Anreiz für In­vestitionen in grüne Technologien in Ein­klang gebracht werden könnte. Dies zeigt sich an den Detailvorschlägen. Energie­intensive Unternehmen, die länger als bis­her geplant kostenlose Zertifikate erhalten, sollen im Gegenzug nachweisen, dass sie in die Dekarbonisierung investieren (»Transformationsvertrag«), und die Mitglied­staaten sollen mindestens 50 Prozent der ETS-Einnahmen für die Dekarbonisierung der ETS-1-Sektoren einsetzen. Die Kommission schlägt des Weiteren die Einrichtung einer Euro­päischen Dekarbonisierungsbank vor, um Investitionsanreize über den CO₂-Preis hinaus zu setzen.

Internationale Gutschriften

Mit der schon in der Neufassung des EU-Klimagesetzes vorgesehenen Möglichkeit, ab 2036 Projektgutschriften aus Drittstaaten zuzulassen, rückt die EU von ihrem bisheri­gen Grundsatz ab, dass alle Klimaschutz­maßnahmen ausschließlich in der EU selbst um­zusetzen sind. Indem sie sich dabei explizit auf Artikel 6 des Pariser Abkommens bezog, gab die EU ihrer Hoffnung Ausdruck, bei internationalen Gutschriften höhere Standards zu erreichen als während der beiden Verpflichtungsperioden zum Kyoto-Proto­koll (2008–2020), als preis­günstige Zertifikate zweifelhafter Qualität die Glaubwürdigkeit der EU-Klimapolitik untergruben. Um diese negative Erfahrung nicht zu wiederholen, sieht das Klimagesetz Schutz­klauseln zur Herkunft, zu Qualitäts­standards und zu den Bedingungen des Erwerbs der Gutschriften vor. Damit ist auch das Bestreben verbunden, international eine führende Rolle bei der Regulierung von Klimaschutzprojekten unter Artikel 6 ein­zunehmen.

Trotz dieser Leitplanken bleibt der Gesetzestext in weiten Teilen programmatisch. Wesentliche Entscheidungen zur Um­setzung verlagert er auf einen späteren Zeit­punkt. Unklar ist zunächst die tat­sächliche Mengendimension: Zwischen 2036 und 2040 sind Gutschriften von bis zu 5 Prozent der Emissionen von 1990 zulässig. Eine Pilot­phase für die Jahre 2031 bis 2035, die einen Markt für hochwertige Gutschriften über­haupt erst entstehen lassen soll, wird auch in Aussicht gestellt. Wie sich die 5‑Prozent-Obergrenze auf die Jahre 2036 bis 2040 verteilen soll, ob sie überhaupt aus­geschöpft wird und wie der Hochlauf aus­gestaltet sein könnte, wird erst in einem detaillierten Legislativvorschlag geklärt werden, den die Kommission für das vierte Quartal 2026 angekündigt hat und der auf einer eigenen Folgen­abschätzung basieren wird.

Auch die möglichen Verwendungs­zwecke der Artikel-6-Gutschriften sind bislang nicht abschließend geklärt. Mit dem Vorschlag zur Revision des Emissionshandels zeichnet sich nun zumindest ansatzweise eine sektorale Zuordnung ab – wenn auch auf indirektem Weg. Statt die Gutschriften ausdrücklich in den Emissionshandel für Stromproduzenten und Industrieunter­nehmen zu integrieren, setzt der Vorschlag beim linearen Reduktionsfaktor an. Dessen Anpassung schafft ab 2036 einen zusätz­lichen Emissionsspielraum von bis zu 260 Millionen Tonnen, der durch inter­nationale Gutschriften gedeckt werden soll. Finanziert würden diese durch eine Ver­steigerung von 260 Millionen ETS-Zerti­fikaten. Zudem schlägt die Kommission eine Schutzklausel vor. Sollten hochwertige internationale Zertifikate – deren Mindest­qualitätskriterien allerdings erst mit dem für Ende 2026 angekündigten Legislativ­vorschlag zu inter­nationalen Gutschriften definiert werden – nicht in ausreichender Menge verfügbar sein, würde der lineare Reduktionsfaktor ab 2036 entsprechend verschärft werden.

Mit jeder internationalen Projekt­gutschrift, die im ETS eingesetzt werden soll, verringert sich der Spielraum für andere Sektoren. Dies ist besonders für die Land­wirtschaft relevant, einen Sektor, der der­zeit über mitgliedstaatliche Ziele in der Lastenteilungsverordnung (»Effort Sharing«) gesteuert wird und der in Netto-Null-Pfaden den höchsten Anteil an Restemissionen auf­weist, vor allem in Form von Methan aus der Viehhaltung und Lachgas durch den Einsatz von Düngemitteln. Der Einsatz internationaler Zertifikate im Agrarsektor könnte zwar dazu beitragen, die politischen Kosten der Transformation zu begrenzen; aufgrund der hohen Preissensibilität bei Nahrungsmitteln sind die Möglichkeiten zur Kompensation jedoch begrenzt, zumal Methan und Lachgas ein weitaus höheres Erwärmungspotential zugeschrieben wird als CO₂ (Faktor 27 für Methan, Faktor 273 für Lachgas, auf jeweils 100 Jahre gerechnet), was die Kompensationskosten pro Tonne entsprechend vervielfachen würde.

CO₂-Entnahme und LULUCF

In der europäischen Klimapolitik besteht inzwischen breiter Konsens darüber, dass die CO₂-Entnahme in der kommenden Dekade deutlich ausgebaut und um Metho­den jenseits der Forstwirtschaft erweitert werden muss. Eine Einbeziehung von CO₂‑Entnahmen in die geplanten Ankäufe inter­nationaler Projektgutschriften hätte den Vorteil, die europäische Nachfrage nach CO₂‑Entnahmen teilweise durch Kapazitäten in Dritt­staaten decken zu können. Dies wäre insbesondere angesichts der in der EU be­grenzten Verfügbarkeit entsprechender Kapazitäten für CO₂-Entnahme-Methoden wie BECCS, DACCS, Pflanzenkohle oder der beschleunigten Gesteinsverwitterung relevant.

Sollte die konkrete Ausgestaltung der Integration von Artikel-6-Gutschriften in das EU-Klimaziel für 2040-Ziel jedoch keine klare Vorgabe für CO₂-Entnahmen enthal­ten (etwa in Form einer Mindestquote), könnte die Nutzung internationaler Zerti­fikate den bislang erwarteten Bedeutungszuwachs der CO₂-Entnahme im europäischen Klimaschutz sogar abschwächen. Da Entnahme-Zertifikate, die nicht auf Projek­ten zur (Wieder-)Aufforstung beruhen, auf freiwilligen Kohlenstoffmärkten im Durch­schnitt zu deutlich höheren Preisen ge­handelt werden als Emissionsminderungsprojekte, ist nicht zu erwarten, dass die EU darauf zurückgreifen wird. Eine explizite Unterquote für Gutschriften aus internatio­nalen CO₂‑Entnahme-Projekten würde es der EU hingegen ermöglichen, gezielt zum Aufbau von Kapazitäten in Partnerländern beizutragen.

Die Wechselwirkungen zwischen der ent­stehenden europäischen CO₂‑Entnahme­politik und den internationalen Kohlenstoffmärkten stehen bisher noch nicht im Mittelpunkt der Debatte. Vor diesem Hinter­grund wurde der Vorschlag der Kommission zur Reform des EU-Kohlenstoffmarkts mit Spannung erwartet. Denn bereits bei der letzten Revision der ETS-Richtlinie im Jahr 2023 hatten Rat und Parlament die Kom­mission dazu verpflichtet, bis zum Sommer 2026 entsprechende Optionen vorzulegen.

Die Kommission schlägt konkret vor, zu­nächst keine direkte Integration vorzuneh­men, bei der den Betreibern von BECCS- und DACCS-Projekten eine äquivalente Menge von Emissionsberechtigungen zu­geteilt würde, die sie dann selbst handeln dürften. Stattdessen soll die Kommission selbst als zentrale Einkäuferin auftreten. Konkret soll das die Europäische Exekutiv­agentur für Klima, Infrastruktur und Um­welt (CINEA) übernehmen, die bislang auch schon den Innovationsfonds verwaltet, der aus dem Verkauf von ETS-Zertifikaten ge­speist wird. Der von der Kommission vor­geschlagene Mechanismus sieht vor, den Umfang der im Zeitraum 2031–2040 auktionierten Emis­sionsberechtigungen um 250 Millionen Tonnen zu erhöhen und mit den zusätzlich erzielten Erlösen äquivalente Entnahme­mengen aus BECCS- und DACCS-Anlagen in Europa zu erwerben. Bereits jetzt deutet sich an, dass die Zulas­sung weiterer CO₂-Entnahmemethoden (z. B. Pflanzenkohle) ein Hauptthema der weiteren Verhandlungen sein wird.

Auf dem Weg zu Netto-Null-Emissionen 2050 setzt die EU-Klimapolitik nicht nur auf neuartige Methoden der CO₂-Ent­nahme wie BECCS, DACCS und Pflanzenkohle, son­dern auch auf einen signifikanten Beitrag des LULUCF-Sektors. Hier übersteigen die Entnahmeleistungen aus der (Wieder-)Auf­forstung die Emissionen aus der Land­nutzung, etwa aus trockengelegten Moor­böden, deutlich. Allerdings unterliegt die Bilanz zunehmend stärkeren Schwankungen und wird regelmäßig korrigiert. Die LULUCF-Verordnung (VO 2023/839) legt für 2030 eine Summe der mitgliedstaatlichen Netto­entnahmeziele von 310 Mt CO₂-Äqui­valen­ten fest, wovon aber nur 225 Mt auf das EU-Gesamtreduktionsziel von 55 Pro­zent angerechnet werden dürfen. Angesichts der inzwischen spürbaren Folgen eines fort­schreitenden Klimawandels – also etwa vermehrten Extremwetterereignissen oder Schädlingsbefall – gilt das Erreichen des LULUCF-Gesamtziels für 2030 als wenig wahrscheinlich. Ein LULUCF-Ambitions­niveau für 2040 wird die Kommission erst Ende 2026 vorschlagen. Zugleich soll laut novelliertem Klimagesetz die bisherige Option wegfallen, etwaige Verfehlungen im LULUCF-Sektor durch die Übererfüllung von Zielen in anderen Sektoren auszugleichen. Statt­dessen enthält das EU-Klimagesetz nun so­gar die Vorgabe, dass etwaige LULUCF-Ziel­verfehlungen nicht zu Mehrbelastungen für andere Sektoren führen dürfen. Dies könn­te im schlechtesten Fall einen Fehl­anreiz bieten, zunächst ein sehr ehrgeiziges Netto-LULUCF-Ziel zu beschließen, um etwa dem Agrar-, Gebäude- oder Verkehrssektor mehr Spielräume zu gewähren – Spielräume, die auch dann nicht mehr be­schränkt würden, wenn sich eine LULUCF-Vorgabe für 2040 als nicht erreichbar er­weist.

National differenzierte Ziele

Ein bislang weniger beachteter Unsicherheitsfaktor ist die zu erwartende Neu­ordnung der klima­politischen Architektur der EU nach 2030. Der Veränderungsdruck ergibt sich nicht unmittelbar aus der Fest­legung des Klimaziels für 2040, son­dern schon aus der für 2028 geplanten Ein­führung des ETS 2 und der damit einher­gehenden Doppelregulierung der Emissionen aus dem Verkehrs- und dem Gebäude­sektor. Diese Emissionsquellen sind seit 2009 Teil des »Effort Sharing«-Systems, das auf mitgliedstaatlich differenzierten Emis­sionsminderungszielen beruht, die jenseits von Verkehr und Gebäuden auch kleinere Industrieanlagen, den Abfallsektor und die Landwirtschaft umfassen. Da die Ziele der Lastenverteilungsverordnung bis 2030 nicht mehr angepasst werden sollen, unterliegen Verkehrs- und Gebäudeemissio­nen bis zum Ende der laufenden Regulierungsperiode zwei parallelen Steuerungssystemen, dem europaweit harmonisierten Emissions­handel und dem System natio­naler Ver­antwortlichkeiten. Dass es hier ab 2031 zu einem Neuregelungsbedarf kommt, ist grundsätzlich unstrittig.

Für die künftige Architektur werden bis­lang allerdings unterschiedliche Optionen diskutiert. Sie reichen von einer Fortführung des bestehenden Systems über eine Zusammenführung der beiden Säulen mit mitgliedstaatlichen Zielen bis hin zu deren kompletter Abschaffung. Im ersten Modell bliebe es bei einem europaweit harmonisierten Emissionshandel sowie nationalen Zielen für LULUCF und die verbleibenden »Effort Sharing«-Sektoren. Im zweiten würden LULUCF und diese Sektoren unter gemeinsamen mitgliedstaatlichen Zielen zusammengefasst und neben ETS 1 und ETS 2 weitergeführt. Im dritten Modell ent­fielen verbindliche nationale Emissionsziele vollständig und es würden (ähnlich wie beim Erneuerbaren-Ausbau im Rahmen der Energie-Governance-Verordnung) lediglich nationale Orientierungswerte festgelegt.

Die Fortschreibung des bisherigen Systems kann als unwahrscheinlich gelten, vor allem weil das Effort-Sharing in den 2030er Jahren zunehmend von Emissionen des politisch vergleichsweise gut organisierten Agrarsektors dominiert sein dürfte, was schon die Formulierung ambitionierter nationaler Ziele erschweren würde. Poli­tisch aussichtsreicher, und insbesondere für Länder mit einem hohen Anteil von Agrar­emissionen attraktiv, wäre eine Integration von Effort-Sharing und LULUCF, da CO₂-Entnahmen aus der Forstwirtschaft flexibel zum Ausgleich von schwer vermeidbaren Methan- und Lachgasemissionen verwendet werden könnten. In der weitreichendsten der bislang vor allem zwischen den Mit­glied­staaten und der Kommission diskutierten Optionen würde das System nicht bin­dender nationaler Teilziele vom Erneuer­baren-Ausbau auf andere Bereiche aus­geweitet und eingebettet in ein Berichts- und Monitoring-System, wie es im Rahmen von Nationalen Energie- und Klimaplänen unter der 2018 verabschiedeten Governance-Verordnung (VO 2018/1999) prak­tiziert wird.

Die ausstehende Grundsatzentscheidung darüber, wie das Verhältnis zwischen europaweit harmonisierten Regulierungssystemen wie dem Emissionshandel mit dem System differenzierter mitgliedstaat­licher Klimaziele austariert werden sollte, ist für das Gefüge klimapolitischer Verant­wort­lichkeiten ab 2031 von großer Bedeu­tung. Würden verbindliche mitgliedstaat­liche und sektorale Ziele– so wie sie bis 2030 noch im Rahmen der Lastenteilungsverordnung sowie der LULUCF-Verordnung existieren – zukünftig abgeschafft, wäre damit eine erhebliche Flexibilisierung der klimapolitischen Gesamtarchitektur ver­bunden, aber auch eine Verantwortungs­diffusion. Auch hier ist mit einem um­fassenden Vorschlag der Kommission gegen Ende 2026 zu rechnen.

Fazit

Auch wenn das vergleichsweise hohe Tempo der EU beim Klima­schutz in den vergangenen Jahren angesichts der schwie­rigen gesamtwirtschaftlichen Entwicklung sowie geopolitischer Spannungen verstärkt kritisiert worden ist, weist der Kompromiss für das 2040-Ziel ein Ambitionsniveau auf, das weltweit von keinem anderen Industrieland erreicht wird. Da die EU-Institutionen nicht mehr von dem in der europäischen Debatte schon lange etablierten Zielwert von 90 Pro­zent abrücken wollten, blieb ihnen nur der Einbau neuer Flexibilitätsmechanismen. Dazu zählt nicht nur die mit dem novellierten EU-Klimagesetz geschaffene Möglichkeit, internationale Projekt­gutschriften anzurechnen und verstärkt auf Methoden der CO₂-Entnahme zu setzen. Die von der Kommission vorgeschlagenen Änderungen beim Reduktionspfad im ETS 1 und die sich abzeichnenden Veränderungen beim Verbindlichkeitsgrad natio­naler Ziele jenseits des Emissionshandels weisen in die gleiche Richtung.

Da die Verhandlungen über die konkrete Ausgestaltung neuer Flexibilitätsmechanis­men viel Zeit erfordern werden und es den klimapolitischen Akteuren sowie den be­troffenen Unternehmen schwerfallen dürfte, alle möglichen Interaktionen zwi­schen bereits etablierten und neu ein­zuführenden Regulierungsmechanismen zu antizipieren, entsteht in der EU-Klima­politik eine Phase der Erwartungsunsicherheit. Um den Raum möglicher Optionen einzugrenzen, ist es deshalb wichtig, dass die Kommission zeit­nah ihre Detail­vorschläge zum Design der internationalen Projektgutschriften und zur Fortschreibung der regulatorischen Archi­tektur jenseits des Emissionshandels vor­legt, insbesondere zur Rolle mitgliedstaatlich differenzierter Ziele nach 2031. Ande­renfalls besteht die Gefahr, dass im Zuge des laufenden Gesetzgebungsverfahrens zur ETS-Reform weitreichende Flexibilitäts­optionen etabliert werden, ohne dass die Auswirkungen auf das Gesamt­system früh­zeitig und in angemessener Weise berücksichtigt werden.