»Carbon Management«: Chancen und Risiken für ambitionierte Klimapolitik

Begriffliche Klarheit: Differenzierung wagen

Bislang werden im Kontext von Carbon Management Begriffe sehr unterschiedlich verwendet. Klare Definitionen sind aber ein wichtiger Ausgangspunkt für zukünftige Regulierung. Unter Carbon Management werden in der Regel die folgenden drei Arten von Prozessketten zusammengefasst: CO₂-Abscheidung, Transport und Speicherung (Carbon Capture and Storage, CCS), CO₂-Abscheidung, Transport und anschließende Nutzung (Carbon Capture and Utili­zation, CCU) und CO₂-Entnahme aus der Atmosphäre (Carbon Dioxide Removal, CDR).

Sammelbegriffe wie Carbon Management, die Gemeinsamkeiten betonen, sind poli­tisch attraktiv. Sie erlauben es, komplexe Technologien einfach zu kommunizieren. Im konkreten Fall dient der Begriff auch dazu, das gerade in Deutschland lange umstrittene CCS in ein neues Narrativ ein­zubinden. Darüber hinaus bietet er die Möglichkeit, Interessenkonflikte zwischen politischen Akteuren und Branchen, die im Hinblick auf CCS, CCU oder CDR unterschied­liche Schwerpunkte setzen, zunächst offen zu halten. Um die klimapolitischen Chancen und Risiken des Carbon Management zu identifizieren, müssen dessen drei Bestandteile und ihre jeweilige klimapolitische Funktion aber differenziert werden.

Streitthema Restemissionen

Mit der fortschreitenden Operationalisierung der Netto-Null-Ziele in konkrete poli­tische Maßnahmen werden die sogenannten Restemissionen zu einem Hauptgegenstand der klimapolitischen und ‑wissen­schaftlichen Debatte. Obwohl der Begriff mittlerweile in den meisten Positionspapieren relevanter Stakeholder auftaucht und auch Eingang in den Koalitionsvertrag und die EU-Gesetzgebungsprozesse gefunden hat, bleibt häufig unklar, was einzelne Akteure darunter verstehen. Bisher haben sich weder einheitliche Verwendungen noch ein­vernehm­liche Definitionen zen­traler Be­griffe (darunter Restemissionen, Residual­emissionen, Prozessemissionen, schwer/ nicht vermeidbare Emissionen) etabliert.

Problematisch ist das insbesondere des­halb, weil die konkrete Definition und Größe der erwartbaren Restemissionen er­hebliche Auswirkungen auf die klimapoli­tische Ambition, auf Politikdesigns und auf mögliche Verteilungswirkungen zwischen Sektoren hat. Um Unklarheiten in der poli­tischen Debatte, in den anlaufenden Stra­tegieprozessen und bei zukünftigen Regu­lierungsinitiativen vorzubeugen, schlagen wir folgende begriffliche Unterscheidung vor (siehe Grafik 1).

Wir definieren Restemissionen als eine Größe, die lediglich beschreibt, welche Emissionen im und nach dem Netto-Null-Jahr tatsächlich in die Atmosphäre gelan­gen. Davon unterscheiden wir die schwer vermeidbaren Emissionen, die von unterschiedlichen Akteuren aus je eigenen Motivlagen und mit verschiedenen Begründungen als solche eingestuft werden. Die Gründe, Emissionen als schwer vermeidbar zu be­schreiben, sind vielfältig. In der politischen Debatte werden folgende drei Begründungslogiken variantenreich miteinander kom­biniert: erstens, biologische oder chemische Charakteristika bestimmter Prozesse (z. B. Methanemissionen aus der Tierhaltung oder CO₂-Emissionen beim Brennen von Zementklinker); zweitens, politisch und ökonomisch schwer vermeidbare Emissionen (z. B. im Zusammenhang mit Risiken der Deindustrialisierung und von Carbon Leakage oder strategische Infrastrukturen in der Energie-, Nahrungsmittel- und Gesundheitsversorgung und im Militärbereich); drittens, technische Gegebenheiten und unzureichender technologischer Fortschritt. Hier wird zum Beispiel auf Emissionen aus dem Flug- und Schiffsverkehr oder auf be­grenzte Abscheidungsraten beim Einsatz von CCS und CCU verwiesen.

Die Unterscheidung zwischen den tatsächlich ausgestoßenen Restemissionen und solchen Emissionen, die als schwer ver­meidbar charakterisiert werden, ist eine wichtige begrifflich-analytische Klärung. Sie ermöglicht es, die emittierten Emissionen und vorgelagerten politischen Aus­einandersetzungen über schwer vermeid­bare Emissionen getrennt voneinander zu adressieren.

Darüber hinaus macht die Herausarbeitung der Begründungslogiken sichtbar, dass Emissionen, die beispielsweise in klimaökonomischen Modellen oder anderen techno-ökonomischen Analysen als ver­gleichsweise leicht vermeidbar gelten, wegen der außerordentlichen Beharrungskraft oder der Sonderstellung einzelner Sektoren in der politischen Praxis durchaus schwer vermeidbar sein können. Schließlich wird durch die Unterscheidung von Rest- und schwer vermeidbaren Emissionen deutlich, dass der Konflikt über Letztere politischer Natur ist und nicht durch eine eindeutige Definition beigelegt werden kann. Begriff­liche Klarheit und klare Differenzierungen sind wichtig, sie sollten aber keine un­begründeten Hoffnungen in die Lösung dieser Konflikte schüren. Denn die poli­tischen Auseinandersetzungen darüber, was im Netto-Null-Jahr als »legitime« Rest­emission gilt, werden sich in den kommenden Jahren weiter verschärfen.

Drei Funktionen für Carbon Management

Um Unklarheiten in der politischen Debatte und zukünftiger Regulierung zu vermeiden, gilt es auch die verschiedenen klimapoliti­schen Funktionen von Carbon Management im Verhältnis zu schwer vermeidbaren Emissionen und Restemissionen ausein­anderzuhalten. Lässt man Überlappungen der Prozessketten im Detail der Anwendungen vorerst unberücksichtigt, hat Carbon Management in der Klimapolitik auf dem Weg zu Netto-Null-Emissionen drei Auf­gaben (siehe Grafik 1):

CCS bietet die Möglichkeit, schwer ver­meidbare Emissionen zu reduzieren. Wird CCS beispielsweise in der Zement- und Kalk­produktion eingesetzt – dem prominentesten Beispiel für nicht energiebedingte Pro­zessemissionen – kann das Verfahren ein­gesetzt werden, um die schwer vermeid­baren Emissionen zu reduzieren. Die Nut­zung von CO₂ in CCU-Prozessketten indes kann – je nach Lebenszyklus des Produkts – den Ausstoß in die Zukunft verlagern und zusätzlich zu möglichen Substitutions­effekten damit zumindest vorübergehend zum Erreichen des Netto-Null-Ziels bei­tragen. Alle Emissionen, die weder durch CCS reduziert noch durch CCU verzögert werden oder in deren Prozessketten anfal­len, müssen durch CO₂-Entnahmen aus­geglichen werden. Erst diese dritte Funktion von Carbon-Management-Ansätzen ermög­licht es, das Netto-Null-Ziel einzuhalten. Damit wird deutlich, dass das gesamte Portfolio an Carbon-Management-Verfahren ein wichtiger Baustein zum Erreichen der Klimaziele ist. Gleichzeitig zeigt sich die Wichtigkeit, Carbon-Management-Politik im Kontext der klimapolitischen Funktion zu denken.

Die drei Funktionen – Reduktion und Ver­zögerung von schwer vermeidbaren Emissio­nen sowie Ausgleich von Restemissionen – sind jeweils mit unterschiedlichen politi­schen und wirtschaftlichen Interessen, Ak­teursallianzen und regulatorischen Heraus­forderungen verknüpft. Wird der klima­politische Zusammenhang zwischen den drei Ebenen (schwer vermeidbare Treibhausgasemissionen, Carbon Management, Restemissionen) in Zukunft nicht explizit gemacht, werden sich Carbon-Management-Initiativen verstärkt der Kritik ausgesetzt sehen, Ausdruck einer Verzögerungstaktik zu sein, die einen ambitionierten Klimaschutz unterläuft. In welchem Umfang die einzelnen Ansätze zum Erreichen der Klimaziele im Netto-Null-Jahr und darüber hinaus eingesetzt werden müssen, wird wesentlich davon bestimmt werden, wie erfolgreich konventionelle Emissionsminde­rungen in den nächsten zwanzig Jahren ausfallen. In welchem Maße Carbon Manage­ment bis dahin einsatzbereit sein wird, hängt vor allem davon ab, wie die Regulierung und Integration in bestehende klima­politische Instrumente voranschreitet und wer – welche EU-Mitgliedstaaten, Sekto­ren, Unternehmen – in den Aufbau der erforderlichen Abscheidungs-, Transport- und Speicherkapazitäten investiert.

Chancen und Risiken für ambitionierten Klimaschutz

Im Rahmen der aktuell zahlreichen Prozesse zur Entwicklung von Carbon-Management-Strategien und zukünftiger Gesetzgebungs­verfahren ergeben sich Chancen und Risiken für einen ambitionierten Klimaschutz.

Die Chancen liegen vor allem darin, dass sich Carbon Management als wichtiger An­satz zur Gestaltung der Schnittstelle zwi­schen Industrie- und Klimapolitik etablie­ren kann. Verschiedene, teilweise konkur­rie­rende Politikziele wie Emissionsreduk­tion, Umweltschutz, Energieversorgungs­sicherheit, Standortsicherung, Wirtschafts­wachstum und resiliente Lieferketten könn­ten hier gleichzeitig verhandelt werden. Carbon-Management-Politik wird damit zu einer wichtigen Plattform für die Austragung politischer Spannungen und aufkom­mender Verteilungskonflikte, aber auch für Synergien. In ähnlicher Form gilt das auch für die Schnittstelle zwischen Agrar- und Klimapolitik, die im Zuge der Debatte um Restemissionen immer wichtiger und um­kämpfter werden wird (SWP-Aktuell 37/2022).

Darüber hinaus ist die aktive Auseinandersetzung mit dem Thema der erste Schritt für neue internationale Kooperationen. Neben der Technologieentwicklung und möglichen neuen Absatzmärkten ergibt sich mit einer aktiven Carbon-Management-Politik auch die Chance, Maßstäbe und Stan­dards in diesem Bereich mitzugestalten – zum Beispiel durch die Zertifizierung von CO₂-Entnahmen oder durch CO₂-Injektions­kapazitätsziele im Net Zero Industry Act auf EU-Ebene. Des Weiteren bieten multi­laterale Verhandlungen, zum Beispiel im Rahmen des Artikels 6 zur internationalen Zusammenarbeit im Paris Agreement, oder die G7- und G20-Formate Foren für eine verstärkte Zusammenarbeit. Internationale Kooperation ist vor allem auch deshalb eine relevante Dimension, weil in Ländern mit großen und zum Teil weiterwachsenden Kohlekraftwerksflotten bzw. hohen Expor­ten fossiler Energieträger CCS und CCU hauptsächlich als Option zur Absicherung fossiler Geschäftsmodelle diskutiert wird.

Gleichzeitig bergen alle drei Elemente des Carbon Management potentiell das Risiko, dass es zu »Lock-ins« in fossile Infrastrukturen (z. B. Weiternutzung von Erdgas oder blauem Wasserstoff) kommt und der Druck auf die Abkehr von fossilen Ener­gieträgern nachlässt. Konkret steht die Klima­politik bei steigenden CO₂-Preisen vor der Herausforderung, dass bei Prozessen, die sich dazu eignen, CCS- bzw. CCU-Ansätze eingeführt werden, statt das Ziel konventio­neller Emissionsminderungen zu verfolgen. Ähnliches gilt für die CO₂-Entnahme: Die Aussicht auf die Möglichkeit, Restemissionen in Zukunft durch CO₂-Entnahme aus­zugleichen, kann dazu führen, dass die Ambition, Emissionen zu reduzieren, sinkt. Die Priorisierung der Emissionsreduktion wird zwar in den einschlägigen europäischen und deutschen Strategiepapieren immer wieder deklariert und ist Kernbestandteil der politischen Debatte. Wie diese Priorisierung sich in der konkreten Gesetzgebung langfristig niederschlagen soll, ist jedoch vielfach noch unklar.

Parallel besteht allerdings auch das Risiko, dass Carbon-Management-Ansätze aufgrund politischer Zurückhaltung nicht schnell genug hochskaliert werden und zu früh an die Grenze des politisch Machbaren stoßen. Ohne die Erschließung entsprechen­der Kapazitäten sind Netto-Null-Ziele aber nach heutigem Kenntnisstand selbst bei ambitionierten Emissionsminderungen nicht erreichbar. Globale und europäische Auswertungen der bisher realisierten CCS-Kapazitäten und der notwendigen Wachstumsraten weisen auf eine große Lücke hin. Ein ähnliches Bild ergibt sich hinsichtlich der Methoden der CO₂-Entnahme. Obwohl im Bereich der Forstwirtschaft bereits Ent­nahmen erreicht werden, gibt es bislang weder die regulatorischen Voraussetzungen noch die Grundlagen für Innovationen in diesem Bereich oder die Umsetzung von großskaligen CDR-Projekten.

Eine Realisierung dieser beiden Risiken (nachlassende Ambitionen bei der Emis­sionsminderung und zu optimistische Hoff­nungen auf eine Skalierung des Carbon Management) hätte das Potential, das Er­reichen der Klimaziele erheblich zu gefähr­den.

Carbon Management um »Lock‑Ins« aufzubrechen

In dieser Gemengelage bieten die aufkommenden Debatten über Carbon Management ein Gelegenheitsfenster, um bisherige »Lock-ins« aufzubrechen. Bei klarer Unter­scheidung der Begrifflichkeiten und der klimapolitischen Funktion der einzelnen Ansätze ermöglichen die Carbon-Manage­ment-Initiativen eine Diskussion darüber, wie weit Emissionen im Netto-Null-Jahr reduziert sein müssen und welche Ab­scheidungs-, Speicherungs- und Entnahme­kapazitäten bis dahin benötigt werden. Diese politisch unbequeme Debatte sollte sowohl auf deutscher als auch auf europäischer Ebene geführt werden. Denn je grö­ßer die Menge an Restemissionen im und nach dem Netto-Null-Jahr ist, desto mehr Entnahmekapazitäten werden benötigt und desto schwieriger wird es, die bereits im deutschen und europäischen Klimaschutzgesetz verankerten Ziele netto-negativer Emissionen einzuhalten.

Dazu sollten erstens die anlaufenden Strategie- und Positionierungsprozesse in Berlin und Brüssel – sowohl in der Ad­ministration als auch in Verbänden, Nicht­regierungsorganisationen und Unternehmen – an der begrifflichen Klarheit arbei­ten. Über welche der drei Facetten des Carbon Management wird konkret gespro­chen und welche CO₂-Quelle (fossil, biogen oder direkt aus der Umgebungsluft) ist ge­meint? Darüber hinaus ist es von zentraler Bedeutung zu klären, zu welchem Zweck sie eingesetzt werden sollen: zur Reduktion oder Verzögerung von schwer vermeidbaren Emissionen oder zum Ausgleich von Rest­emissionen? Die bisherigen konflikthaften Debatten über CCS haben gezeigt, dass von der angestrebten klimapolitischen Funktion nicht nur regulatorische Details abhängen, sondern auch die politische Durchsetzbarkeit und gesellschaftliche Akzeptanz.

Zweitens wird eine Plattform benötigt, die mittelfristig eine Taxonomie für die Anwendungsfelder von Carbon Management entwickelt. Wir stehen erst am An­fang einer kontroversen Diskussion darüber, was als »legitimer« Einsatz von Carbon Management gilt. Die frühzeitige Entwicklung eines Governance-Mechanismus, der das Portfolio von Ansätzen nicht als Selbst­zweck administriert, sondern in den Kon­text von schwer vermeidbaren und Rest­emissionen einbettet, kann dazu beitragen, dass eine polarisierte Debatte über notwen­dige Abscheidungs-, Transport- und Spei­cher­infrastrukturen vermieden wird. Darüber hinaus böte eine solche Plattform die Möglichkeit, frühzeitig Governance-Strukturen für Netto-Negativ-Treibhaus­gasemissionen nach 2050 zu initiieren. Schließlich muss es auch über das Netto-Null-Jahr hinaus Anreize zur weiteren Reduktion von Restemissionen und zum Ausbau von Entnahmekapazitäten geben.

Drittens: Um das Netto-Null-Ziel zu errei­chen, sind Carbon-Management-Ansätze notwendig. Diese sind aber kein Ersatz für drastische Emissionsreduktionen. Vielmehr stellen sie eine zusätzliche Herausforderung dar, um das Klimaziel zu erreichen. Nach diesem Kriterium der Zusätzlichkeit sollten sie in die deutsche und europäische Klima­politik integriert werden. Dabei stehen harte Auseinandersetzungen darüber bevor, wie das Thema Restemissionen an den Schnittstellen der Klimapolitik zu anderen Politikfeldern wie der Industrie- und Agrar­politik adressiert werden kann. Ein erster Schritt in diese Richtung ist die Etablierung von Ziel­designs, die auch in den Zwischenschritten bis 2045 bzw. 2050 sowohl expli­zite Ziele für Mindestreduktionen als auch für die Hochskalierung der CO₂-Entnahme enthalten.

Die bevorstehende Diskussion über das EU-Klimaziel für 2040 und die angekündigte Novellierung des deutschen Klimaschutz­gesetzes sind entscheidende Interventionspunkte für die grundsätzliche Ausrichtung der Carbon-Management-Politik. Dabei ist es wichtig, das Portfolio an Ansätzen nicht als Brückentechnologien zu etablieren, die den Ausstieg aus fossilen Energieträgern behindern. Eine ambitionierte Klimapolitik sollte Carbon Management strategisch ein­setzen, um bestehende sektorale technische Lock-ins, politische Trägheiten und Pfad­abhängigkeiten aufzubrechen und um an der Schnittstelle von Industrie- und Klima­politik Innovationen anzustoßen, die hel­fen, die Restemissionen im Netto-Null-Jahr zu minimieren und auszugleichen.