Schrittweise Integration

Um Kandidatenländern einen Anreiz zu bieten und entsprechende Fortschritte vor dem Beitritt zügig zu belohnen, hat der Europäische Rat 2023 eine schrittweise Inte­gration (gradual integration) ausgerufen. Er unterließ aber jede Vorgabe, wie das Kon­zept praktisch umzusetzen sei. Seitdem lotet die Kommission Optionen aus, die mehr oder minder radikal von der traditio­nellen kriteriengestützten Methodologie zur Aufnahme neuer Mitglieder abweichen. Sie greift eklektisch auf Vorschläge von Thinktanks zurück, ohne ein schlüssiges Modell entwickelt zu haben. Ursprünglich sollten Formen einer schrittweisen bzw. sektoralen Integration vor dem Beitritt vor allem Reformanreize bieten, indem sie den Kandidaten schon konkrete Vorteile durch Teilintegration verschaffen. Gemeint ist da­mit – wie etwa in den Wachstums­plänen für den Westbalkan und Moldau dargelegt – eine schrittweise Integration nach Poli­tiksektoren, die eine Teilnahme an EU-Programmen ermöglicht. Die Anstrengungen zur wirtschaftlichen Integration und zum Aufbau von Institutionen und Kapazi­täten, wie sie für die Teilhabe am Binnen­markt – dem Herzstück der Mitgliedschaft – unabdingbar sind, unterstützt und über­wacht die EU auf der Grundlage von Re­formplänen der einzelnen Länder.

Mittels schrittweiser Integration strebt Brüssel eine schnellere sozioökonomische Konvergenz zwischen Kandidaten und EU-Staaten an, denn die Divergenz ist umso größer, je später der Beitritt erfolgt. Die frühzeitige Einbindung in Prozesse und Programme der EU hat auch eine Sozialisierungsfunktion. Üblich ist zudem, Beitrittsländern während der Ratifizierungsphase einen Beobachterstatus im Rat oder auch im Europäischen Parlament (EP) einzuräumen. All das soll überdies zu integrationspolitischen Zielen strategischer Autonomie beitragen, denn die EU will die Beitrittsländer überall da eng an sich binden, wo sie sich in geostrategischer Konkurrenz etwa mit Russland oder China befindet.

Radikalere Interpretationen der schrittweisen Integration, die auf einen Beitritt der Ukraine bis 2027 abzielen, wurden im Rat nicht aufgegriffen. Vorschläge wie ein abgestufter Beitritt (staged accession) oder eine umgekehrte Erweiterung (reverse en­largement) sehen vor, einem Land vor oder sogar nach dem Beitritt temporär nur abge­stufte Beteiligungen am EU-System und seinen Organen zu gewähren. Dies liefe auf zumindest zeitweilig eingeschränkte Rechte neuer EU-Länder hinaus und damit auf eine Mitgliedschaft zweiter Klasse. Würden einem Staat, wie diskutiert wird, nach des­sen Beitritt bloß reduzierte Stimmrechte etwa im Rat zugestanden, wäre das diskri­minierend und kaum einer vertieften Inte­gration dienlich. Ein solcher Verzicht ist bislang keinem Neumitglied abverlangt worden.

Beitrittsverträge und Übergangs­regelungen

Die EU hat seit jeher in den Beitrittsverträgen mit neuen Mitgliedern vereinbart, dass für eine befristete Übergangszeit Ausnahmen vom Grundsatz der vollständigen und automatischen Anwendung des primär- und sekundärrechtlichen Acquis gelten. Diese Bestimmungen bezogen sich jedoch auf Sachpolitiken und nur begrenzt auf Institutionen und Entscheidungsrechte. Sie betrafen regelmäßig vor allem die Verhandlungskapitel zu den vier Freiheiten für Waren, Dienstleistungen, Kapital und Per­sonen sowie darüber hinaus Landwirtschaft, Verkehr, Energie, Umwelt, Steuern und Soziales. Bei der Erweiterungsrunde 2004 wurden teils gestaffelte Übergangs­regelungen vereinbart, etwa bei der Arbeit­nehmerfreizügigkeit für bis zu sieben Jahre. Die EU trifft üblicherweise Vorkehrungen, um die Kosten bei den finanzwirksamen Politiken zu begrenzen, wenn neue Mitglie­der dazukommen. So erhalten diese nur schrittweise die volle Höhe der Förderung, die ihnen aus den EU-Fonds zustünde. Zudem wird eine Kappungsgrenze für die Gesamttransfers festgelegt, die sich nach deren Anteil am nationalen Bruttoinlandsprodukt des neuen Mitglieds bemisst.

Die EU sieht außerdem in Beitrittsverträgen regelmäßig eine generelle Schutzklausel für die Wirtschaft vor, eine spezielle Schutzklausel für das Funktionieren des Binnenmarkts sowie eine für straf- und zivilrechtliche Angelegenheiten im Bereich Inneres und Justiz. Im Fall von Rumänien und Bulgarien, die 2007 beitraten, kam ein spezieller Kooperations- und Überprüfungs­mechanismus zur Anwendung, der erst 2023 endete. Er zielte auf Mängel im Justiz­wesen und bei der Bekämpfung von Kor­ruption und organisiertem Verbrechen ab. Dies waren bereits Ansätze einer Post-Beitritts-Konditionalität, die sich jedoch als nicht sehr effektiv erwies. Sie ist zudem systematisch zu unterscheiden von den Beteiligungsstufen, wie sie ohnehin sowohl für die Wirtschafts- und Währungsunion als auch für das Schengen-System angelegt sind und die für neue Mitglieder etwa bei der Übernahme des Euro gelten. Darüber hinaus enthielt der Beitrittsvertrag für Rumänien und Bulgarien eine Klausel mit der Option für einen einjährigen Aufschub des Beitritts, von der die EU allerdings nicht Gebrauch machte.

Festzuhalten ist, dass die EU im Rahmen ihrer traditionellen Erweiterungspolitik über zahlreiche Instrumente verfügt, um auf die beiderseitigen Interessenlagen und Kapazitäten einzugehen, insbesondere was Probleme der Neuen bei der Übernahme des Acquis betrifft. Gravierend ist jedoch, dass im aktuellen Prozess kaum Vertrauen be­steht, dass die Beitrittsländer die größten Defizite bei den fundamentalen politischen Anforderungen beseitigen werden. Erfah­rungsgemäß wirkt die Mitgliedschaftsperspektive als Hebel für Reformen am stärks­ten, bevor der Beitritt vollzogen ist. Danach schwinden die Möglichkeiten der EU-Orga­ne, auf Mitglieder einzuwirken und Druck auszuüben. Nach dem Beitritt können sich die EU-Akteure allein auf die vorhandenen Instrumente der Konditionalität stützen (siehe SWP-Aktuell 50/2024). Im präventiven Sinne handelt es sich dabei um den Rechtsstaatsdialog im Rat, im Falle von Ver­stößen wiederum um das Rechtsstaatsverfahren gemäß Artikel 7 EUV, den Rechtsstaatsmechanismus zum Schutz des EU-Haushalts sowie das Vertragsverletzungsverfahren, das es ermöglicht, Zwangsgelder zu verhängen. Gerade in Bezug auf politi­sche Konditionalität überschneiden sich Defizite der Beitrittsländer mit solchen in der EU, was den dringenden Reformbedarf im Verbund der 27 unterstreicht.

Aussetzen von Stimmrechten nach Beitritt und neue Schutzklauseln

In der EU werden Vorkehrungen diskutiert, mit denen die Handlungsfähigkeit der er­weiterten Union geschützt werden soll; dabei wird sogar erwogen, neuen Mitgliedern sogenannte Vetorechte vorzuenthalten. Demnach würden die betreffenden Staaten bei Entscheidungen, die Einstimmigkeit im Rat erfordern (wie bei Steuern, GASP, Sanktionen, Haushalt), übergangsweise oder dauerhaft kein wirksames Ab­lehnungsrecht haben. Hier trifft sich das generelle Reformanliegen, Mehrheitsentscheidungen im Rat auszudehnen, mit dem Interesse, dass Vetos erschwert werden.

Ebenso sollen spezielle Sanktionen wirk­sam werden können, wenn ein neues Mit­glied die Werte der Union gemäß Artikel 2 EUV verletzt. Laut Erweiterungskommis­sarin Marta Kos sollen die Schutzklauseln aber keine Nachteile für Neue bringen, sondern nur im Falle konkreter Verstöße greifen. Dabei ist bislang völlig unklar, wie diese Bestimmung umzusetzen wäre.

Aus den Bewerberstaaten gibt es auf diese Überlegungen gemischte Reaktionen. Einerseits befürchten fortgeschrittene Kan­didaten wie Montenegro, dauerhaft diskri­miniert und als EU-Mitglieder zweiter Klasse behandelt zu werden. Andererseits signalisieren die albanische und sogar die serbische Regierung, einem solchen »Deal« zuzustimmen, wenn er eine schnelle Auf­nahme mit allen anderen Vorteilen der Mitgliedschaft ermöglicht. Allerdings ist es unwahrscheinlich, dass sich diejenigen Mit­gliedstaaten, die grundsätzliche Reformen zur Sicherung der EU-Handlungsfähigkeit fordern, mit Sicherheitsklauseln allein be­gnügen werden.

Sonderfall Ukraine

Der größte Reformdruck für die EU geht fraglos von der Aussicht auf einen Beitritt der Ukraine aus. Im Fall der Westbalkanstaaten werfen ungelöste Konflikte und externe Einflüsse zwar Probleme auf, doch sind diese nicht vergleichbar mit den Schwierigkeiten in den östlichen Kandidatenländern Ukraine und Moldau. Die zu erwartenden Finanztransfers in Richtung Westbalkan sind überschaubar, da die Be­völkerung der betreffenden Länder zusam­men etwa 16 Millionen Menschen umfasst. Auch der potentielle Nettozahler Island wäre nach der traditionellen Methode mit wenigen Anpassungen zu integrieren.

Ein Beitritt der von Russlands Angriffen gezeichneten Ukraine oder gar deren Not­aufnahme bedeutet indes eine Herausforderung eigener Art. Kriegsbedingt könnten dabei eine neue Erweiterungsmethodologie und eine neue Form der EU-Mitgliedschaft ins Spiel kommen. Vieles hängt von den Konditionen der laufenden Verhandlungen für ein Ende des Krieges ab (an denen die Europäer höchstens indirekt beteiligt sind), und ebenso davon, wie es um die Souveränität und territoriale Integrität der Ukraine künftig bestellt sein wird. Im Raum stehen politische oder gar rechtliche Verpflichtungen im Hinblick auf einen schnellen EU-Beitritt. Die Kommission brachte auch des­halb eine »phased integration« bzw. umge­kehrte Erweiterung ins Gespräch. Dies liefe für die Ukraine auf einen rein nominellen Beitritt mit verminderten Rechten und Pflichten hinaus, nach dem das Land erst sukzessive zur faktischen Vollmitgliedschaft gelangen würde.

Kyjiw will die – offiziell noch gar nicht begonnenen – Verhandlungen erklärtermaßen bis 2027 abschließen und kann be­eindruckende Fortschritte bei der Rechts­angleichung vorweisen. Jedoch liegt in der Ukraine vieles im Argen, was Ressourcen und Verwaltungskapazitäten ebenso wie die Durchsetzung rechtlicher Bestimmungen durch Aufsichtsbehörden und Justiz angeht; betroffen davon sind alle relevanten Politikfelder. Dies hängt auch mit den gravierenden Defiziten zusammen, die es bei der Korruptionseindämmung und der Erfüllung anderer Anforderungen aus dem Cluster der »Fundamentals« gibt (siehe SWP-Aktuell 15/2026). Zudem blockiert Ungarn die Eröffnung der Ver­handlungen.

Eine Mitgliedschaft der Ukraine vor der vollständigen Angleichung an den EU-Rechtsbestand würde die bisher übliche Bei­trittsmethodologie sprengen. Auch für die EU wäre der schnelle Beitritt schwer zu ver­kraften. Allein die Belastungen für ihren Haushalt wären nach aktueller Berechnung gigantisch – bei der Kohäsionspolitik auf­grund der Sondersituation des Wiederaufbaus und bei der Gemeinsamen Agrarpolitik, weil die Ukraine die landwirtschaftliche Fläche in der EU um ein Viertel vergrößern würde. Man könnte aber etwa die Gemeinsame Agrarpolitik vollständig und langfristig, wenn nicht dauerhaft ausklammern, um der speziellen Lage des Landes gerecht zu werden. Auch im EWR sind Fischerei und Landwirtschaft nicht einbezogen, ohne dass die Funktionsweise des Binnenmarkts dadurch beeinträchtigt wäre. Da die EU eine schrittweise Integration der Ukraine auch unabhängig vom Beitrittstermin vor­antreibt, plant sie ohnehin große Summen aufzubringen, wie schon die Kreditfazilität in Höhe von 90 Milliarden Euro für die Jahre 2026/2027 zeigt. Würde die Ukraine, gemessen an ihrer Beitrittsreife, nach einer umgekehrten Erweiterungsmethode vorzei­tig aufgenommen, könnte dies in eine Art Sonderstatus für das Land (und ggf. weitere Anwärter) in der EU münden.

Eine Beitrittsassoziierung neuen Typs für die Ukraine

Die Ukraine und damit verknüpft die Repu­blik Moldau bleiben Sonderfälle. Die EU sollte jetzt ein neues Modell der Anbin­dung anbieten, das der Sondersituation der bei­den Länder Rechnung trägt. Denn inzwi­schen droht die Beitrittsfrage von Washington und Kyjiw als Verhandlungsmasse in den sogenannten Friedensverhandlungen genutzt zu werden, was die EU in Zugzwang bringt.

Ein Sonderstatus als assoziierter Beitrittsstaat wäre einem Szenario der umgekehrten Erweiterung vorzuziehen. Letzteres wäre ein Irrweg, weil sich damit weder die Sicherheitsprobleme der Ukraine lösen noch die gewaltigen Herausforderungen ihres Wiederaufbaus bewältigen lassen, ebenso wenig die Schwierigkeiten mit Reformen und Ratifikationen in der EU. Stattdessen sollten in einer Beitrittsassoziierung neuen Typs zwei Elemente miteinander verbunden werden.

Erstens sollte die EU umfassend und kon­sequent auf das Prinzip der schrittweisen Integration vor dem Beitritt setzen. Hierzu gilt es alle Instrumente und Formate der engeren Anbindung an die EU systematisch auszuschöpfen und wirkungsvoll zu kom­binieren. Ein Schwerpunkt soll­ten die Bin­nenmarktteilhabe und Investi­tionen in den Wiederaufbau der Ukraine sein. Als best­möglicher Rahmen dafür ist politisch wie praktisch eine aufgewertete Beitrittsassoziierung zu nutzen, die sich auf die paritätischen Institutionen des EU-Ukraine-Assozi­ierungsabkommens stützt (siehe SWP-Aktuell 45/2024). Was immer an demons­trativer politischer Aufwertung möglich ist, wäre durch fakti­sche Integra­tion auch sichtbar zu machen. Dazu gibt es bereits zahlreiche Vorschläge, von der Teil­nahme des Landes an informellen Ministerräten nach Abschluss von Ver­handlungs­kapiteln bis zum Beobachter­status im EP und ande­ren Institutionen, wie bereits im Europäischen Wirtschafts- und Sozial­ausschuss (EESC) praktiziert.

Zum Angebot einer Beitrittsassoziierung gehört zweitens eine substantielle Sicherheits- und Verteidigungspartnerschaft. Diese sollte alle Möglichkeiten nutzen, um die Ukraine in die Fortentwicklung der GSVP einzubinden, insbesondere in Pro­gramme zur Stärkung der Rüstungsindus­trie. Dabei könnte die EU auch von der Er­fahrung und industriellen Basis der Ukraine profitieren. Die willigen und fähigen Mit­gliedstaaten sowie die Nuklearmacht Groß­britannien könnten vorangehen und mit Kyjiw effektive europäische Verteidigungsstrukturen aufbauen, die eng an EU und (einen europäischen Pfeiler der) Nato ange­bunden wären. Solche Schritte sollten zu den Überlegungen beitragen, wie die Bei­standsklausel nach Artikel 42 (7) EUV operationalisiert werden kann und wie sich die Pläne für eine Koalition der Willigen im Falle eines Waffenstillstands umsetzen las­sen.

Eine so ausgestaltete Beitrittsassoziierung sollte der Ukraine einerseits umfassenden politischen und wirtschaftlichen Rückhalt geben und dem Land andererseits die nöti­ge Beinfreiheit lassen. Wichtig wer­den könnte die somit verbriefte Perspektive der Mitgliedschaft, wenn über die Verhandlungsergebnisse zur Beendigung des Krieges ein Referendum in der Ukraine ab­gehalten wird.