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Wirtschaftliche Resilienz: Kompass oder Catchword?

Welche Fallstricke und Folgeeffekte die EU im Krisenmanagement beachten muss

SWP-Studie 2022/S 01, 07.02.2022, 37 Pages

doi:10.18449/2022S01

Research Areas
  • Durch das gesteigerte gesellschaftliche Schutzbedürfnis infolge der Corona-Pandemie ist »Resilienz« auch zum wirtschaftspolitisch strategischen Leitgedanken der EU avanciert. Allerdings fehlt eine klare Idee, wie sie sich in der Praxis operationalisieren lässt.

  • Der wissenschaftliche Resilienzbegriff betont die Fähigkeit von Systemen, auf ganz unterschiedliche und vor allem unerwartete Krisen flexibel zu reagieren, sie abzufedern, sich davon zu erholen und daraus zu lernen.

  • Bisherige Krisenmechanismen in wirtschaftlich relevanten Feldern wie der Rohstoff-, Arzneimittel-, Handels- oder Investitionsschutzpolitik zielen hauptsächlich auf die eigene Versorgungssicherheit ab.

  • Ein verengter Fokus auf Versorgungsaspekte im heimischen Markt birgt beträchtliche ökonomische Risiken, wie das Beispiel der EU-Ernäh­rungs­sicherung belegt. Lange genutzte Maßnahmen wie die Reservehaltung, subventionsgesteuerte Produktionsanreize oder eine Marktabschottung durch Zölle vermindern die Flexibilität des Systems. Zudem gehen sie mit Spill-over-Effekten auf andere Länder einher, die kontraproduktiv für die internationale, aber auch die eigene Versorgungssicherung sein können.

  • Wirtschaftspolitische Akteure benötigen ein moderneres Verständnis von Resilienz, das die Interdependenz von Krisen und Märkten mit in den Blick nimmt.

  • Für künftige Resilienzstrategien lässt sich an Ansätze anknüpfen, die im Ernährungssektor gerade angesichts negativer Erfahrungen im Laufe der Zeit entwickelt wurden. Hierzu zählen das internationale Agricultural Market Information System ebenso wie Instrumente der Subventions­evaluierung von OECD und WTO.

Problemstellung und Empfehlungen

Die Corona-Pandemie hat einmal mehr die Frage aufgeworfen, wie Gesellschaften und Wirtschafts­systeme besser auf Krisen reagieren können. In vielen aktuellen Debatten wird hierfür »Resilienz« als Schlüs­sel­faktor genannt. Die Europäische Union (EU) bezeichnet sie sogar als Kompass ihrer zukünf­tigen Politik.

Doch was genau bedeutet Resilienz – und wie kann sie politisch operationalisiert werden? Gibt es unter Akteuren in wirtschaftlich relevanten Politikfeldern überhaupt ein gemeinsames Verständnis von Resilienz? Und was lässt sich aus den ökonomischen Effekten bisheriger Krisenvorsorge ableiten für die Entwicklung neuer, effektiver Resilienzstrategien?

In der wissenschaftlichen Theorie meint Resilienz die dynamische Fähigkeit von Systemen, auf ganz unterschiedliche – gerade auch unerwartete – Stressoren und Krisen flexibel zu reagieren, sie ab­zu­federn, sich davon zu erholen und daraus zu lernen. Damit erschöpft sich die Idee der Resilienz nicht dar­in, ein festgelegtes Ziel abzusichern, sondern trägt vielmehr der Variabilität und Interdependenz mög­licher Risiken Rechnung.

Die Umsetzung dieser Idee in verschiedenen Politik­feldern der EU sieht anders aus und erstreckt sich, in je eigener Ausprägung, von der Handelspolitik über den Schutz kritischer Infrastrukturen bis hin zur Roh­stoffpolitik. Wie sich zeigen lässt, weisen die jewei­ligen Politikstränge zwar spezifische Schutzziele und Krisenmechanismen auf, die den Resilienzgedanken aufgreifen. Doch wird dabei das – ohnehin meist implizite – Verständnis von Resilienz oft auf die eigene Versorgungssicherheit begrenzt, etwa was die Verfügbarkeit bestimmter »kritischer« Güter angeht. Darüber hinaus sind Ad-hoc-Reaktionen auf Krisen häufiger anzutreffen als vorausschauende Ansätze, die Resilienz im genuinen Sinn steigern wollen.

Dieses unscharfe, uneinheitliche und tendenziell verengte Verständnis von Resilienz erschwert die Entwicklung eines übergreifenden strategischen Leit­konzepts für das künftige wirtschaftspolitische Krisen­management der EU. Auch macht die fehlende ex­plizite Definition des Begriffs es schwierig zu be­urtei­len, ob konkrete Maßnahmen tatsächlich resilienzfördernd wirken oder nicht.

Gerade (zu) einseitig verstandene Bestrebungen, die eigene Versorgung zu sichern, können sogar negative ökonomische Folgeeffekte im eigenen wirtschaft­lichen System haben sowie Spill-over-Effekte auf andere Länder. Paradigmatisch dafür ist die Ernährungs­siche­rung in der EU: So wurden nicht wenige der aktu­ell im Rahmen der »Resilienz«-Agenda eingebrach­ten Ansätze, wie etwa die Reservehaltung von Gesundheitsgütern, im Ernährungssektor über Jahr­zehnte er­probt, verändert – oder verworfen. Zugleich sind durch die langjährige Erfahrung innovative Lösungen entstanden, die bis heute tragen. Daher sollten die empirischen Einsichten aus der Ernährungssicherung neben konzeptuellen Überlegungen genutzt werden, um künftige Resilienzstrategien zu erarbeiten. Ins­ge­samt lassen sich dafür folgende Empfehlungen geben:

  1. Es gilt, den Resilienzbegriff explizit zu klären und gemein­same Zielvorstellungen zu entwickeln. Resilienz sollte nicht bloß Catchword sein; das Thema verlangt einen kontinuierlichen Verständigungsprozess. Es geht darum, den Fokus von einzelnen Versorgungs­zielen und Risiken hin zu einem systemischen Blick auf die generelle Flexibilität und Reagibilität des Wirtschaftsgefüges zu verschieben. Resilienz beinhaltet Interdependenz und Kohärenz unterschiedlicher Politikstränge. Allerdings kann es aufgrund spezifischer Entscheidungslogiken und Budgetbedingungen in verschiedenen Bereichen teils auch sinnvoll sein, sektorale Resilienzstrategien zu verfolgen.

  2. Die Rollen staatlicher und privater Akteure sind sorgfältig auszubalancieren. Wirtschaftliche Resilienz als syste­mische Eigenschaft lässt sich nicht allein durch öffentliche Eingriffe erreichen. Vielmehr sind auf vielen Gebieten Kooperationsmodelle zwischen Staat und Markt angebracht. Ferner ist zu beachten, dass wirtschaftlich relevante Politikfelder unterschiedlich stark vom mehrjährigen Finanzrahmen der EU bestimmt sind. Dies kann ihre Flexibilität und damit ebenso die Effektivität von Resilienzbemühungen begrenzen.

  3. Alte Fehler und Fallstricke sollten vermieden werden. Wie das Beispiel der EU-Ernährungssicherung zeigt, können Resilienzbestrebungen zu kostspieligen Maßnahmenspiralen, Handelsbeschränkungen und Spill-over-Effekten für andere Staaten führen. Solche Auswirkungen können ihrerseits reaktive Maßnahmen mit Risiken für das eigene Wirtschafts­system und die eigene Versorgung auslösen und zudem die für Resilienz wichtige Reaktions­fähig­keit von Staaten einschränken. Das gilt insbesondere, wenn Resilienz­ansätze mit Produktions­anreizen vermischt werden und man sich nur auf die eigene Versorgung und hierbei nur auf den heimischen Markt als Erzeugungsquelle fokussiert.

  4. Innovative Ansätze aus dem Agrarsektor können in ande­ren Feldern genutzt werden. Angesichts negativer öko­no­mischer Erfahrungen im Ernährungsbereich nutzt etwa die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) fortlaufend erhobene und weiterentwickelte Indikatoren, auch um Spill-over-Effekte eigener Versorgungs­sicherung auf andere Staaten zu erfassen. Unter anderem diese Indikatoren schufen im Kontext der Welthandelsorganisation (WTO) eine Basis dafür, dass sich deren Mitgliedstaaten verpflichtet haben, handelsverzerrende Agrarsubventionen zu definieren und abzubauen. Des Weiteren steht mit dem Agricultural Market Information System (AMIS) eine internationale Monitoring- und Austauschplattform zur Verfügung, die etwa in der Corona-Krise kontraproduktiven Exportverboten von Nah­rungsmitteln entgegengewirkt hat und mittlerweile auch für andere Bereiche diskutiert wird, beispiels­weise für den Handel mit Metallen und Mineralien. Insgesamt betrachtet ist es wichtig, der Interdepen­denz von Krisen in vernetzten Märkten durch eine transparente Informationspolitik zu begegnen.

Resilienz in Theorie und Politik

Seit Beginn der Corona-Krise wird »Resilienz« als poli­tischer Leitgedanke für Wirtschaft und Gesellschaft betont. So nennt auch die EU Resilienz als wesent­liches Ziel in nahezu allen aktuellen Strategiedokumenten und Reformvorschlägen für einzelne Sek­toren. Was aber genau heißt Resilienz – und wie lässt sie sich mit konkreten politischen Maßnahmen operationalisieren, um Krisen besser zu bewältigen? Im Folgenden werden wichtige Bedeutungsfacetten des Resilienzbegriffs in den Wissenschaften beleuchtet und bisherige Anwendungskonzepte für das poli­tische Handeln vorgestellt.

Der Resilienzbegriff in den Wissen­schaften

Resilienz als wissenschaftliches Konzept ist Gegenstand sehr unterschiedlicher Disziplinen, von der Psychologie und Medizin über die Ökonomik bis hin zu den Ingenieurwissenschaften, der Physik oder Ökologie.1 Dementsprechend findet sich eine große Bandbreite von Definitionen und Begrifflichkeiten, mit denen Resilienz in den verschiedenen Wissenschaften als theoretisches Konstrukt oder empirisch beobachtetes Phänomen beschrieben wird und die sich teilweise in ihrer Bedeutung überschneiden.

Ungeachtet der teils variierenden Resilienzkonzepte in verschiedenen Zusammenhängen lässt sich für die wirtschaftspolitische Analyse ein Kerngedanke her­vor­heben: Demnach ist Resilienz die Fähigkeit eines Systems, die Auswirkungen eines Schocks oder einer Krise rechtzeitig zu erkennen, schädliche Effekte ab­zu­federn, sich darauf einzustellen und sich davon zu erholen. Resilienz ist damit kein statisches Merkmal, sondern umfasst verschiedene strukturelle und zeit­liche Teilkomponenten, die nach einer häufig ver­wendeten Definition als Absorption, Adaption und Transformation bezeichnet werden:2

Absorption beschreibt dabei das Auffangen oder Abmildern von bereits eingetretenen Schäden, wie etwa Einnahmeverlusten oder Zerstörungen bei Natur­katastrophen. Ein Beispiel für darauf einwir­kende politische Maßnahmen in der Corona-Krise sind die EU-Hilfsprogramme für Unternehmen.

Als Adaption wird dagegen eine vorausschauende Vorbereitung auf mögliche Schadensereignisse und Stressfaktoren sowie die Notwendigkeit der Absorption bezeichnet. Typische darauf abzielende Maßnahmen sind Versicherungslösungen oder bessere Bauweisen in Erdbebengebieten.

Transformation schließlich ist die komplexeste Stufe der Resilienz. Sie meint die Fähigkeit eines Systems, sich grundlegend zu ändern, wenn seine Funktionstüchtigkeit insgesamt an Grenzen stößt.

Insbesondere der Aspekt der Transformation hebt die Idee der Resilienz vom deutlich länger etablierten – und klarer umrissenen – Begriff »Risiko« ab. Während Risikokonzepte typischerweise konkrete Gefahren und potenzielle negative Einwirkungen auf ein System in den Blick nehmen, fokussiert Resilienz umgekehrt auf die positiven Eigenschaften des Systems selbst, seine Widerstands- und Anpassungsfähigkeit, die solche Einwirkungen überwinden helfen.

Die Resilienztheorie trägt dabei der Gleichzeitigkeit vernetzter und unterschiedlicher Risiken und Stress­faktoren Rechnung und betont eine dynamische, nicht­lineare Betrachtung. Resiliente Systeme sind flexibel und lernfähig. Im Sinne der Transformation geht es in einer Krise daher nicht nur darum, in den Aus­gangs­zustand zurückzufedern, sondern darum, eine verbesserte und stressresistentere Situation als zuvor zu schaffen,3 in politischen Ansätzen oft als »Build Back Better« ausgedrückt. Auch folgt aus dem besse­ren Verstehen der Interdependenz von Risiken und Stressfaktoren, dass eine genuine Resilienzstrategie übergreifende Konzepte und Mechanismen über unter­schiedliche Politikbereiche und Zuständigkeiten hinweg verlangt.

Begrenzte Anwendungskonzepte für die Politik

Obwohl in den Wissenschaften diese Vielzahl the­ore­tischer Ansätze zu Resilienz existiert, wird Letztere erst in jüngerer Zeit als strategisches Politikziel the­ma­tisiert, oft in Form einer Ad-hoc-Reaktion auf große Krisen wie die Corona-Pandemie. Deshalb gibt es nur wenige generalisierende Anwendungskonzepte und Kriterien, um politische Maßnahmen auf eine mög­liche Resilienzwirkung hin auszurichten oder um sie entsprechend bewerten zu können.

Bestehende internationale Leitlinien sind meist aus konkreten Krisenereignissen hervorgegangen. Sie zielen eher auf effektive Abläufe ab, wenn eine Krise bewältigt werden muss, als auf Resilienz im Sinne einer grundlegenden System­eigenschaft. Eine begrenzte Ausnahme hiervon bilden die Sendai-Prinzipien der Vereinten Nationen (VN) zur Risikoreduktion bei Naturkatastrophen, indem sie anvisieren, relevante Stressfaktoren bis 2030 generell zu minimieren. Sie fokussieren sich dabei in ihrer politischen Stoßrichtung vor allem darauf, wie unterschiedliche Akteure am besten koordiniert werden können.4 Im Zuge der Corona-Krise haben die VN zudem resilienzbezogene Leitlinien entwickelt, die Resilienz mit dem schon länger verfolgten Ziel der Nachhaltigkeit verbinden. Diese Leitlinien sollen dabei helfen, dass Länder auch während und nach der schwierigen Pandemiephase ihre international vereinbarten Nachhaltigkeitsziele (Sustainable Development Goals, SDGs) weiterver­folgen.5

Die G7 bezieht sich ebenfalls explizit auf Resilienz: Analog zum »Washington-Konsens« als Reaktion auf die Schuldenkrise der 1980er Jahre hat sie im Mai 2021 einen »Cornwall Consensus« für resiliente Wertschöpfungsketten nach der Corona-Krise formuliert. Über­dies soll ein eigenes Gremium, das Critical Supply Forum, koordinierte Stresstests für besonders kritische Versorgungsbereiche konzipieren.6

Einen guten Ausgangspunkt für dezidiertere poli­tische Resilienzstrategien bieten die Vorschläge der OECD, die sie für Verfahrensabläufe und Governance bei der Gestaltung von Entwicklungsprogrammen ausgearbeitet hat.7 Ein auch auf andere Bereiche über­tragbares Grundprinzip lautet, dass Maßnahmen zur Steigerung der Resilienz immer kontextabhängig gestaltet sein müssen und alle betroffenen Akteure einbinden sollten.

Weiterhin gibt es zahlreiche sektorspezifische Ansätze, wie etwa von der OECD im Hinblick auf Finanzsys­teme.8 Ein Beispiel aus dem Ernährungssektor ist die bereits lange bestehende Integrated Food Security Phase Classification (IPC) der Ernährungs- und Land­wirt­schaftsorganisation der VN (FAO). Sie unterscheidet verschiedene Eskalationsstufen von Ernährungskrisen auch mittels quantitativer Indikatoren und sieht jeweils geeignete politische Reaktionen vor, etwa Entwick­lungs­programme und Nahrungshilfen.9 Darüber hinaus wurde Resilienz auf dem UN Food Systems Summit im September 2021 ausdrücklich als eines von fünf Schwerpunktthemen definiert. Ziel ist, in den kommenden Jahren in einem Stakeholder-Verfahren entsprechende strategische Ansätze voran­zubringen.

Resilienz ist zum strategischen Leitbild avanciert – doch es fehlt an politischer Operationalisierung.

Auch die EU hat damit begonnen, Krisenereignisse systematisch zu bewerten und daraus Resilienzstra­tegien zu entwickeln. So wurde im Jahr 2010 in Re­aktion auf die Finanzkrise das European Strategy and Policy Analysis System (ESPAS) unter Einbindung unterschiedlicher EU-Institutionen etabliert.10 Noch einschlägiger ist der erste »Strategic Foresight Report« der EU-Kommission von 2020, mit dem sie eine Resi­lienz-Agenda entschieden aufgreift, was im mittler­weile vorliegenden zweiten Bericht fortgesetzt wird.11 Hierin wer­den als zentrale strategische Kernziele die wirtschaftlich-soziale, die ökologische, geopolitische und digi­tale Resilienz genannt. Mittels sektoraler Dash­boards sollen die Mitgliedstaaten ihr Resilienz­niveau konti­nuierlich erfassen, anhand von Indika­toren, die noch definiert werden müssen.

Wie diese Beispiele zeigen, ist »Resilienz« vor allem in jüngeren Politikansätzen im Zuge der Corona-Krise zu einem strategischen Leitbegriff avanciert. Nichts­desto­trotz wird die konzeptuell sehr weitreichende Idee resilienter Gesellschaften und Wirtschaftssysteme bisher nur ansatzweise durch einzelne politische Maß­nahmen operationalisiert. Außerdem wird sie begrifflich oft mit (begrenzteren) Risikokonzepten vermischt.

Eine besondere Herausforderung im politischen Diskurs liegt darin, zwischen Resilienz und Nach­haltigkeit zu unterscheiden. Häufig wird gefordert, beides gleichzeitig zu verfolgen; in ihrem Verhältnis zueinander werden sie aber kaum definiert. Teilweise gelten sie als separate Konzepte ohne wesentliche Überschneidung; andere Interpretationen verstehen Resilienz als eine Voraussetzung für Nachhaltigkeit oder genau umgekehrt.12

Wichtig für den weiteren politischen Prozess dürfte ein entscheidender Unterschied zwischen den beiden Konzepten sein: Für Nachhaltigkeit hat die Politik über Jahrzehnte ein zumindest generelles Verständnis ihrer diesbezüglichen Ziele ausgebildet, bis hin zu den klar definierten und umsetzungs­bezogenen SDGs der VN inklusive der dafür ent­wickelten quantitativen Indikatoren. Die derzeit dis­kutierten Resilienzansätze dagegen sind noch recht unkonkret.13 Die beiden »Strategic Foresight Reports« der EU-Kom­mission von 2020 und 2021 mit der Idee indikator­basierter sektoraler Resilienz-Dashboards können hier verstanden werden als erster Schritt hin zu mehr Konkretisierung und zur anvisierten Quantifizierung.

Resilienzbezüge in aus­gewählten EU-Politikfeldern

Wenn es auch kaum explizit operationalisierte Resili­enz gibt, finden sich in verschiedensten Politikfeldern dennoch schon länger fest etablierte Schutzziele und spezifische Krisenmechanismen, die auf unterschiedliche Krisentypen abgestimmt und inhaltlich mit der Idee der Resilienz verbunden sind. Diese unterschiedlichen Ansätze werden die Kommunikation der poli­tischen Akteure untereinander maßgeblich prägen, wenn es um die Frage geht, wie künftige Resilienzstrategien ausgestaltet werden sollen. Insofern ist es entscheidend, sich der Strukturen und Traditions­linien verschiedener Politikfelder bewusst zu werden und ihr jeweiliges – implizites oder explizites – Resilienzverständnis zu klären.

Im Folgenden werden in der Praxis oft miteinander verzahnte Politikbereiche mit ihren jeweiligen Schutz­zielen, Krisenkonzepten und den dafür entwickelten Schutzmaßnahmen dargestellt. Die Auswahl kon­zentriert sich auf jene wirtschaftspolitisch relevanten Politikfelder, die vor allem physische Infrastrukturen und Güter betreffen, wie sie während der Corona-Krise besonders ins Rampenlicht gerückt sind. Maß­nahmen zum Finanzmarkt bzw. in der Finanzkrise geborene Ansätze berühren dagegen die unmittelbar güterbezogenen aktuellen Strategiedebatten in ge­ringerem Maße und werden daher hier nicht näher einbezogen.14 Eine Synopse am Ende des Kapitels (siehe S. 20) fasst das Resilienzverständnis in den untersuchten Politikfeldern in einem vergleichenden Überblick zusammen (Tabelle 1, S. 18f).

Katastrophenschutz und Schutz kritischer Infrastrukturen

Der unmittelbarste Resilienzbezug in EU-Politik­fel­dern besteht im Katastrophenschutz. Dies spiegelt die Betonung des Themas Resilienz in internationalen Leitlinien, die historisch zunächst im Zusammenhang mit Naturkatastrophen entstanden. Das entsprechende Budget für den EU-Haushalt 2021–27 wurde infolge der Corona-Pandemie gegenüber der vorangegangenen Periode auf über 3 Milliarden Euro verfünffacht, liegt allerdings weiterhin bei nur 0,3 Prozent des Gesamthaushalts.15

Das eigentliche Ziel des EU-Katastrophenschutzes – und damit auch sein Resilienzverständnis – ist die solidarische Versorgungssicherheit im Krisenfall. Nach der Solidaritätsklausel in Artikel 222 des Ver­trags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) gelten dabei sowohl menschengemachte als auch Naturkatastrophen (»all hazards«) als relevante Krisen. Zu deren Abwehr können sämtliche, explizit auch militärische Mittel genutzt werden. Einem betroffenen Staat haben die anderen EU-Mitglieder auf sein Ersuchen hin Unter­stützung zu leisten. Diese umfassende Idee der Krisen­abwehr wiederholt die neue, 2020 vorge­stellte Stra­tegie für die Sicherheitsunion, die etwa sogenannte hybride Bedrohungen der äußeren und inneren Sicher­heit in den Blick nimmt, was wiederum die Koordi­nation unterschiedlicher Politikstränge verlangt.

Die Grundlage für konkrete Hilfen »im Geiste der Solidarität« bietet Artikel 122 AEUV zur Wirtschaftspolitik, wonach bei Naturkatastrophen oder sonstigen außergewöhnlichen Schwierigkeiten sowohl finan­zi­eller Beistand als auch die Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen möglich ist. Ausdrücklich er­wähnt wird die solidarische Energieversorgung.

Für die konkrete Umsetzung der Hilfsleistungen kennt die EU zwei grundlegende Mechanismen:

  • Der Integrierte Krisenmechanismus (Integrated Political Crisis Response, IPCR) kann seit 2013 entweder vom Ratsvorsitz oder von einem Mitgliedstaat, der die Solidaritätsklausel geltend macht, ausgelöst werden und reicht vom Informationsaustausch bis hin zu koordinierten materiellen Maßnahmen.

  • Daneben existiert das Katastrophenschutzverfahren (Union Civil Protection Mechanism, UCPM), das vor allem bei Naturkatastrophen und Terroranschlägen greift. Seit 2001 ist über diesen Mechanismus in insgesamt 400 Fällen Hilfe geleistet worden, etwa bei großen Waldbränden.16 Bei Hilfsanfragen ko­ordiniert die EU die Zuteilung bestimmter Ressourcen, beispielsweise von Löschfahrzeugen, die aus den Beständen ihrer Mitglieder sowie sechs weiterer Staaten (Island, Norwegen, Türkei u. a.) gespeist werden. Hilfsberechtigt sind alle Staaten weltweit.

Als dezidiert neues Umsetzungsinstrument der EU zur Katastrophenabwehr und Versorgungssicherung ist 2019 eine gemeinschaftliche Reserve (rescEU) geschaffen worden, deren Bestände von Krisen betroffene Staaten in Anspruch nehmen können. Seit der Corona-Pan­demie umfasst sie auch medizinische Produkte wie Schutzmasken und -kleidung und in begrenztem Maße medizinisches Personal. Die EU-finanzierten Vorratsbestände werden dezentral von verschiedenen Mitgliedstaaten beschafft und gelagert.17 Darüber hin­aus ist als gesundheitsbezogener Krisenmechanismus im September 2021 eine neue Behörde gegründet wor­den, die Health Emergency Preparedness and Response Authority (HERA).18 Sie soll unter anderem für einen verbesserten Informationsfluss bezüglich vorhandener Kapazitäten sorgen. In einem Verbund europäischer Impfstoff- und Arzneimittelhersteller (EU-FAB) soll schnell die Produktion gesteigert werden können, auch mithilfe politischer Unterstützung etwa in Form von Abnahmegarantien.

Diese Mechanismen für eine solidarische Versorgungs­sicherheit kommen zum Tragen, wenn ein Krisen­fall bereits eingetreten ist. Daneben soll der eher vorausschauende Schutz kritischer Infrastrukturen (KRITIS) die Ausfall- und Versorgungsrisiken in gesell­schaftlich relevanten Bereichen reduzieren. Im Fokus steht deren »Kritikalität«, die auf EU-Ebene dadurch definiert ist, dass sich eine Störung in einem Mitglied­staat als Spill-over-Effekt auf andere Mitglieder aus­wirken würde, zum Beispiel aufgrund von grenzüberschreitenden Energieversorgungsnetzen.

Die konkreten Schutzmaßnahmen obliegen in der Regel den privaten Betreibern in den Mitgliedstaaten, wobei Letztere durch die EU-Kommission lediglich koordinierend unterstützt werden. Betreiber kriti­scher Strukturen haben organisatorische und technische Vorkehrungen zu treffen, um Störungen zu vermeiden und auftretende Schwierigkeiten aufzufangen.19 Gleichzeitig genießen sie bestimmte Privilegien, etwa wenn in Deutschland Beschäftigte in ausgewiesenen »systemrelevanten« Sektoren während der corona­bedingten Schließung von Schulen und Kitas Kinder­betreuungsangebote prioritär nutzen konnten.

Aktuell reformiert die EU den Schutz kritischer Infrastrukturen, um der Verzahnung von digitalen und anderen Systemen gerecht zu werden.

Bislang sind als europäische kritische Infrastrukturen (EKIs) nur die Energieversorgung sowie Transport und Verkehr definiert (neben der ohnehin als Quer­schnittsaufgabe betrachteten Cybersicherheit). Inner­halb dieser zwei Bereiche wurden auf nationaler Ebene bisher 93 grenzüberschreitende und damit euro­päische Einzelstrukturen festgelegt, wobei die allermeisten auf den Energiesektor entfallen und auf nur wenige Mitgliedstaaten konzentriert sind.20

Aktuell wird der Schutz kritischer Infrastrukturen reformiert, indem die beiden EU-Richtlinien zu EKIs und zur Cybersicherheit (NIS-Richtlinie) zeitgleich überarbeitet werden, um der Verzahnung von digi­talen und anderen Systemen besser gerecht zu werden.21 Überdies soll es statt zwei künftig zehn kritische Infrastrukturen geben: Außer Energie sowie Transport und Verkehr zählen dazu dann ebenfalls das Banken- und das Finanzmarktsystem, die Gesund­heitsversorgung, Trinkwasser- und Abwassernetze, digitale Infrastrukturen, die öffentliche Verwaltung und die Raumfahrt.

Anders als die EU benennt Deutschland bereits heute mehr kritische Infrastrukturen: neben IT, Energie, Transport und Verkehr auch die Telekommunikation, die Wasser- und die Nahrungsmittel­versorgung, das Finanz- und Versicherungswesen sowie das Gesundheitssystem.22

Handelspolitik

Die europäische Handelspolitik bewegt sich im multi­lateralen Rahmen der WTO, die vorrangig die Idee offener Märkte verfolgt – zugleich aber Ausnahmen für bestimmte Krisen und schützenswerte Interessen anerkennt. Diese umfassen gemäß Allgemeinem Zoll- und Handelsabkommen (GATT) außer der vorrangigen wirtschaftlichen Stabilität (Art. XII GATT) ebenso die Versorgungssicherung (Art. XI GATT), die natio­nale Sicherheit (Art. XXI GATT) sowie die öffentliche Ordnung und Moral (u. a. in Art. XX GATT).

Darauf ausgerichtete Schutzmaßnahmen können sowohl am Import ansetzen, etwa mit Schutzzöllen, als auch den Export regulieren, beispielsweise durch Ausfuhrbegrenzungen. Allerdings müssen sich die Maßnahmen in der Regel rechtfertigen lassen, indem eine definierte Krisensituation vorliegt oder sie als notwendig angesehen werden für die Erreichung öffent­licher Ziele. Zudem müssen solche Maßnahmen meist weitere Umsetzungskriterien erfüllen, etwa hin­sichtlich Dauer und Umfang begrenzt sein. Die stren­gen Kriterien der WTO erklären sich daraus, dass ein Abweichen vom offenen weltweiten Handel als glo­balem öffentlichem Gut sich stets auf Handelspartner auswirkt und damit negative Spill-over-Effekte und letztlich globale Wohlfahrtsverluste mit sich bringen kann.

Welche Handelseinschränkungen in welcher Krisen­situation zulässig sind, unterscheidet sich je nach Abkommen. Besonders häufig finden sich Ausnahmen für Agrargüter bzw. ernährungsbezogene Krisen. Sie werden bereits in den generellen GATT-Regelungen von 1947 angesprochen (zum Beispiel erlaubte Export­restriktionen bei Versorgungskrisen in Art. XI GATT) und im 1994 beschlossenen Agrarabkommen der WTO ergänzt durch konkretere Regelungen.

Das speziell im Gesundheitssektor relevante plurilaterale Pharmaabkommen der WTO enthält als Schutz­ziel, die Versorgung mit medizinischen Gütern sicher­zustellen, und sieht hierzu entsprechende Zollvergüns­tigungen vor.23

Das Allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) bildet die Grundlage für Mobilität und Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte etwa im Pflegebereich oder in der Ernte. Diese handelspolitische Stärkung der Beschäftigtenmobilität wird allerdings durch nationale Visabestimmungen jenseits der WTO-Regelungen begrenzt. Weitere Be­schränkungen des Dienstleistungsverkehrs sind außer­dem nach WTO möglich, um Bedrohungen der öffent­lichen Moral oder der öffentlichen Ordnung ab­zu­wenden. Unter die zu schützenden Ziele fallen expli­zit auch die mensch­liche, tierische und pflanzliche Ge­sund­heit (Art. XIV GATS).

Das Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (TRIPS) kennt solche übergeordneten Schutzinteressen ebenfalls und be­inhaltet damit zumindest implizit ein bestimmtes Resilienzverständnis. So garantiert der Vertrag zwar unterschiedliche Typen geistigen Eigentums als pri­vates Recht. Gleichzeitig aber ist vorgesehen, dass Staaten allgemeine Ziele wie Gesundheit und Ernäh­rung verfolgen und Wirtschaftssektoren, die für deren Umsetzung von vitaler Bedeutung sind, schüt­zen und fördern können. Eine Klausel im Abkommen (Art. 73 TRIPS) ermöglicht, dass in Notlagen oder krie­gerischen Situationen Eigentumsrechte aufgehoben werden, um essenzielle Strukturen und Produktionszweige abzusichern.24 Ein aktuelles Beispiel ist das Ringen um den Patentschutz von Impfstoffen in der Corona-Pandemie. Befürworter einer Aussetzung der Schutzrechte argumentieren, dadurch ließe sich die weltweite Impfstoffproduktion entscheidend erleich­tern. Schon Ende 2020 hatten Südafrika und Indien einen entsprechenden »Waiver« gefordert. Trotz Unterstützung von 100 Ländern konnte die erforderliche Mehrheit hierfür bislang nicht erreicht werden.25

Die jüngste Handelsstrategie der EU vom Frühjahr 2021 mit ihrem Leitbild der »offenen strategischen Autonomie« ist vor dem Hintergrund des bedingten offenen Handels der WTO zu sehen. Zwar definiert die Kommission dieses Leitbild nur vage, betont aber als wichtigen Teilaspekt ihrer Strategie wirtschaft­liche Resilienz. So will sie offene Märkte sichern und gleichzeitig die eigene Importabhängigkeit verringern. Hierfür nennt sie ein breites Spektrum mög­licher einzusetzender Maßnahmen wie mehr Handels­diversifizierung, Anreize und Investitionen zur Stei­gerung heimischer Produktion bis hin zu Vorrats­reserven.26 Dabei unterstreicht die Handelsstrategie auch die Bedeutung eines verbesserten Zugangs der EU zu Rohstoffen und Arzneimitteln, wie er in der Corona-Krise intensiv diskutiert worden ist.

Energie, Rohstoffe, Arzneimittel und umfassende Industrieansätze

Die Energieversorgung hat wegen ihrer hohen wirt­schaftlichen und politischen Priorität ähnlich wie der Ernährungssektor eine lange Geschichte der Regulierung für mehr Versorgungssicherheit und Marktstabilität. International hat dies zur Gründung von Orga­nisationen geführt, die wie die Organisation erdöl­exportierender Länder (OPEC) die Angebotsmengen steuern oder wie die Internationale Energieagentur (IEA) die Versorgung über Energiereserven sichern. Die EU nutzt Regelungen zu spezifischen Energie­trägern wie Öl und Gas, aber auch umfassende Ver­einbarungen zum Energiemarkt. Des Weiteren zählt Energie auf EU-Ebene zu den ausgewiesenen kriti­schen Infrastrukturen und unterliegt entsprechenden Betreiberpflichten. Besteht in einem Mitgliedstaat eine Versorgungskrise, greift Artikel 122 AEUV, der solidarische Hilfslieferungen innerhalb der EU vor­sieht (siehe S. 10ff). Erklärtes Ziel ist insgesamt ein voll funktionierender Energie-Binnenmarkt.27 Das Resilienz­verständnis der EU-Energie­politik bestimmt sich daher vor allem durch stabile funktionierende Märkte und Versorgungssicherheit.

Bei der Gasversorgung gibt es private Reserven und ein Stufenschema für Krisenreaktionen. Dabei genie­ßen private Haushalte Vorrang bei der Versorgungs­sicherung.28 Zudem sind zwischen den EU-Mit­glied­staaten sogenannte Solidaritätspartnerschaften zur gegenseitigen Unterstützung in Krisenfällen vor­ge­sehen. Eine erste derartige Partnerschaft haben 2020 Deutschland und Dänemark geschlossen.

Für Öl müssen die EU-Mitgliedstaaten Reserven zur Marktstabilisierung vorhalten, die den Nettoimport über 90 Tage bzw. den Verbrauch über 61 Tage ab­decken, was im Wesentlichen internationalen Vor­gaben entspricht.29 Bei einem Aufruf der IEA sind da­nach auch ihre 19 europäischen Mitglieder zur Frei­gabe der Ölreserven verpflichtet. Desgleichen kann bei nationalen oder lokalen Versorgungseng­pässen eine Koordinierungsgruppe der EU, die die Ver­sor­gungs­situation verfolgt und gegebenenfalls not­wen­dige Maß­nahmen abstimmt, eine Reserve­nutzung gestatten.

Neben diesen Krisenmechanismen für Öl und Gas weist die EU bereits seit einigen Jahren kritische Rohstoffe aus, die sie für die eigene Wirtschaft als stra­te­gisch wichtig bewertet. Ähnlich wie bei den kriti­schen Infrastrukturen wird hier der Gedanke der Resilienz mit dem Begriff der »Kritikalität« von Roh­stoffen zum Ausdruck gebracht. Diese bestimmt sich zum einen danach, wie relevant ein Rohstoff für die industrielle Endverwertung in der EU ist. Zum anderen fließen potenzielle Versorgungsrisiken in die Bewertung ein, die durch eine Konzentration von Zulieferregionen, ein hohes Maß an Importabhängigkeit sowie Handelsbeschränkungen seitens der Liefer­länder entstehen können.30 Darüber hinaus spielt für die Kritikalität eines Rohstoffs eine Rolle, ob er recycelt und substituiert werden kann. Zur Substituier­barkeit können dabei sowohl technische Verfahren als auch handelspolitisch beeinflussbare alternative Rohstoffimporte beitragen. Schließlich sieht die EU die Qualität der politischen Governance in den Zulieferregionen als Einflussfaktor, was im Wesent­lichen die Verlässlichkeit von Lieferungen meint. Eine hohe Verlässlichkeit senkt dabei die Kritikalität.

Tatsächlich wächst der Katalog ausgewiesener kri­ti­scher Rohstoffe beständig: Enthielt die Liste vor zehn Jahren noch 14 Rohstoffe, waren es 2020 schon 30. Gerade Ressourcen, die wie Lithium und Kobalt für die Energieerzeugung wichtig sind, wurden neu auf­genommen.31 Nicht zuletzt nutzt die EU spezielle Rohstoffpartnerschaften (wie mit Grönland und jüngst mit Kanada geschlossen), um den Technologietransfer und Investitionszugang zu verbessern und damit län­gerfristig stabile Lieferungen zu sichern. Auf einzel­staatlicher Ebene pflegt Deutschland solche Kooperationen mit Kasachstan, der Mongolei und Peru.32 Die EU-Kommission beabsichtigt mit ihrer angekündigten neuen Rohstoffstrategie eine stärker vorausschauende strategische Planung für den Zugang zu Rohstoffmärkten.33

Anders als die Rohstoffstrategie benennt die noch junge Arzneimittelstrategie der EU aus dem Jahr 2020 Resilienz explizit als wirtschaftspolitisches Ziel. Kern­punkt dabei ist, dass Abhängigkeiten in der Versorgung identifiziert und reduziert werden sollen. Ähn­lich wie bei der Handelsstrategie schlägt die Kommission dazu unterschiedlichste Maßnahmen vor, die von der Erhöhung der eigenen Produktion durch Subventionen und Investitionen bis zu strategischer Vorratshaltung, diversifiziertem Handel und ver­bessertem Monitoring reichen. Auch auf eine wirksa­mere Krisenreaktion mithilfe der neu gegründeten Behörde HERA zielt die Arzneimittelstrategie ab.34

Die Themen Rohstoffe und Arzneimittel sind eben­falls Teil der umfassenderen Industriestrategie. Vor­wiegend aufgrund der Erfahrungen mit der Corona-Pandemie verfolgt diese nunmehr eine systematischere Stärkung des Binnenmarkts in Krisenzeiten über ein Single Market Emergency Instrument (SMEI). Es soll statt der bisher genutzten Ad-hoc-Reaktionen wie der Einrichtung von »Green Lanes« (Transportkorridoren) eine gute Koordinierung des freien Verkehrs für besonders relevante Güter und Dienstleistungen gewährleisten.35

Investitionsregeln

Auch Auslandsinvestitionen können eine Versorgungs­strategie für Rohstoffe sein, da sie die eigene Verfü­gung über wichtige Ressourcen etwa in Minen oder Landflächen in anderen Ländern sichern. In Schlüssel­regelungen zum Umgang mit solchen Investitionen wird Resilienz nicht explizit genannt. Dennoch spielt der Schutzgedanke in Krisen oder für besonders sen­sible Güter in bilateralen Investitionsschutzabkommen zwischen der EU und Drittstaaten (BITs) ebenso wie im Prüfmechanismus für die Zulassung von ausländischen Investitionen (»Screening«) in der EU eine gewichtige Rolle.

Für Investitionen gibt es anders als für den Handel mit Gütern und Dienstleistungen nur wenige WTO-Regelungen, an denen sich die EU-Politik orientieren muss. Vor allem für die Phase nach Zutritt der Aus­lands­investoren sind bilaterale BITs relevant, die seit dem Lissabonner Vertrag EU-weit zu schließen sind. Diese BITs definieren bestimmte, auch resilienzbezogene Ausnahmen von ihrem Hauptziel, investierende Unternehmer vor staatlichen Eingriffen zu schützen. Hiernach sind beispielsweise Enteignungen nur bei gleichzeitiger Entschädigung möglich; zudem ist der Zugang zu investitionsrelevanten, auch kritischen Infrastrukturen wie Energie und Wasser zu gewährleisten.

In besonderen Krisensituationen können Ziel­länder jedoch für Investoren nachteilige Schutzregelungen erlassen, die in den jeweiligen BITs (ähnlich wie in der Handelspolitik) typischerweise durch spe­zielle Klauseln für Krisenfälle abgedeckt sind. Aus den bisher von der Konferenz der VN für Handel und Entwicklung (UNCTAD) erfassten Schiedsverfahren zu Auslandsinvestitionen lässt sich erkennen, dass Ziel­staaten diese Krisen oft als Gefährdung ihrer natio­nalen Sicherheit durch Krieg oder auch als ökonomische Notlagen verstehen. Ein Beispiel: 2003 verklagte der französische Energiekonzern EDF Argentinien, das die befürchteten Wirkungen einer Wirtschafts­krise mit vorsorglichen Enteignungen abzufangen versuchte, was in diesem Fall als ungerechtfertigt be­urteilt wurde. Der Konzern gewann das Verfahren.36

Neben dem grundlegenden Verbot entschädigungsfreier Enteignung ist das Recht auf »gerechte und billige Behandlung« ein maßgebliches Prinzip in BITs. Es schützt die legitime Gewinnerwartung eines Inves­tors, die etwa dadurch beeinträchtigt werden kann, dass sich nach gefällter Investitionsentscheidung die Gesetzeslage zum Umweltschutz ändert. Auch im Falle der Corona-Pandemie finden sich etliche Ein­griffe in unternehmerische Abläufe, bis hin zu Schlie­ßungen einzelner Branchen im Rahmen von Lock­downs. Derartige staatliche Interventionen könnten in Zukunft möglicherweise als Verletzung des Schut­zes legitimer Gewinnerwartung Gegenstand von Klagen werden.37

Gerade der Sachverhalt der sogenannten indirekten Enteignung infolge politischer Änderungen im Zielland hat nicht nur zu stetigen Auseinandersetzungen geführt, sondern ebenfalls zur Weiterentwicklung der Investitionsschutzregeln bezogen auf die Frage, ob die staatliche Regelungshoheit (auch für resilienzbezogene Ziele) durch das Verbot entschädigungsfreier Enteignung insgesamt zu stark begrenzt wird.38 Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund verfolgt die EU vornehmlich in neueren Abkommen etwa mit Kanada oder Vietnam ein fortentwickeltes BIT-Modell. Es bietet größeren politischen Spielraum für solche Schutzziele, die als öffentlich wesentlich betrachtet werden; dies kann auch die Abwehr von Gesundheitsrisiken umfassen, indem Maßnahmen ergriffen werden, die für Unternehmen nachteilig sind.39

Der Zugang für Investoren zum EU- und zum mit­gliedstaatlichen Markt unterliegt einem spezifischen Überprüfungsmechanismus, dem »Screening«. Hier­nach können ausländische Investitionen zugelassen oder abgelehnt werden, wobei eine mögliche Bedro­hung der öffentlichen Ziele Sicherheit und Ordnung als Prüfkriterium dient. Für als kritisch definierte Sektoren gelten vor allem bei potenziellen Versorgungs­risiken besonders hohe Anforderungen. Die Defini­tion der sensiblen Bereiche, die vor Übernahmen geschützt werden sollen, ist dabei weiter gefasst als in den derzeitigen Ansätzen zum Schutz kritischer Infra­strukturen; sie erstreckt sich beispielsweise ebenso auf verschiedene Schlüsseltechnologien oder kritische Rohstoffe.

Indes kann der Ausschluss ausländischer Investoren zwar Autonomie stärken, jedoch für die Versorgungssicherung auch kontraproduktiv sein – näm­lich dann, wenn die inländische Produktion schlicht nicht leistungsfähig genug ist. Entsprechende Inves­titionsregeln bergen daher stets Risiken (ähnlich wie Exportrestriktionen im Güterhandel), die es zu be­rück­sichtigen gilt. Dies betrifft gleichfalls die von Deutschland in der Corona-Krise eingeführte »Corona-Novelle« der Außenwirtschaftsverordnung. Diese Regelung hat eine verschärfte Melde- und Prüfpflicht für ausländische Anteile an solchen deutschen Unter­nehmen etabliert, die etwa medizinische Schutz­ausrüstungen, Medikamente oder Impfstoffe her­stellen oder die für Kommunikationsinfrastrukturen bedeutsam sind.40

Binnenmarkt, Beschaffungs- und Beihilfenpolitik

Der Binnenmarkt gewährleistet als Grundpfeiler der EU innereuropäischen Handel und Mobilität durch freien Grenzverkehr. Die EU-Mitgliedstaaten verpflichten sich dazu, selbst bei schwerwiegenden Krisen oder Span­nun­gen den Binnenmarkt zu erhalten (Art. 347 AEUV). Gleichzeitig aber gibt es Ausnahmen nach dem Schengener Grenzkodex: Dieser umfasst Notfall­klauseln,41 gemäß denen etwa bei risikobehafteten Großveranstaltungen oder Terrordrohungen die grenz­überschreitende Mobilität eingeschränkt werden kann. Dabei ist die EU-Kommission gehalten, für den Fall von Grenzkontrollen klare Leitlinien vorzulegen.

Während der Corona-Krise hat dieser dichotome Ansatz von Offenhaltung und Einschränkung dazu geführt, dass einerseits Grenzen geschlossen, anderer­seits Transportkorridore (»Green Lanes«) für besonders relevante Versorgungsgüter offengehalten wurden. Mit dem SMEI der Industriestrategie soll diese Offen­haltung zukünftig systematischer als bislang für be­stimmte Güter und Dienstleistungen in Krisenzeiten sichergestellt werden.

Auch die öffentliche Beschaffung hat Einfluss auf das Funktionieren des Binnenmarkts. Vergaberegeln sollen so gestaltet sein, dass sie den Wettbewerb zwi­schen europäischen Anbietern nicht behindern. Dabei unterscheidet das Vergaberecht allerdings nach Rele­vanz und Dringlichkeit, um in Sektoren mit hoher gesellschaftlicher Bedeutung oder in Krisensituationen die Auftragsvergabe und Versorgungssicherung zu erleichtern, zum Beispiel durch kürzere Vergabefristen. Solche flexibleren Vergaberegeln gelten etwa für die Bereiche Energie und Verkehr sowie auf EU-Ebene auch für die Post.42 Im Zuge der Corona-Pandemie wurde für medizinische Güter sogar eine Direktvergabe möglich gemacht.43

Gesonderte Vergaberegeln existieren ebenfalls für die sensiblen Bereiche Sicherheit und Verteidigung. Einerseits wird hier eine höhere Vertraulichkeit gefor­dert, andererseits die Beschaffung in definierten Krisensituationen erleichtert. Nach der EU-Vergabe­richtlinie für Sicherheit und Verteidigung zählen dazu Auslandseinsätze, terroristische Bedrohungen sowie andere potenzielle Großschadens­ereignisse.44

Ein ähnlich stark auf die Krisenbewältigung ausgerichtetes (implizites) Resilienzverständnis kommt in der europäischen Beihilfepolitik zum Ausdruck. Grund­sätzlich dürfen Beihilfen nicht den Wettbewerb im EU-Binnenmarkt stören. Sie sind aber nach Artikel 107 Absatz 2 AEUV explizit erlaubt, um Schäden zu kompensieren, die durch »Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse« verursacht wurden. Gerade für Unternehmen, die Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge etwa im Bereich kriti­scher Infrastrukturen bereitstellen, gelten zudem nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV erleichterte Beihilfe­regelungen, falls sie die ihnen anvertrauten öffent­lichen Aufgaben ansonsten nicht erfüllen können.

Auch auf die Corona-Pandemie reagierte die EU-Kommission mit einer temporär gelockerten Beihilfe­politik. So konnten Mitgliedstaaten beispielsweise Unter­nehmenskredite durch staatliche Garantien absichern.45 Zusätzlichen Spielraum bietet eine Erwei­terung der sogenannten Allgemeinen Gruppen­frei­stellungsverordnung (AGVO), die den Mitgliedstaaten mehr Beihilfen gerade für kleine und mittlere Unter­nehmen sowie bestimmte Tätigkeitsbereiche wie Forschung, Entwicklung und Innovation ermöglicht, und zwar ohne Vorabgenehmigung durch die Kom­mission. Pandemiebedingt wurden die Regelungen der AGVO auf krisengeschädigte Firmen ausgedehnt und zudem verlängert.46

Während diese Veränderungen durchaus die Krisen­reaktionsfähigkeit der europäischen Beihilfepolitik in unterschiedlichen Initiativen belegen, handelt es sich gleichwohl eher um akut reaktive Maßnahmen als um konzeptionelle Ansätze.

Agrarpolitik

Die Agrarpolitik in der EU genießt seit der Gründungs­phase eine Sonderstellung, was politische Eingriffs­intensität und nicht zuletzt hohe öffentliche Zahlun­gen an einen Sektor betrifft. Neben einer historisch starken Interessenvertretung aus der Landwirtschaft47 sorgten vor allem die Knappheitserfahrungen wäh­rend und nach dem Zweiten Weltkrieg dafür, dass der Agrarsektor und die Nahrungsmittelversorgung ins Zentrum der Politik rückten.

Die europäische Agrarpolitik bietet die meisten Resilienzbezüge, vor allem aus historischer Knappheitserfahrung.

Insofern kann die Ernährungssicherung vielleicht als dasjenige Politikfeld gelten, in dem bisher die meis­ten Erfahrungen hinsichtlich europäischer Resilienz­bestrebungen, insbesondere im Sinne von Versorgungssicherheit, gemacht wurden. Sie wird im Kapitel »Schlussfolgerungen für künftige Resilienzstrategien« (S. 31ff) mit ihren wirtschaftlichen Folge­effekten und einzelnen Maßnahmen im Detail unter­sucht. Hier sollen kurz die in vielfältigen Maßnahmen angesprochenen Krisenkonzepte und Schutz­ziele, wie sie diese Politik kennt, umrissen werden, vergleichbar mit denen der anderen Politikfelder.

Seit den Römischen Verträgen von 1957 ist die euro­päische Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) darauf ausgelegt, gleichermaßen die Nahrungsmittelversorgung zu sichern, den Agrarmarkt zu stabilisieren, die landwirtschaftlichen Einkommen zu erhöhen und angemessene Verbraucherpreise zu gewährleisten. Im Laufe der Zeit haben sich allerdings die Schwerpunkte dieser unterschiedlichen Schutzziele und die jeweili­gen politischen Maßnahmen mehrfach verschoben, was sich in erster Linie auf steigende Agrarausgaben, die Erweiterung der EU sowie Vorgaben im WTO-Agrar­abkommen zurückführen lässt.

Eine wichtige Entwicklung dabei ist, dass der an­fängliche Fokus auf Versorgungssicherung im mate­ri­ellen Sinn zunehmend um andere, inzwischen auch nachhaltigkeitsbezogene Komponenten ergänzt wurde. Konzeptuell basiert die GAP daher nun auf zwei Säulen:

Tabelle 1 Auf Resilienz bezogene Konzepte in ausgewählten EU-Politikfeldern

Politikfeld

Explizites oder implizites Resilienzverständnis

Abgedecktes Krisen­szenario

Einschlägige Maßnahmen

Katastrophen­schutz

  • Solidarische Versorgungs­sicherheit

  • Vorsorge

  • Menschengemachte und Naturkatastrophen (»all hazards«)

  • Hilfslieferungen

  • Vorratshaltung

Schutz kritischer Infrastrukturen

  • Vorausschauende Versorgungssicherheit

  • Vorsorge

  • Bedrohung durch Ausfall kritischer Strukturen

  • Definition kritischer Struk­turen (unterschiedlich durch EU und Mitgliedstaaten)

  • Resilienzpläne für Abläufe und Versorgungsprozesse

  • Technische Notfall­maßnahmen (z. B. Notstromaggregate)

Handelspolitik

  • Versorgungssicherheit

  • Marktstabilität

  • Autonomie

  • Angebotsknappheit

  • Marktkrisen

  • Bedrohung der öffent­lichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit

  • Import- und Export­regulierung

  • Zollvergünstigungen für essenzielle Güter

  • Mobilitätsregeln für Arbeits­kräfte

  • Lockerung des Patent­schutzes

Energie

  • Versorgungssicherheit

  • Autonomie

  • Versorgungsengpässe

  • Marktkrisen

  • Binnenmarktunterstützung

  • Vorratshaltung (staatlich: Öl, privat: Gas)

  • Vorrangige Absicherung privater Haushalte (Gas)

  • Solidaritätspartnerschaften zwischen benachbarten EU‑Mitgliedern (Gas)

Rohstoffe

  • Versorgungssicherheit bei relevanten Input­faktoren

  • Versorgungsengpässe

  • Beeinträchtigung der industriellen Produktion

  • Politische Instabilität in Zuliefer­regionen

  • Investitionen

  • Katalog kritischer Rohstoffe

  • Rohstoffsubstitution, alternative Rohstoffimporte

  • Bilaterale Rohstoff­partnerschaften

Gesundheits­versorgung /
Arzneimittel

  • Versorgungssicherheit

  • Autonomie

  • Unzureichende Medikamenten­bestände

  • Gesundheitskrisen

  • Vorratshaltung

  • Aufbau einer Krisenreaktion

  • Produktionsanreize

Tabelle 1 (Forts.) Auf Resilienz bezogene Konzepte in ausgewählten EU-Politikfeldern

Politikfeld

Explizites oder implizites Resilienzverständnis

Abgedecktes Krisen­szenario

Einschlägige Maßnahmen

Investitions­regeln

  • Versorgungssicherheit

  • Autonomie und Stabilität

  • Bedrohung der natio­nalen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung

  • Gefährdung über­geordneter Ziele wie Gesundheit, Umwelt, Verbraucher­schutz oder Kultur

  • Versorgungsabhängigkeit in essenziellen Bereichen (z. B. bei ausländischer Übernahme der Impfstoff­entwicklung)

  • Staatliche Überprüfung (»Screening«) und ggf. Ablehnung ausländischer Investitionen in essenziellen Sektoren (z. B. Schlüssel­technologien, medizinische Güter)

  • Enteignungen gegen Entschädigung

  • Ausschluss bestimmter Investitionsbereiche (etwa Land)

Binnenmarkt

  • Freier Güter-, Dienstleistungs-, Kapital- und Personenverkehr

  • Risikobehaftete Großereignisse (z. B. G7‑Treffen)

  • Terrordrohungen

  • Grenzschließung / -kontrollen

  • Transportkorridore (»Green Lanes«) für essenzielle Güter

Öffentliche Beschaffung /
Vergaberecht

  • Versorgungssicherheit

  • Dringlichkeitslagen (z. B. Natur­katastro­phen, Gesundheits­krisen)

  • Bedrohung der Daseins­vorsorge (z. B. Verkehr, Energie)

  • Militärische Krisen­einsätze, terroristische Bedrohungen

  • Flexible Vergaberegeln und ‑fristen für spezifische Bereiche der Daseinsvorsorge und Sicherheit

  • EU-weite Beschaffung von Impfstoffen

Beihilfepolitik

  • Daseinsvorsorge /
    Versorgungssicherheit

  • Schadens­kompensation

  • Naturkatastrophen /
    außergewöhnliche Ereignisse

  • Wirtschaftsstörungen

  • Erleichterte Beihilfen in wichtigen Sektoren

  • Staatsgarantien für Kredite

Agrarpolitik

  • Versorgungssicherheit

  • Marktstabilität

  • Einkommensschutz

  • Angemessene Verbraucherpreise

  • (Zunehmend) Nachhaltigkeit

  • Versorgungskrisen

  • Marktkrisen

  • Naturkatastrophen

  • Subventionen (Einkommensstützung, ökologische Ziele)

  • Importzölle auf Agrar­produkte

  • Vorratshaltung

  • Förderung des betrieblichen Risikomanagements (Versicherungen)

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Während die (ursprüngliche) »erste Säule« der Markt- und Einkommensstützung dient, soll die hinzugekommene, begleitende (und vom Finanzvolumen kleinere) »zweite Säule« die ländliche Entwicklung mittels Umwelt- und Regionalfördersubventionen stärken.48

Diese Verschiebung spiegelt sich ebenfalls in einer veränderten Struktur der landwirtschaftlichen Ein­kommenssubventionen: Diese wurden im Zeitverlauf durch WTO-Vorgaben zunehmend produktionsneutraler ausgestaltet und stärker an ökologische Kriterien gebunden. Auch sank der Anteil des politisch unter­stützten landwirtschaftlichen Einkommens am Gesamt­einkommen der Landwirte beträchtlich: Lag er in den 1990er Jahren in der EU bei 40 Prozent und damit höher als im OECD-Durchschnitt von 37 Prozent,49 beziffert er sich heute auf nur noch 19 Prozent.50

Ein analoger Trend lässt sich für die Agrar-Import­zölle der EU konstatieren. So machte die ursprüng­liche Orientierung der GAP auf Produktionsmengen und Preisstabilität einen hohen Zollschutz notwendig, um einen inländischen Preisverfall durch güns­ti­gere Importe zu verhindern. Infolge des allmählichen Rückzugs aus der Preisstützungspolitik, der im Ein­klang stand mit WTO-Vorgaben zur Kürzung und Deckelung von Zöllen, sank indes auch das Zoll­niveau. Ebenso wurden im Laufe der Jahre die tradi­tionellen Reserven (»Butterberge«, »Milchseen«) mehr und mehr reduziert, die sich aus den Überschüssen speisten, die die politisch gesetzten und übererfolgreichen Produktionsanreize hervorgebracht hatten.

Insgesamt befindet sich aufgrund dieser Entwicklungen auch das generelle Resilienzverständnis der europäischen Agrarpolitik im Wandel: Neben die traditionellen Ziele der Marktstabilität und der stabi­len eigenen Nahrungsmittelversorgung sind der Umgang mit Naturkatastrophen und die Verhütung von Folgeschäden getreten, etwa indem Wälder auf­geforstet oder Über­schwemmungsflächen angelegt werden. Auf einzelbetrieblicher Ebene werden zudem Risikomanagementmaßnahmen durch staatlich unter­stützte Versicherungen gefördert.

Naturgemäß bleiben Widersprüche zwischen den Zielen der beiden Säulen der GAP mit ihren unterschiedlichen Resilienzaspekten bestehen – eine kon­sistente Resilienzstrategie für den Agrarsektor wäre dementsprechend noch zu entwickeln.

Synopse: Unterschiede und Gemeinsam­keiten im Resilienzverständnis relevanter Politikbereiche

Verschiedenste Politikbereiche kennen je eigene Krisen­kategorien, haben spezifische Schutzziele for­muliert und für deren Erreichung Krisenmechanismen eingesetzt, die mit dem Leitbegriff der Resilienz inhaltlich in Verbindung stehen und jeweils eigene politische Aktionsräume definieren. Bemerkenswert ist, dass sich über die unterschiedlichen Politikfelder hinweg bis dato kein klar operationalisiertes Resi­li­enz­konzept findet, das einer umfassenden Idee von Resi­lienz – im Sinne von systemischer Flexibilität – wirk­lich gerecht würde. Vielmehr zeigt sich insbeson­dere die eigene Versorgungssicherung und die meist akute Reaktion auf Versorgungskrisen als wiederkehrendes politisches Motiv, das, wenngleich plausibel, so doch deutlich enger gefasst ist als der strategische Leitgedanke der Resilienz.

Tabelle 1 (siehe S. 18f) fasst die Unterschiede und Gemeinsamkeiten in den bisher überwiegend implizit vorhandenen Resilienzansätzen verschiedener Politik­felder zusammen. Sie bilden zugleich die Ausgangs- und Anknüpfungspunkte für künftige, weiter­reichende Resilienzstrategien im eigentlichen Sinn.

Das Beispiel Ernährungs­siche­rung: Effekte und Folgen ein­schlägiger Maßnahmen der EU

Die meisten EU-Politikfelder verfügen über kein genu­ines Resilienzkonzept, sondern operationalisieren Resilienz – typischerweise implizit – im Sinne kon­k­reter Schutzziele und Krisenmechanismen. Hierbei dominiert die Sicherung der eigenen Versorgung mit essenziellen Gütern und Dienstleistungen. Die Siche­rung der Nahrungsmittelversorgung ist dafür para­digmatisch.

Ernährungssicherheit ist in vielen Staaten ein Schutz­ziel mit hoher politischer Priorität, so auch in der EU. Daher gelten in vielen unterschiedlichen politischen Regelwerken ernährungsbezogene Krisen traditionell als Ausnahmetatbestand, der besondere Schutzmaßnahmen legitimiert. Dies betrifft ganz unterschiedliche der vorgestellten resilienzrelevanten Politikfelder:

So ist die Nahrungsmittelversorgung in Deutschland (anders als bislang in der EU) als kritische Infra­struktur mit speziellen Betreiberpflichten und -rechten definiert. Auch Chemikalien für die Düngemittel- und damit für die Agrarproduktion werden dort zu den kritischen Rohstoffen gerechnet. Und die Investitionsregeln der EU sehen sogar einen möglichen Ausschluss ausländischer Investoren vor, wenn diese die Auto­nomie ernährungsrelevanter Sektoren gefährden. Vor allem aber in der Handelspolitik existieren seit dem GATT-Abkommen von 1947 zahlreiche Ausnahme­regelungen und zulässige Schutzmaßnahmen exklu­siv zum Zwecke der Ernährungssicherung. Viele Staa­ten haben solche Handelsschutzmöglichkeiten in großem Umfang genutzt, sodass die WTO in ihrem Agrarabkommen von 1994 wiederum Disziplinierungs­mechanismen wie den Abbau von Zöllen ebenso wie den Ab- und Umbau von Subventionen etabliert hat, um schädliche Spill-over-Effekte solcher Maßnahmen auf Handelspartner einzudämmen.

Bei den vielfältigen Schutzmaßnahmen zur Ernährungssicherung geht es keineswegs nur um die bloße Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln in einem Land, etwa durch eigene Produktion, Importe oder Nahrungs­hilfen. Desgleichen spielen gemäß der FAO-Definition zur Food Security51 die Zugänglichkeit zu Nahrungsmitteln, ihre Erschwinglichkeit sowie ihre Nutzbarkeit eine Rolle, was beispielsweise verarbeitungs­relevante Ressourcen wie Wasser und Energie voraus­setzt. Nicht zuletzt sollen all diese Dimensionen der Ernährungssicherheit stabil gehalten werden, womit eine große Bandbreite von dafür anwendbaren sektor­übergreifenden Sicherungsmaßnahmen abgesteckt ist.

Die Ernährungssicherung in der EU weist seit deren Gründung eine beispiellose Erfahrungsgeschichte auf. Manche der Konzepte, die aktuell im Zuge der Resili­enz-Agenda für andere wirtschaftliche Bereiche dis­ku­tiert werden, wurden im Ernährungssektor über Jahr­zehnte erprobt, immer wieder verändert, weiterentwickelt oder wegen negativer Folgeeffekte verworfen. Diese Erfahrungen sollten genutzt werden, um effek­tive Resilienzstrategien auch in anderen Politik­feldern zu entwickeln.

Insbesondere hat die EU-Ernährungssicherung im Laufe der Zeit zu komplexen Maßnahmenspiralen und Kollateraleffekten geführt, die es zu beachten gilt, wenn neue Resilienzansätze in anderen Bereichen erarbeitet werden. Gleichzeitig finden sich im Ernäh­rungs­sektor innovative Konzepte, die in Reaktion auf nega­tive Erfahrungen entstanden sind. Eine Synopse am Ende des Kapitels (siehe S. 30) bietet einen Über­blick über diese verschie­denen Aspekte und Folgewirkungen unterschiedlicher Ansätze (Tabelle 2, S. 28f).

Produktionsanreize, Marktinterventionen und Handelsabschottung

Die europäische Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) zielte in ihren Anfängen in den 1960er Jahren zuallererst auf die materielle Verfügbarkeit von Nahrungs­mitteln für die eigene Bevölkerung ab. Ihre wesent­liche Stra­tegie lag darin, staatliche Anreize für die heimi­sche Produktion zu setzen, insbesondere durch eine de­zidierte Preisstützungspolitik, die gleicher­maßen Einkommen stabilisieren sollte. Dabei kaufte die EU Agrarprodukte auf, sobald deren Marktpreise ein defi­niertes Mindestniveau (Interventionspreise) unter­schritten. Diese Interventionspolitik erwies sich als hoch effektiv für die Produktionssteigerung – brachte aber zugleich ein komplexes System inein­ander­greifender Maßnahmen hervor, die die nega­tiven Folgewirkungen dieser Stützungspolitik wieder auf­fangen sollten.52

Markantes Resultat der Mindestpreisgarantien waren landwirtschaftliche Überschüsse, etwa in Form von »Milchseen« oder »Butterbergen«. Diese wurden als Reserven gelagert (siehe S. 23ff) oder im Falle nicht lagerfähiger Produkte wie Obst auch zerstört, was zuneh­mend öffentliche Kritik provozierte. Zudem trieb die Preisstützung die Agrarausgaben der wachsen­den EU in die Höhe: In den 1980er Jahren machten sie fast zwei Drittel des gesamten EU-Haushalts aus.

Um ihrer Überschüsse Herr zu werden, griff die EU neben dem Aufbau von Reserven auch auf andere Weise in den Markt ein: Beispielsweise wurden Milch­quoten eingeführt und Agrarflächen stillgelegt, die das Angebot drosseln und damit die produktions­steigernden Effekte der Interventionspreise wieder eindämmen sollten.

Doch wirkte sich der Agrarpreismechanismus der EU nicht nur auf das eigene Gefüge aus, sondern mittelbar auch auf andere Länder. So wurden hohe Zölle auf Agrarimporte nötig, um das künstlich gestützte Preisniveau gegenüber günstigeren Einfuh­ren abzusichern. Diese Marktabschottung erschwerte den Zutritt konkurrierender ausländischer Anbieter zum europäischen Markt. Gleichzeitig wurden den heimischen Erzeugern Exportsubventionen gewährt, um Differenzen zu den (damals) niedrigeren Welt­markt­preisen auszugleichen und Agrarausfuhren attraktiver zu machen. Da solche Exportanreize das globale Angebot steigern, die Preise entsprechend senken und Konkurrenten verdrängen können, ist diese Praxis international immer wieder kritisiert worden.53 Während der Hochphase ihrer preispolitisch angeregten Überschussproduktion in den 1970er und 1980er Jahren avancierte die EU vom Netto­importeur zum Nettoexporteur landwirtschaftlicher Erzeugnisse.

Erst mit dem Übereinkommen über die Landwirt­schaft (AoA) der WTO von 1994 veränderte sich die Agrarpolitik der EU und vieler anderer WTO-Mitglie­der. Das Abkommen führte verschiedene Disziplinierungsmechanismen ein, um die Subventionierung und Marktabschottung in der Landwirtschaft und daraus resultierende Spill-over-Effekte auf andere Länder zu begrenzen. Demnach bleiben zwar einige Agrarsubventionen weiterhin erlaubt, sofern sie han­delsneutral sind. Diese können als Einkommenshilfen dienen oder auch für bestimmte Ziele wie zur Kom­pen­sation von Naturkatastrophen oder zum vorbeugen­den Risikomanagement (sogenannte »Green Box«-Maß­nahmen der »Subventionsampel«; Annex 2 AoA) eingesetzt werden. Handelsverzerrende Praktiken wie die Interventionspreise aber (»Amber Box«-Maß­nah­men; Art. 6 AoA) müssen eingeschränkt werden. Dar­über hinaus sieht das Agrar­abkommen vor, andere handels­verzerrende Maßnahmen abzubauen, die in der EU die Produktions­steige­rung zunehmend beglei­te­ten, das heißt Zölle (Zoll­listen und Art. 4 AoA) und Export­subventionen (Art. 9 AoA).

Mittlerweile hat die EU ihr System der Interventions­preise begrenzt auf definierte Ausnahmefälle von Marktkrisen für einzelne Produkte. Auch sind die hohen Agrar-Importzölle auf aktuell durchschnittlich 11 Prozent gesunken, liegen damit allerdings weiter­hin über dem Niveau von 4,2 Prozent bei anderen Gütern. Bei einzelnen Erzeugnissen (z. B. Milchproduk­ten oder Obst und Gemüse) bestehen sogar nach wie vor Spitzenzölle von mehr als 200 Prozent.54 Aller­dings legt die WTO Obergrenzen für Agrarzölle fest, sodass diese nicht beliebig erhöht werden können. Exportsubventionen der EU haben sich seit den 1990er Jahren von jährlich rund 10 Milliarden Euro auf nahezu null ab dem Jahr 2010 reduziert.55 2015 hat der WTO-Gipfel in Nairobi Ausfuhrsubventionen formal ganz abgeschafft.56

Insgesamt bleibt festzuhalten, dass die EU mit ihrem ursprünglichen Bestreben, die Nahrungsmittel­versorgung durch Produktionsanreize zu sichern, zugleich an anderer Stelle ökonomische Verwerfungen und Spill-over-Effekte provozierte. Letztlich han­delte sie also nicht effizient – diese ursprüng­liche Politik setzte eine jahrzehntelange wirtschaftspolitische Maßnahmenspirale in Gang. Erst angesichts multilateraler WTO-Verpflichtungen und massiv stei­gender Agrar­ausgaben, auch infolge der EU-Erwei­te­rung um große Agrarstaaten wie Polen, wurde die europäische Politik der Interventionspreise reformiert.

Heute dominieren in der GAP produktionsneutrale Anreiz-Instrumente, wie es die WTO erlaubt. Beispiels­weise sind Agrarsubventionen nunmehr stärker von der laufenden Produktion entkoppelt und teilweise an ökologische Aspekte gebunden – auch deshalb, damit die weiterhin hohen Transfers öffentlicher Leistungen in die Landwirtschaft im öffentlichen Dis­kurs zu rechtfertigen und sie legitimiert sind. Denn noch immer entfallen rund 30 Prozent des EU-Haus­halts auf Agrarausgaben,57 von denen wiederum rund zwei Drittel vor allem der Einkommensstützung dienen, also der »ersten Säule« der Agrarpolitik (siehe dazu S. 17ff).

Im internationalen Vergleich liegt die EU mit einem Agrarsubventionsvolumen von mehr als 55 Mil­liarden Euro im Jahr 2020 weit vorn, nämlich auf Rang 3 hinter China und den USA.58 Bezogen auf Transfers mit potenziell handelsverzerrenden Spill-overs etwa durch Mengen- oder Preiseffekte gab es Verbesserungen; dennoch kritisieren Handelspartner, die sich benachteiligt sehen, den immer noch hohen Anteil der preis- und marktwirkenden Unterstützung des landwirtschaftlichen Einkommens (Producer Support Estimate, PSE) von 19 Prozent.

Vorratshaltung: Markt- und Krisen­reserven

Infolge der preispolitisch stimulierten landwirtschaftlichen Überproduktion entstanden in der EU umfang­reiche Reserven an Nahrungsmitteln: Als Marktreserven dienten sie über lange Zeit dazu, in Phasen hoher Produktion und niedriger Preise Angebotsmengen durch staatliche Aufkäufe aus dem Markt zu nehmen, um sie später bei höheren Preisen wieder in den Wirt­schafts­kreislauf zurückfließen zu lassen. Dadurch konn­ten die Agrarpreise unmittelbar beeinflusst werden.

In den 1980er Jahren beanspruchte dieses System der als Interventionsreserven bezeichneten Markt­reserven den Großteil des EU-Agrarbudgets.59 Phasenweise lagerten in den europäischen Interventions­beständen bis zu 1,5 Millionen Tonnen Butter.60

Erst durch das Agrarabkommen der WTO von 1994 wurde die europäische Interventionspolitik stark ein­geschränkt. Seither gestattet die WTO subventionierte Nahrungsreserven grundsätzlich nur dann, wenn sie keine handelsverzerrenden Produktionsanreize und Wettbewerbsvorteile für heimische Erzeuger mit sich bringen (»Green Box«, Annex 2 AoA). Es kam zu Kon­flikten auf internationaler Ebene, insbesondere mit Indien, ob die dortigen Reserven zur Ernährungs­siche­rung in diesem Verständnis handelsneutral sind oder nicht. Bislang konnte 2013 auf WTO-Ebene nur eine Interimslösung für möglicherweise verzerrend wirkende Subventionen gefunden werden. Demnach werden begrenzte entsprechende Produktionsanreize beim Aufbau von Versorgungsreserven aktuell als von der WTO gestattet verstanden.61

In der EU werden Interventionsreserven heute nur noch ausnahmsweise zur Marktstabilisierung bei einigen wenigen Produkten eingesetzt, hauptsächlich bei verschiedenen Getreidesorten und tierischen Pro­dukten wie Rindfleisch, Butter und Milchpulver.62 Die öffentlichen Eingriffe können dabei in Form unmittel­bar staatlicher Einlagerung stattfinden oder als Beihilfen zur privaten Lagerhaltung.

Über ihren Hauptzweck als preispolitisches Steuerungsinstrument hinaus fanden die Interventions­bestände historisch teilweise auch eine soziale und humanitäre Verwendung.63 Dabei handelte es sich quasi um eine Umnutzung der Überschussproduktion. Bis in die 1990er Jahre wurde etwa verbilligte »Weih­nachtsbutter« aus Interventionsreserven im Einzelhandel angeboten. Zudem wurden direkte Nahrungshilfen für Bedürftige in der EU oftmals den Reserven entnommen. Desgleichen speisten sich über viele Jahre humanitäre Nahrungsmittellieferungen an Ent­wicklungsländer aus Reservebeständen oder aus direkt auf dem europäischen Markt aufgekaufte Mengen, um sie (ohne den Umweg über die Reserve­haltung) in Entwicklungsländer zu verschiffen.

Als die Interventionsbestände infolge des WTO-Agrar­abkommens zunehmend reduziert wurden, ging die EU verstärkt dazu über, humanitäre Hilfe in finan­zieller Form zu leisten, um beispielsweise Nahrungsmittel für Entwicklungsländer direkt in der jeweiligen Region zu kaufen. Dieses Vorgehen gilt als weniger schädlich im Sinne von Spill-over-Wirkungen für Entwicklungsländer, da es lokale Erzeuger unterstützt, anstatt ihnen mit humanitären Lieferungen zusätzlich Konkurrenz zu machen.64

Auch bei den innereuropäischen Nahrungshilfen, die ursprünglich größtenteils den Interventions­reserven entstammten und daher aus dem EU-Agrar­haushalt bezahlt wurden, hat sich die Politik gewan­delt. Heute werden die Hilfen mit Geldmitteln aus einem eigenständigen Fonds außerhalb des Agrarbudgets finanziert, dem Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (EHAP, engl. FEAD).65 Er ist 2014 eingerichtet worden, nach­dem mehrere Mitgliedstaaten, darunter Deutschland, eine unzulässige Vermischung von Agrar- und Sozial­politik in einer Subsidiaritätsrüge kritisiert hatten, weil die EU keine gemeinschaftliche sozialpolitische Kompetenz habe. Der Fonds ermöglicht nationalen Behörden und karitativen Partnerorganisationen, außer Nahrungsmitteln auch Bekleidung und Hygiene­artikel für Bedürftige zu erwerben. In der letzten EU-Haushaltsphase 2014–20 wurden allein 1,5 Millio­nen Tonnen Lebensmittel an mehr als 12 Millionen Menschen in 22 Staaten verteilt.66 Deutschland nutzt den Fonds allerdings nicht für Nahrungshilfen.

Der Nutzen der deutschen Krisenreserven zur Nahrungsmittelversorgung dürfte eher symbolisch sein.

Eigentliche Krisenreserven zur Nahrungsmittel­versor­gung im Katastrophenfall gibt es in der EU indes ledig­lich auf Ebene einzelner Mitgliedstaaten.67 Anders als im humanitären und sozialen Bereich sind die Krisen­reserven unabhängig von Interventionsbeständen und oft schon vor der Zeit der EU-Mitgliedschaft ent­standen, etwa in Finnland, Tschechien und Ungarn.

Auch Deutschland unterhält zwei Krisenreserven, schon seit dem Kalten Krieg: die sogenannte Bundesreserve Getreide und die Zivile Notfallreserve. Sie um­fassen insgesamt knapp 1 Million Tonnen Getreide­arten und Linsen.68 Die jährlichen Kosten für Lage­rung, Kühlung, Bewachung und regelmäßigen Aus­tausch der Bestände verdoppelten sich zwischen 2013 und 2019 nahezu und liegen nun bei 21 Millionen Euro.69 Dabei dürfte der Nutzen der Bevorratung eher symbolisch sein, da sich damit im Krisenfall nur ein kleiner Teil der Bevölkerung für kurze Zeit versorgen ließe.70 Für eine bundesweite Notfallversorgung bei­spielsweise über 30 Tage müssten die Reserven erheb­lich aufgestockt und außerdem auf schneller nutz­bare, bereits verarbeitete Lebensmittel ausgedehnt werden. Die dafür anfallenden Kosten werden auf rund 2 Milliarden Euro pro Jahr geschätzt.71

Der Bundesrechnungshof kritisierte neben den nicht unerheblichen Kosten vor allem auch die fehlende Verzahnung mit anderen kritischen Infra­strukturen wie Transport und Energie, die für die Verteilung und Verarbeitung der Notreserven ent­scheidend wäre.72 Ferner wird bemängelt, dass keine Auslöse­schwellen und konkreten Schutzziele (z. B. ein bestimmter Versorgungszeitraum) vorgesehen sind, weswegen sich die potenzielle Nutzung der Reserven weder gut planen noch in ihrer Wirkung evaluieren lässt. Nicht zuletzt weist der Rechnungshof auf man­gelnde Kooperationen mit privatwirtschaftlichen Akteuren in Verarbeitung und Einzelhandel hin, die für eine flächendeckende Versorgung eine tragende Rolle spielen. Da sie in Deutschland zur kritischen Infrastruktur »Ernährung« zählen, können ohnehin Vorsorgepflichten für sie festgeschrieben werden. Die Schweiz und Großbritannien etwa definieren ent­sprechende Notfall-Partnerschaften, nach denen Super­märkte sich zu Lager- und Lieferleistungen in Krisensituationen verpflichten. Zudem wurden die Krisenreserven in Deutschland bislang selbst in größe­ren Not­lagen wie Hochwasserkatastrophen noch nie benötigt, weshalb ihre Sinnhaftigkeit prinzipiell infrage gestellt werden kann.

Der internationale Blick: Globales Monitoring und Evaluierung von Spill‑over-Effekten

Politische Strategien zur Ernährungssicherung prio­risieren die Versorgung der eigenen Bevölkerung. Durch Produktionsanreize mittels Interventions­preisen konnte die europäische Agrarpolitik seit ihren An­fän­gen gewährleisten, dass sie dieses Ziel erreichte. Wäh­rend die Situation in der EU über lange Zeit durch hohe landwirtschaftliche Überschüsse charak­terisiert war – und Agrarexporte sogar subventioniert wur­den –, griffen dagegen andere Länder aus Sorge vor Versorgungsknappheit immer wieder auf Ausfuhrverbote zurück.

Zwar sind solche handelsbeschränkenden Maßnahmen durch das WTO-Regelwerk für Krisenfälle ausdrücklich gedeckt (etwa Exportrestriktionen durch Art. XI GATT und Art. 12 AoA), doch birgt ihre Nut­zung ein hohes Risiko überschießender Marktreaktio­nen. So können Exportrestriktionen oder auch das Pendant wie staatliche Hamsterkäufe eine Angebotsknappheit auf dem Weltmarkt verschärfen oder mit­unter überhaupt erst auslösen – zumal wenn große Akteure solche Maßnahmen anwenden. Wegen der geringen Angebots- und Nachfragereagibilität (geringe Preiselastizitäten) gerade im Agrarsektor führt so etwas schnell zu versorgungskritischen Preis­spitzen.

Oft begründen sich Handelsbeschränkungen nicht in einer tatsächlichen, sondern in einer befürchteten Versorgungsknappheit. Die Schwierigkeit, das Welt­marktangebot und die Marktentwicklung richtig ein­zuschätzen, kann dabei folgenreiche Fehlreaktionen mit erheblichen Wohlfahrtsverlusten für das Resilienz­ziel der Versorgung hervorrufen. Dementsprechend haben Bemühungen um leistungsfähige Markt­infor­mationssysteme im Agrarsektor eine lange Tradi­tion, nicht nur für die nationale und europäische, auch für die globale Marktsituation.73

Speziell vor dem Hintergrund vorangegangener glo­baler Agrarpreiskrisen mit historischen Preis­spitzen in den Jahren 2008 und 2011 hat die G20 gemeinsam mit FAO, OECD, Weltbank und WTO 2011 das inter­national koordinierte Agricultural Market Information System (AMIS) gegründet.74 Dieses Moni­to­ring­system ist dahingehend einzigartig, dass es nicht nur exis­tie­rende Datensysteme zusammenführt, sondern durch ein politisches Reaktionsgremium begleitet wird.

Die Monitoringkomponente von AMIS soll kontinuierlich Informationen zur faktischen Angebotslage auf dem Weltmarkt liefern, um möglichst zu verhin­dern, dass auf Basis einer falsch wahrgenommenen Versorgungssituation vorschnelle und für die Ver­sorgungssicherung kontraproduktive Exportrestriktio­nen beschlossen werden. Letztlich geht es darum, durch mehr Markttransparenz Wohlfahrtsverluste zu vermeiden. Dazu führt AMIS zum einen auf einem Datenportal bereits vorhandene Informationssysteme, etwa zu Preisen und Handelsmengen, zusammen. Zum anderen bietet es eine weltweite Übersicht dar­über, welche Exportbeschränkungen in welchen Staaten gerade bestehen und welche Produkte sie betreffen.

Das Marktinformationssystem wird politisch flan­kiert durch einen Dialog der am Weltmarkt beteiligten Agrarländer. Im Rapid Response Forum (RRF) sind hochrangige politische Beamte vernetzt, die sich regelmäßig sowie in Akutsituationen austauschen und öffentlich wirksam kommunizieren sollen.

Gerade in der Corona-Krise hat sich gezeigt, dass das AMIS sich mehr als kommunikativ-strategisches System denn als pures Informationstool versteht: So startete die G20 gemeinsam mit anderen Staaten und Organisationen inklusive der EU bereits früh in der Pandemie eine Informationsinitiative auf Grundlage der AMIS-Informationen, um nationalen Exportrestriktionen von Agrargütern entgegenzuwirken.75 Tatsächlich kam es in der Folge weltweit zu deutlich weniger Ausfuhrverboten für Nahrungsmittel als noch in der Agrarpreiskrise 2008.

Neben AMIS existieren auf europäischer Ebene eigene Monitoringsysteme im Agrarbereich, zum Bei­spiel der sogenannte »Mittelfristige Ausblick für die Agrarmärkte«, der jährlich veröffentlicht wird und sich auf die folgenden zehn Jahre bezieht.76

Darüber hinaus sind exklusiv im Agrarsektor weitere Ansätze entstanden, die Folgewirkungen politischer Maßnahmen für andere Staaten nicht nur erfassen, sondern auch vermeiden helfen sollen:

  • Die OECD nutzt seit den 1980er Jahren ein Bewer­tungssystem und entwickelt es stetig weiter. Es erfasst ganz unterschiedliche öffentlich finanzierte agrarpolitische Maßnahmen, von Forschung über Beratung bis hin zur Marktpreisbeeinflussung, und macht sie vergleichbar. Auf diese Weise lassen sich Indikatoren berechnen, mit deren Hilfe man etwa abschätzen kann, welcher Anteil des landwirtschaft­lichen Einkommens auf politische Einflüsse zurückgeht oder wie stark Verbraucherpreise be­einflusst werden (Producer Support Estimate, PSE; Consumer Support Estimate, CSE). Die Indikatoren werden regelmäßig und produktspezifisch für alle OECD-Staaten ermittelt; sie bilden die staatliche Eingriffsintensität sowie das jeweilige Muster agrar­politischer Maßnahmen ab. Dieses über Jahre er­probte und ausgebaute Konzept und der darüber mögliche sichtbare Ländervergleich waren eine Vor­aussetzung dafür, dass man sich auf WTO-Ebene auf eine poli­tische Begrenzung staatlicher Eingriffe verständigen konnte – wenn auch mit angepassten Indikatoren.

  • Für das WTO-Agrarabkommen von 1994 konnte ein Klassifizierungsschema für Agrarsubventionen beschlossen werden, eine Art Ampelsystem nach Schwere der Handelsverzerrung und darauf gründender Stärke der Abbauverpflichtung. Es teilt ver­schiedene Subventionstypen nach ihrer Preis- und Marktwirkung ein und damit nach ihren potenziellen Handelseffekten (»Boxes« in einer »Subventions­ampel«). Die Preiswirkungen werden dabei über komplexe Berechnungsformeln ermittelt. Indirekt lassen sich aus einer solchen Preiswirkung einer Subvention begrenzt auch Effekte auf die Versorgungssituation etwa in Form von beeinflussten Importkosten bei Nahrungsmitteln ableiten. Für die verschiedenen Subventionstypen wurden abhängig von ihrer Handelswirkung Abbauverpflichtungen und Obergrenzen festgeschrieben. Die Staaten sind zudem verpflichtet, regelmäßig ihre Agrarsubventionen zu notifizieren und damit für andere Staaten offenzulegen.

Monitoring- und Evaluierungstools sind prinzipiell geeignet, um Störungen des internationalen Agrarmarkts­ zu vermeiden.

Die Evaluierung politischer Ansätze im Agrar­bereich ist freilich nicht ohne Kritik geblieben. Insbe­son­dere wurde immer wieder infrage gestellt, ob die Kriterien der WTO-Klassifizierung die Preis- und Han­dels­wirkung von Subventionen und damit die Aus­wir­kungen auf Handelspartner tatsächlich hinreichend abbilden. Auch können rein strategische Notifizierungen in der von der WTO erlaubten Kategorie vor­kommen oder gar Notifizierungen ganz unterlassen werden. Beides kann Gegenstand von Streitverfahren der WTO werden.

Ebenso lässt sich mit Blick auf die verschiedenen agrarpolitischen Monitoringsysteme einwenden, dass zwar ein Großteil der Informationen, etwa zu Anbau­mengen, durch technische Lösungen wie GPS-Systeme erhoben werden kann. Manche Elemente des Moni­torings sind indes nur möglich, wenn die teilnehmen­den Länder bereit sind zu kooperieren und Informatio­nen auszutauschen. Dies ist zum Beispiel Voraus­setzung, um Angaben zu nationalen Krisen- oder privat­wirtschaftlichen Reserven zu erhalten. Diese zählen zu den verfügbaren Mengen an Nahrungsmitteln eines Lan­des, sind aber oftmals nicht erfasst.

Gleichwohl stellen Monitoring und Evaluierung dennoch prinzipiell richtungsweisende Instrumente dar, um Marktstörungen auf internationaler Ebene zu vermeiden. Gegenüber früheren agrarpolitischen Ansätzen beinhalten sie damit auch ein moderneres Verständnis von Resilienz, das den Fokus nicht nur auf die Versorgung der heimischen Bevölkerung richtet, sondern Auswirkungen der eigenen Politik auf andere sowie die Interdependenz des weltweiten Güterhandels einbezieht.

»Neuer« Krisenschutz: Der EU-Notfallplan für Ernährungssicherheit

Wenngleich die Lebensmittelversorgung in der EU während der Corona-Krise insgesamt als stabil anzu­sehen ist,77 hat die Pandemie doch zu dem politischen Bestreben geführt, sich konzeptuell mit der Sicherung der Ernährung in Krisensituationen zu befassen. Ende 2020 wurde die Idee eines »Notfallplans zur Gewährleistung der Lebensmittelversorgung und Ernährungssicherheit in Krisenzeiten« geboren.78 Dieser ist eingebunden in die sogenannte »Farm to Fork«-Strategie, die agrarpolitische Komponente im EU-Nachhaltigkeitskonzept des Green Deal.

Im November 2021 hat die EU-Kommission nunmehr die Grundzüge ihres Notfallplans vorgestellt, wie er prinzipiell vom Agrarrat unterstützt wird und 2022 in den Legislativprozess gehen könnte. Prinzi­piell ist das Ziel, die bislang überwiegend national definierten Krisenmechanismen stärker aufeinander abzustimmen. Die Kommission betont die Notwendig­keit, verschiedene EU-Politikfelder ressortübergreifend zu integrieren. Vorgeschlagen wird ein Reaktions­mechanismus (European Food Security Crisis Prepared­ness and Response Mechanism, EFSCM), zusammen­gesetzt aus Vertretern der Mitgliedstaaten und der Kommission unter Teilnahme von Interessengruppen, der an das internationale Rapid Response Forum im Rahmen von AMIS erinnert. Auch sollen Dashboards zur Versorgungslage genutzt und Empfehlungen für eine Diversifizierung der Versorgungsquellen ent­worfen werden.

Damit haben die im Konsultationsverfahren zunächst ebenfalls eingebrachten Vorschläge einer Reservehaltung oder einer verstärkten Subventionierung eigener Produktion keinen Eingang in das Not­fall­konzept gefunden. Vielmehr trägt es mit der nun­mehr verfolgten Koordinierungs- und Monitoring-Idee grundsätzlich zu einem umfassenderen Verständnis von Resilienz bei, das Spill-over-Wirkungen und Inter­dependenzen zwischen verschiedenen Akteuren und Wirtschaftssektoren gerecht wird.

Zu konkretisieren bleibt weiterhin, wie eng sich das Konzept an Leitlinien aus dem Katastrophenschutz orientieren wird, was bestimmte Schutzziele, Auslöse­schwellen, Ablaufschemata und Verwaltungsprozesse angeht, und wie sich sein Verhältnis zur bereits be­stehenden (aber bis dato nicht für den Ernährungs­bereich ausgelegten) europäischen Katastrophenreserve

Tabelle 2 Effekte und Folgen in der Geschichte der EU-Ernährungssicherung

Toolbox

Spezifische Maßnahmen

Gewünschte Effekte

Mögliche negative Folgen

Produktionsanreize, Marktinterventionen, Handelsabschottung

  • Preisstützung durch Interventionspreise

  • Hohe Importzölle auf Agrarprodukte

  • Exportsubventionen

  • Steigerung der Produk­tion, Versorgungs­sicherheit

  • Einkommensstützung im Agrarsektor

  • Überproduktion (»Butter­berge«, »Milchseen«)

  • Steigende Budget­belastung durch Ausgaben­spirale und EU‑Erwei­te­rung

  • Spill-over-Effekte auf Handels­partner, Verzerrungen des Welt­handels

Markt- und Krisenreserven
(vorwiegend als Folge der Überproduktion)

  • Aufkauf / Einlagerung von Agrarprodukten zu Mindestpreisen (Interventionsreserven)

  • Alternative Verwendung von Beständen für humanitäre und soziale Zwecke

  • Krisenreserven für Notlagen (in EU nur einzelstaatlich, u. a. in Deutschland)

  • Preissteuerung im Agrarsektor durch Marktreserven

  • Sozialpolitische und humanitäre Wirkung (»Weihnachtsbutter«, Nahrungshilfen für Bedürftige, internatio­nale Nahrungs­hilfen)

  • Krisenreserven in Deutschland bisher nie genutzt (Effekt nicht einzuschätzen)

  • Hohe Kosten

  • Schwierige Abgrenzung zwischen reinen Versorgungs­zielen (von WTO erlaubt) und Einkommensstützung mit Handelswirkung (von WTO nicht erlaubt)

  • Vermischung verschiede­ner Politik­bereiche (Krisen­management und Produktions­sicherung)

  • Marktstörungen in Entwicklungsländern durch humanitäre Nahrungslieferungen

  • Gefahr der (kost­spieligen) Symbolpolitik bei Krisenreserven

Tabelle 2 (Forts.) Effekte und Folgen in der Geschichte der EU-Ernährungssicherung

Toolbox

Spezifische Maßnahmen

Gewünschte Effekte

Mögliche negative Folgen

Monitoring und Evaluierung
(Reaktion auf negative Effekte im Agrar­handel)

  • Monitoring von inter­nationaler Angebots­situation und produkt­spezifischen Handels­beschränkungen (AMIS-System)

  • Einschätzung der zukünftigen Markt­entwicklung in der EU (europäisches Monitoring)

  • Koordinierte strategische Kommunikation der am Weltagrarhandel beteiligten Länder (Rapid Response Forum des AMIS)

  • Erfassung und Bewertung der Wirkungen von Agrar­subventionen (OECD) und »Subven­tions­ampel« (WTO)

  • Erkennen von Knappheits­lagen

  • Vermeidung von Versorgungs- und Marktstörungen durch kontraproduktive Eingriffe in den Handel

  • Analyse und Vergleich politisch unter­schied­licher Eingriffe als Basis für politische Regulierung

  • Abbau handels­verzerren­der Subven­tionen

  • Auswertungskosten durch Vielfalt an Monitoring­systemen

  • Abhängigkeit von Kooperations­bereitschaft bezüglich bestimmter Informationen (etwa zu privater Lagerhaltung)

  • Risiko strategischer Notifizierung

  • Risiko ungeeigneter Bewer­tungs­kriterien für Subventions­typen

EU-Notfallplan für Ernährungssicherheit
(neue Konzeptidee auch infolge der Corona-Pandemie)

  • Mechanismus zur Krisen­kommunikation und politischen Koordinierung in Anlehnung an das AMIS-System (s. o.)

  • Dashboards zum Versorgungsstatus

  • Empfehlungen für Diversifizierung zwischen langen und kurzen Lieferketten

  • Regelmäßige Schwachstellen­analyse

  • Zusammenhang mit Katastrophenschutz­maßnahmen noch unklar

  • Vernetzung von Politikfeldern

  • Koordination einzelstaatlicher Krisen­mechanismen auf EU‑Ebene

  • Vorausschauende Vermeidung von Versorgungsengpässen

  • Auswertungskosten durch Vielfalt an Monitoring­systemen (s. o.)

  • Abhängigkeit von Koordinierungs­bereitschaft

  • Risiko der Handels­abschottung bei zu starkem Fokus auf kurzen Versorgungs­ketten

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

rescEU gestaltet (siehe S. 10ff). Außerdem ist zu klären, wie der im ersten Kommissionsansatz anvisierte höhere Grad der Diversifizierung von Lieferketten aussehen und wie er erreicht werden kann: Bisher ist nur be­kannt, dass er zwischen langen und kurzen Versorgungs­ketten angesiedelt werden soll. Werden aber kurze Versorgungsketten angestrebt, können zu ihrer Durchsetzung abschottende Maß­nahmen nötig wer­den – mit entsprechenden Risiken, die gerade die EU mit ihrer langen Erfahrungsgeschichte in puncto Ernäh­rungs­sicherung zu vermeiden suchen sollte.

Synopse: Effekte und Risiken der Maßnahmen zur Versorgungssicherung

Das Bestreben, die Nahrungsmittelversorgung und den eigenen Mark zu sichern, hat seit den Anfängen der EU ein kostspieliges, durch Preisgarantien getrie­benes System von landwirtschaftlichen Überschüssen, Interventionsreserven, Zollschranken und Export­subventionen hervorgebracht. Erst unter dem Druck stetig steigender Agrarausgaben und internationaler Handelsverpflichtungen wurden diese agrarpolitischen Instrumente ab den 1990er Jahren reformiert, ihre Spill-over-Effekte eingedämmt und innovativere Ansätze der Versorgungssicherung entwickelt. Tabelle 2 (siehe S. 28f) fasst die einschlägigen Maßnahmen der vergangenen Jahrzehnte mit ihren Auswirkungen und Folgen zusammen.

Aus dem Beispiel der Ernährungssicherung lassen sich generelle wirtschaftspolitische Lehren für künf­tige Resilienzstrategien ziehen, und zwar in dem Sinne, dass sie komplexe Folgewirkungen gezeitigt hat, die es zu beachten gilt. Die EU und ihre Mitgliedstaaten können von diesen Erfahrungen profitieren, wenn sie zurzeit Vorschläge für mehr Krisenschutz und Resilienz diskutieren und den Aufbau von staat­lichen Reser­ven für andere Sektoren planen, wie etwa für medi­zinische Güter.

Schlussfolgerungen für künftige Resilienzstrategien

Resilienz als politische Strategie ist ein im Entstehen begriffenes Konzept. Das gesteigerte gesellschaftliche Schutzbedürfnis infolge der Corona-Krise hat dem Ansatz enorme Aufmerksamkeit beschert. Zugleich fehlt bislang in der Politik eine klare Idee, wie sich Resilienz im eigentlichen Sinn befördern lässt. Diverse Politikfelder, die güterbezogene Wirtschaftsprozesse und physische Infrastrukturen betreffen, weisen zwar konkrete Krisenmechanismen und Schutzziele auf, die mit dem Resilienzgedanken in Verbindung stehen. Dabei wird jedoch das Verständnis von Resi­lienz, oft lediglich implizit vorhanden, nur auf die eigene Ver­sorgungssicherheit bezogen und damit verengt.

Beides, die Unschärfe des politischen Resilienz­begriffs wie seine inhaltliche Engführung, birgt stra­tegische Risiken: Ein mangelhaftes Zielverständnis erschwert die Kommunikation involvierter Akteure und die Entwicklung einer übergreifenden europäischen Resilienzstrategie; die Konzentration auf Ver­sorgungsrisiken blendet andere, wichtige Aspekte aus und kann das Paradigma der Resilienz im ungüns­tigen Fall sogar konterkarieren.

Denn Resilienz heißt nicht, sich für jedes denkbare Risiko zu rüsten. Genauso wenig geht es darum, öko­nomische Schocks einfach auszuhalten. Vielmehr sind mit Resilienz die systemischen Eigenschaften und Faktoren gemeint, die es Gesellschaften und Wirtschaftssystemen erlauben, gerade in unerwarteten Krisen agil und flexibel zu reagieren, ihnen aus­weichen, sich davon erholen und sich anschließend transformieren zu können.79

So verstanden, kann Resilienz in der Tat ein »Kompass« für die EU sein und nicht bloß ein Catchword. Ein solcher Kompass ist ein Wegweiser, kein fixiertes Ziel; um ihn auszurichten, müssen einige wichtige Abwägungen getroffen werden. Vor dem Hintergrund der dargestellten konzeptionellen Grundlagen, des Ver­gleichs der Politikfelder hinsichtlich ihres Resilienz­bezugs sowie der europäischen Erfahrungen mit der Ernährungssicherung werden im Folgenden mögliche Fallstricke der Krisenvorsorge herausdestilliert und innovative Ansätze hervorgehoben. Damit werden Hinweise gegeben, wie Resilienz in der politischen Praxis operationalisiert werden kann.

Resilienzverständnis kontinuierlich klären und operationalisieren

Für den politischen Prozess bedarf es zweierlei: Die beteiligten Akteure müssen sich über das generelle Paradigma der Resilienz an sich verständigen und sich über konkrete wirtschaftspolitische Ziele abstim­men. Es geht um eine gemeinsame Kommunikationsgrundlage, ähnlich wie sie etwa für das Prinzip der Nachhaltigkeit besteht.

Konzeptuell sollten Resilienzstrategien dabei ins­besondere vom herkömmlichen Risikomanagement abgegrenzt werden (siehe S. 7ff). Während der Risiko­begriff spezifische Gefahren und negative Einwir­kungen auf ein System in den Blick nimmt, fokussiert Resilienz umgekehrt die positiven Eigenschaften des Systems selbst, seine Reagibilität und Flexibilität, die ganz unterschiedliche Krisen meistern helfen. Dabei trägt der Resilienzgedanke der Gleichzeitigkeit ver­netzter Risiken und Stressfaktoren Rechnung. Insofern zeichnet sich Resilienz eher durch Risiko-Unspezifität aus und erfordert ein strukturelles Denken, das über einzelne (wenngleich wichtige) Versorgungsziele hinausgeht.

Neben einer besseren Klärung des grundsätzlichen Resilienzkonzepts müssen Akteure in unterschied­lichen Politikbereichen freilich konkrete Ziele und Maßnahmen definieren. Nur indem strategische Ziel­vorgaben explizit benannt werden, lassen sich Resi­lienz­ansätze evaluieren und miteinander in Einklang bringen. Das ist nicht trivial. So existieren in den untersuchten EU-Politikfeldern (siehe S. 10ff) durch­aus verschiedene konzeptuelle Logiken, Verfahrens­abläufe und Budgetbedingungen, was sich auf Ent­scheidungs­prozesse auswirken und zu Inkonsistenzen führen kann. Bereiche wie der Katastrophenschutz oder die Handelspolitik haben traditionell ein je eige­nes Krisen­verständnis und spezifische Schutzmechanismen. Daher kann es in der politischen Praxis sinn­voll sein, bestimmte Schutzziele auch weiterhin un­abhängig voneinander zu verfolgen und mehrere, das heißt sektorale Resilienzstrategien nebeneinander (fort)bestehen zu lassen.

Gleichwohl liegt eine Stärke des Resilienzkonzepts gerade darin, dass es die Interdependenz der Politik­felder unterstreicht. Ein gemeinsames Resilienz­ver­ständnis oder eine klare Identifizierung von Unterschieden hilft dabei, unterschiedliche Politikstränge kohärenter zu machen. Dafür lassen sich bereits laufende, konkrete Initiativen nutzen: Bei­spielsweise wird in den aktuellen und bewusst zeit­gleich ange­gangenen Reformen der EU-Ansätze zum Schutz kritischer Infrastrukturen und zur Cyber­sicherheit eine solche engere Vernetzung angestrebt.80

Auch die EU-Initiativen für eine verbesserte Rechtsetzung bieten Möglichkeiten der Verzahnung. So werden in der EU künftige Gesetzesvorhaben ver­pflich­tenden Politikfolgeabschätzungen (Regulatory Impact Assessments) unterzogen, und zwar im Hin­blick auf definierte Wirkungen.81 Während Umwelt und Gesundheit hierbei als Wirkungsdimensionen bereits erfasst sind, könnten prinzipiell auch resi­lienz­bezogene Aspekte stärker einfließen, etwa Ver­sorgungssicherheit, Spill-over-Effekte auf andere Länder oder, im Sinne der Vernetzung, auch auf an­dere Sektoren. Nicht zuletzt verfolgt die EU-Kom­mission in ihrer strategischen Vorausschau die Idee, mittels indikatorbasierter Dashboards eine holistische Bewertung des Resilienzniveaus in der EU zu ermög­lichen, wobei unterschiedliche politische Bereiche berücksichtigt werden sollen (siehe S. 7ff).82

Resilienz sollte indes durch eine solche Indikatorlogik nicht als statischer, ein für alle Mal zu erreichen­der Zustand konzipiert werden, der sich anhand einer Messlatte quasi per »box ticking« herstellen ließe. Nimmt man den Resilienz­begriff als Paradigma ernst, führt er vielmehr eine reflexive Perspektive in die politische Praxis ein, um spezifische Maßnahmen immer wieder erneut auf ihre Wirkungsrichtung zu prüfen. Ein entscheidendes Kriterium für Resilienzstrategien ist dabei, ob konkrete Ansätze die generelle Flexibilität und Reagibilität von Wirtschaft und Gesell­schaft in Krisensituationen erhöhen oder nicht.

Einzubindende Akteurs- und Regulierungs­ebene abwägen

Gerade in Krisen rückt der Staat in seiner schützenden Funktion als Akteur verstärkt in den Blick. Dies kommt rechtlich in seiner Fürsorgepflicht zum Aus­druck, die den Krisenschutz und die Versorgung mit essenziellen Gütern auch im Sinne der Daseins­vorsorge umfasst. Das Beispiel der Ernährungssicherung zeigt diesbezüglich einen ursprünglich starken staatlichen Marktakteur.

In der Ökonomik ist staatliches Eingreifen üblicher­weise durch Marktversagen gerechtfertigt, das zu sub­optimalen Entscheidungen privater Marktakteure führt, so dass ein Wohlfahrtsmaximum verfehlt wird.83 Ursachen können etwa externe Effekte von wirtschaft­lichen Aktivitäten, asymmetrische Informationen unter den Marktteilnehmern oder sogenannte natür­liche Monopole sein.

Die (räumliche) Ausbreitung des Marktversagens bestimmt dabei theoretisch die optimale Ebene der Regulierung (und Finanzierung) – ob national, europa­weit oder global interveniert werden muss, wie es etwa die WTO als Regelungsinstanz für den globalen Handel begründet.84 Allerdings können negative Spill-over-Effekte eines suboptimalen Marktgeschehens oft nicht eindeutig eingegrenzt werden, um die wohlfahrts­maximierende Ebene öffentlichen Agierens zweifelsfrei zu bestimmen. Das birgt das Risiko, dass durch bloße Verweise auf derartige Effekte vorschnell staat­liche und eher zentrale Regulierungen in den Blick geraten, was zumindest regelmäßig zu hinterfragen ist. Dies unter anderem deshalb, weil es neben dem gerade in Krisen häufig herangezogenen Argument des Marktversagens auch das gegenteilige Risiko eines Versagens staatlichen Handelns gibt. Kritiker haben diesen Umstand zu Beginn der Corona-Pandemie vielfach hervorgehoben und sich zum Beispiel auf die schwierige öffentliche Beschaffung von Gütern des Gesundheitsschutzes bezogen. Genereller formuliert lautet die Frage, inwieweit und in welchem Ausmaß der Staat in Ausnahmesituationen die Führung über­nehmen muss und welche Komponenten systemischer Resilienz dem privatwirtschaftlichen Handeln überlassen werden können – oder sogar sollten.

In vielen Fällen dürften sich Mischformen als geeignet erweisen. Anders als etwa beim Aufkauf medizinischer Schutzausrüstung, durch den die öffentliche Hand unmittelbar in Angebot und Nach­frage eingreift, bleibt der Staat beim Schutz kritischer Infrastrukturen als Akteur stärker im Hintergrund, indem er privaten Betreibern bestimmte Pflichten auferlegt.

Unabhängig von diesen konzeptuellen Aspekten ist für eine europäische Resilienzstrategie aus realpoli­tischer Perspektive vor allem relevant, wie sich be­stimmte Kompetenzen innerhalb der EU verteilen. Beispielsweise werden die Handels- und die Agrar­politik durch Entscheidungen auf europäischer Ebene geprägt, während der Katastrophenschutz in größe­rem Maße den Mitgliedstaaten obliegt.

Zudem beeinflussen Budgetfragen die Entscheidungs­prozesse und die Reagibilität von Politikfeldern in der EU. Der für sieben Jahre festgelegte Haushaltsrahmen, der Ausgabengrenzen für Politikfelder ent­hält und konkrete Maßnahmen für lange Zeit festlegt, lässt in der Regel wenig Spielraum für akute Krisen­reaktionen. Gerade bei ausgabenrelevanten Bereichen wie der Agrar- und Strukturpolitik können entsprechende Flexibilitätsregelungen in den langfristigen Legislativvorgaben helfen. Darüber hinaus sollte immer beachtet werden, wie sich Vorschläge für spe­zifische Resilienzmaßnahmen auf die Umverteilung des EU-Budgets zwischen den Mitgliedstaaten aus­wirken. Weil diese ein (innenpolitisches) Interesse besitzen, eher als Nettoempfänger denn als ‑zahler zu gelten, müssen diesbezügliche Veränderungen mit­bedacht werden. Nur dann kann man die Umsetzungs­chancen von Resilienz­strategien realistisch einschätzen und gegebenenfalls Kompensationen vorbereiten.

Fallstricke und Folgeeffekte aus ver­engtem Resilienzverständnis vermeiden

Aus den Erfahrungen der jahrzehntelang verfolgten Strategie der Ernährungssicherung in der EU lassen sich grundsätzliche Lehren ziehen – nicht nur, was innovative Resilienzansätze (siehe S. 35f) betrifft, sondern gleichfalls hinsichtlich möglicher Fallstricke und ökonomischer Folgeeffekte der Krisenvorsorge. Das vielleicht sinnfälligste Beispiel ist der Aufbau von Reserven, wie er auch als Schutz vor durch die Corona-Pandemie gestörten internationalen Lieferketten der­zeit für viele Sektoren debattiert wird.

Häufig werden Reserven verstanden als staatliche Krisen­reserven zur Absicherung in Ausnahmesituatio­nen. So unterhält Deutschland seit dem Kalten Krieg die Bundesreserve Getreide und die Zivile Notfall­reserve, insgesamt rund 1 Million Tonnen Getreidevorräte und Linsen. Allerdings wurden die kostspielig gelager­ten Vorräte bisher noch nie genutzt, wären für eine umfassende und längere Versorgung der Bevöl­ke­rung zu klein und ließen sich aufgrund schwacher Ver­zahnung mit kritischen Infrastrukturen wie Trans­port und Energie im Krisenfall womöglich nicht zügig genug verteilen und verarbeiten (siehe S. 23ff).

Diese Schwächen von Schutzreserven gegenüber Krisen gelten nicht nur für den Ernährungssektor. Deutschland verfügt über die aus 100 Millionen Impf­stoffdosen bestehende sogenannte Pockenreserve, die es angesichts bioterroristischer Szenarien Anfang der 2000er Jahre angelegt hat. Im Falle einer Pocken­epidemie müsste sie umgehend an viele Millionen Menschen verimpft werden, um einen protektiven Effekt zu entfalten. Bei dem Impfstoff handelt es sich um ein Vakzin, das ursprünglich zur Ausrottung der Pocken eingesetzt wurde, heute nicht mehr offiziell zugelassen ist und überdies vergleichsweise viele Nebenwirkungen hat. Es ist fraglich, wie erfolgreich sich damit eine logistisch hoch anspruchsvolle Impf­kampagne überhaupt durchführen und öffentlich kommunizieren ließe. Auch könnte man Anschlägen mit ganz anderen Erregern oder Giftstoffen mit der Pockenreserve nicht begegnen.85

Allgemein gesprochen ist es beim Aufbau von Reser­ven relevant, was genau gelagert und wie auf veränderliche Anforderungen reagiert werden soll. Zudem haben Krisenreserven einen politisch nicht zu vernachlässigenden Symbolcharakter und eine starke Beharrungstendenz, weshalb ihr nachträglicher Ab­bau schwerfällt. Dies kann Flexibilität beschränken und Ressourcen binden.

Jedoch ist nicht nur die Frage von Bedeutung, wie effizient Reserven sind –eine möglicherweise weit größere Rolle spielen potenzielle ökonomische Folge­effekte. Insbesondere die Vermischung von Krisen- und Marktreserven sowie deren Aufbau mithilfe von Produktionsanreizen ist problematisch. So führte das durch Interventionsreserven und Preis­garantien charakterisierte agrarpolitische System der EU in den 1970er und 1980er Jahren zu erheblichen Handelsverzerrungen und Spill-over-Effekten auf andere Län­der. Diese Folgewirkungen wurden erst durch Diszi­plinierungsmechanismen im WTO-Agrar­abkommen von 1994 reduziert (siehe S. 22f).

In jüngerer Zeit kam es innerhalb der WTO zu einem Konflikt über die vorgeblich rein für Versorgungszwecke aufgebauten Nahrungsmittelreserven Indiens, in denen andere Staaten eine wettbewerbsverzerrende Subventionierung der dortigen Agrar­produzenten sahen. Bislang konnte der Konflikt nur provisorisch durch eine Interimslösung entschärft werden. Vor diesem Hintergrund ist der Vorschlag der EU-Kommission für eine neue Ernährungsnotfallversorgung als klug zu bewerten, da er keine Hinweise darauf enthält, dass die Idee einer europäischen Reservehaltung wiedererwacht wäre. Vielmehr fokus­siert er koordiniertes Monitoring in Anlehnung an das internationale AMIS-System.

Die detaillierten Disziplinierungsregeln der WTO für subventionierte Reserven gelten exklusiv für den Agrarhandel, greifen also beispielsweise nicht für Gesundheitsgüter. Nichtsdestotrotz sollten auch in anderen Sektoren wie dem Gesundheitssektor gene­rell Spill-over-Effekte berücksichtigt werden, die sich für andere Staaten bemerkbar machen können. Dies könnte für die in Deutschland anvisierte Nationale Reserve Gesundheitsschutz, die medizinische Schutz­ausrüstung vorhalten soll, relevant sein oder für die laut Koalitionsvertrag von 2021 vorgesehene Arznei­mittelbevorratung. Solche Reserven bergen Risiken, insbesondere bei Vermengung verschiedener Aspekte wie der Krisenvorsorge, der humanitären Nutzung kurz vor dem Ablaufdatum stehender Güter sowie der wirtschaftspolitischen Stärkung der heimischen Pro­duktion durch entsprechende staatliche Aufkäufe. Vor allem Letzteres könnte sich nachteilig auf kon­kur­rierende europäische wie globale Anbieter aus­wirken; ferner könnten international sinkende Anreize zur Produktion in anderen Staaten auch die eigene Versorgung gefährden, wenn es zu globaler Knappheit kommt.86 Inwieweit der neu gegründete europäische Produktionsverbund EU-FAB einem Risiko innereuropäischer Konkurrenzverzerrung durch nationale (auch produktionssteigernde) Maß­nahmen entgegenwirken kann, bleibt abzuwarten.

Eine stark versorgungswirksame Schwäche der WTO-Regeln betrifft alle Sektoren, auch Agrargüter, nämlich die quasi bedingungslos möglichen Export­restriktionen. Für Gesundheitsgüter wurden ent­sprechende Beschränkungen zu Beginn der Corona-Pandemie sogar innerhalb der EU erlassen, mit dem erklärten Ziel, die eigene Versorgung zu sichern. Versorgungsmängel in anderen EU-Staaten wurden dabei in Kauf genommen – trotz Solidaritätsklausel im AEUV.

Ein Anreiz, von solchen Handelsbeschränkungen im Krisenfall abzusehen, könnte für die jeweiligen Akteure in der Tatsache liegen, dass solche Restriktio­nen Bumerang- und Kaskadeneffekte auslösen können, wodurch sich wiederum die Versorgungslage im eige­nen Land verschlechtern kann. Denn wenn das Güter­angebot im heimischen Markt wegen der Aus­fuhr­verbote wächst, kann bei geringeren Preisen in der Folge der Anreiz zur eigenen Produktion sinken. Zudem werden Exportrestriktionen nicht selten durch entsprechende Gegenmaßnahmen der Handelspart­ner beantwortet, sodass sich Versorgungsrisiken inter­national hochschaukeln und auf vielfältige Güter­bereiche übergreifen können.87

Mit ähnlich negativen Folgeeffekten muss auch beim sogenannten Reshoring (oder »Nearshoring«) gerechnet werden, das seit Beginn der Corona-Pan­de­mie weithin als probates Mittel für resiliente Wirt­schaftskreisläufe gilt. Tatsächlich ist die Idee der Rückverlagerung der Produktion in heimische oder nachbarschaftlich nahe Märkte nicht neu und fügt sich ein in die generelle Debatte um Deglobalisierung. So lässt sich seit Längerem ein Trend zu kürze­ren Wertschöpfungsketten beobachten. Gründe dafür liegen zum einen in stetig wachsenden Qualitäts­standards sowie digitalisierten und robotisierten Pro­zessen, die die Fertigung an teureren Standorten attraktiver machen. Zum anderen nähren Handelskonflikte anderer Staaten den Wunsch nach eigener wirtschaftlicher Autonomie.88

Der jüngste Handelsbericht der WTO stuft Handel durchaus als ambivalent ein, gleichermaßen als Risiko und Erfolgsfaktor für Resilienz:89 Risiken resul­tieren hiernach etwa aus grenzüberschreitender Krankheitsverbreitung bei Arbeitskräfte- und Tier­mobilität, aus CO2-Emissionen beim Transport und schneller Ver­breitung nationaler Wirtschaftsschocks entlang ver­wobener Lieferketten. Andererseits aber trägt gerade ein offener Handel dazu bei, dass nationale Schocks durch größere verbundene Markträume aufgefangen werden. Simulationen für Deutschland deuten darauf hin, dass ein mithilfe von Zollschranken bewirktes »Nearshoring« zu Wohlfahrtsverlusten führt.90 Ins­gesamt zeigt dies: Effektive Resilienzstrategien sollten weniger die Autonomie im Sinne nur eigener Ver­sorgungssicherung in den Blick nehmen, sondern viel­mehr die Interdependenz von Wirtschaftssystemen.

An bewährte Ansätze anknüpfen

Angesichts negativer ökonomischer Erfahrungen mit komplexen Folgewirkungen der Versorgungssicherung wurden im Agrarsektor innovative Instrumente entwickelt, die bis heute tragen. Insbesondere stehen Ansätze zur Verfügung, die eine Evaluierung von Spill-over-Effekten erlauben und der Verzahnung von Wirtschaftskreisläufen durch transparentes Monitoring besser gerecht werden.

So nutzte die OECD bereits in den 1980er Jahren Kriterien und entwickelt sie seitdem weiter, um für Agrarprodukte die staatliche Eingriffsintensität inter­national vergleichbar zu machen. Letztlich schuf dies eine Basis für die Klassifizierung von Subventionen nach dem Grad der Handelsbeeinflussung und für Reduktionsvorgaben im WTO-Agrarabkommen von 1994 (siehe S. 25ff). Mittlerweile werden die OECD-Kri­te­rien zur internationalen Analyse von Subventionen auch in anderen Sektoren angewendet, beispielsweise bei fossilen Energieträgern91 oder bei Aluminium und Halbleitern.92

Noch weiter geht der von der Universität St. Gallen konzipierte Global Trade Alert (GTA): Er versucht, für unterschiedlichste Güter, Dienstleistungen und Inves­titionen eine breite Palette politischer Maßnahmen (Subventionen, Zölle, Exportrestriktionen, Regelungen zur Arbeitsmigration) in ihrer Handelswirkung welt­weit zu erfassen.93 Denkbar wäre, diese verschiedenen Bewertungssysteme zukünftig stärker zu verknüpfen und zudem um spezifische Aspekte der Versorgungssicherung und der Auswirkung auf Resilienz zu ergänzen.

Eine analoge Entwicklung lässt sich für das internationale Monitoring von Marktprozessen feststellen, das wesentlich auf Impulse aus dem Agrarsektor zu­rück­geht. Das Agricultural Market Information Sys­tem (AMIS), gegründet von der G20 vor dem Hin­ter­grund der weltweiten Agrarpreiskrisen 2008 und 2011, er­mög­licht nicht nur eine transparente Erfassung der fak­ti­schen Versorgungslage, sondern durch das beglei­tende politische Rapid Response Forum (RRF) auch einen Austausch auf höherer poli­tischer Ebene. Dadurch kann es für die Versorgungs­sicherung kontraproduktiven Maßnahmen wie Export­restriktionen entgegenwirken. Während der Corona-Pandemie trug der kon­tinuierliche Verweis auf die AMIS-Information, dass ausreichend inter­nationale Nahrungskapazitäten vorhanden seien, entscheidend dazu bei, dass es zu deutlich weniger Ausfuhrbeschrän­kungen für Agrar­produkte kam, als dies angesichts früherer Krisen befürchtet worden war.

Demgegenüber belegten viele Staaten gerade zu Beginn der Pandemie Medizin­produkte mit drastischen Handelsrestriktionen; die EU führte sie in Form von »Exportautorisierungen« ein – dies stand sehr im Widerspruch zur ihrer im Agrarsektor deutlichen Linie, Restriktionen zu vermeiden.94 Die Lehre aus dieser Krisen(über)reaktion sollte sein, ein transparentes und politisch gestütztes Monitoring ebenso für medi­zinische und andere kritische Güter und Infrastruk­turen voranzutreiben, wie es für Agrarprodukte etab­liert ist.95

Tatsächlich sind wesentliche Prinzipien des AMIS-Systems mittlerweile nicht nur in den EU-Notfallplan für Ernährungssicherheit eingegangen, der im No­vem­ber 2021 vorgestellt wurde (siehe S. 27ff). Ebenso hat die G7 bereits im Sommer desselben Jahres ein analo­ges Monitoring für Mineralien und Metalle ins Spiel gebracht, ein Critical Minerals and Metals Information System (CriMMIS), und dabei explizit auf AMIS ver­wie­sen. Desgleichen schlägt sie für die politische Ebene einen generellen Rapid-Response-Mechanismus vor, ähnlich dem RRF-Mechanismus der G20 für kritische Agrargüter.

Voraussetzung für den Erfolg solcher Instrumente sind stets ein offener Austausch und vollständige Meldungen durch genügend relevante Marktakteure. Das gilt besonders für jene kritischen Güter, die nur eingeschränkt an internationalen Börsen gehandelt werden und sich auch nicht durch technische Lösun­gen erfassen lassen, anders als es im Agrarbereich mittels GPS-Systemen zur vorausschauenden Abschät­zung von Erntemengen möglich ist. Insofern kann der Überblick über wichtige Marktentwicklungen in anderen Sektoren schwieriger sein.

Gleichwohl ist der Ansatz einer transparenten Infor­mationspolitik zum Zwecke größerer Flexibilität und Krisenreaktionsfähigkeit in vielen Bereichen nicht mehr wegzudenken. So dient etwa auch der am Bun­des­institut für Arzneimittel und Medizinprodukte 2020 eingerichtete Beirat zu Liefer- und Versorgungsengpässen dazu, die faktische Versorgungslage im Pharmasektor systematisch und vorausschauend zu bewerten.96 Nun sollte ebenso ein europäisches Moni­toring gestärkt werden, das Rohstoffe für die Arznei­mittelproduktion einbezieht und sich mittelfristig auf die weltweite Ebene ausdehnen könnte. Darüber hin­aus sollte geprüft werden, wie sich die unterschied­lichen Ansätze sektor­übergreifend integrieren lassen, um der Wechselwirkung und Gleichzeitigkeit von Risiken sowohl in verschiedenen Sektoren als auch in verschiedenen Ländern besser gerecht zu werden.

Generell formuliert bedeutet all dies, dass neue Krisen­konzepte gerade die Interdependenz von Krisen und internationalen Versorgungslagen einberechnen müssen, um wirksam zu sein. Eigene Resilienz ist ohne die Resilienz der Akteure, die von Spill-over-Effek­ten eigener Maßnahmen betroffen sind, langfristig nicht zu erreichen.

Abkürzungsverzeichnis

AEUV

Vertrag über die Arbeitsweise der Euro­päischen Union

AGVO

Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung

AMG

Arzneimittelgesetz

AMIS

Agricultural Market Information System (Agrarmarkt-Informationssystem)

AoA

Agreement on Agriculture (Übereinkommen über die Landwirtschaft)

BIT

Bilateral Investment Treaty (bilaterales Investitions[schutz]abkommen)

BMWi

Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (heute Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, BMWK)

BSI

Bundesamt für Sicherheit in der Informations­technik

CO2

Kohlendioxid

CriMMIS

Critical Minerals and Metals Information System

CSE

Consumer Support Estimate

DIHK

Deutscher Industrie- und Handelskammertag

EFSCM

European Food Security Crisis Preparedness and Response Mechanism (Europäischer Mechanismus zur Krisenvorsorge und Krisenreaktion im Bereich der Ernährungssicherheit)

EHAP

Europäischer Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (engl. FEAD)

EKI

Europäische kritische Infrastruktur

EP

Europäisches Parlament

ESPAS

European Strategy and Policy Analysis System (Europäisches System für strategische und politische Analysen)

EU

Europäische Union

EUI

European University Institute

FAO

Food and Agriculture Organization of the United Nations (Ernährungs- und Landwirtschafts­organisation der Vereinten Nationen)

FEAD

Fund for European Aid to the Most Deprived (dt. EHAP)

G7

Gruppe der Sieben (die sieben führenden westlichen Industriestaaten)

G20

Gruppe der 20 wichtigsten Industrie- und Schwellen­länder

GAP

Gemeinsame Agrarpolitik

GATS

General Agreement on Trade in Services (Allgemeines Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen)

GATT

General Agreement on Tariffs and Trade (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen)

GPS

Global Positioning System

GTA

Global Trade Alert

HERA

Health Emergency Preparedness and Response Authority (EU-Behörde für die Krisenvorsorge und ‑reaktion bei gesundheitlichen Notlagen)

IATRC

International Agricultural Trade Research Consortium

IEA

Internationale Energieagentur

IPC

Integrated Food Security Phase Classification

IPCR

Integrated Political Crisis Response

KRITIS

Kritische Infrastrukturen

NIS

Network and Information Security (Netz[werk]- und Informationssicherheit)

ODI

Overseas Development Institute

OECD

Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

OPEC

Organization of the Petroleum Exporting Countries (Organisation erdölexportierender Länder)

PSE

Producer Support Estimate

RRF

Rapid Response Forum

RSCAS

Robert Schuman Centre for Advanced Studies

SDGs

Sustainable Development Goals (Ziele für nach­haltige Entwicklung)

SIDA

Swedish International Development Cooperation Agency

SMEI

Single Market Emergency Instrument

TRIPS

Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (Übereinkommen über handels­bezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums)

UCPM

Union Civil Protection Mechanism

UN

United Nations

UNCTAD

United Nations Conference on Trade and Develop­ment (Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung)

UNISDR