Der G7-Gipfel: Schub für die internationale Klimakooperation?

Klimaclubs und der Vorschlag der Bundesregierung

Die Idee eines Klimaclubs ist nicht neu. Seit längerem gibt es in den internationalen Klimaverhandlungen Gruppen von Staaten, die in der Klima­politik eng kooperieren, unter anderem regionale oder inhalt­lich orientierte Gruppen. Auch bei vergangenen G7- und G20-Gipfeln oder in verschiedenen Initiativen und Programmen von Institutionen wie der Welt­bank arbei­teten Länder zusam­men, um gemeinsame Klimaprojekte zu gestal­ten. Als 2009 der Klimagipfel in Kopenhagen (COP15) kein neues umfassendes glo­bales Klimaabkommen hervorbrachte, bekam die Idee, in kleinen Koalitionen rascher Ergebnisse zu erzielen, weiteren Aufwind. Beispielsweise gründeten die USA 2009 dazu das Major Economies Forum on Energy and Climate Change (MEF). Auf diese Weise sollte das Fehlen eines globalen Abkommens kom­pensiert werden.

Aber auch nach Verabschiedung des Pariser Abkommens 2015, das alle Staaten in die globale Klimapolitik einbindet, stellte sich die Frage, wie ambitionierte Staaten den Klimaschutz zügiger voranbringen kön­nen, wenn wichtige Akteure nicht im nöti­gen Maße mitziehen. Denn das Pariser Ab­kommen schreibt keine verbindlichen Ziele zur Emissionsreduktion vor, sondern über­lässt die Zielformulierung den einzelnen Staaten. Daher besteht die Gefahr, dass Vor­reiter die Kosten tragen, während andere als Tritt­brettfahrer keinen ausreichenden Beitrag leisten. Der Ökonom William Nordhaus stellte ange­sichts dieses Problems 2015 eine in der Folge viel diskutierte Idee für einen Klima­club vor, dessen Mitglieder sich auf einen CO₂-Preis einigen und sich mit einem ge­meinsamen Außenzoll gegen dadurch ent­stehende Wett­bewerbsnachteile absichern. So würde auch verhindert, dass sich die Nachfrage im Welthandel in Länder ohne CO₂-Preis ver­lagert (Carbon Leakage), womit für den Klimaschutz letztlich nichts gewon­nen wäre.

Dass die Länder mit den historisch mei­s­ten Treibhausgasemissionen den wesent­lichen Teil des globalen Klimaschutz leisten müssen, ist zudem ein häufig formulierter Ge­danke. Da jedoch China und Indien inzwi­schen neben den USA und der EU zu den größten Emittenten gehören, reichen die Klimaschutzmaßnahmen der Industrie­länder allein nicht mehr aus.

Die Bundesregierung betrachtet Klima­politik strategisch als festen Bestandteil ihrer Außenpolitik. Ihr Entwurf für einen Klimaclub, der im Rahmen der G7 voran­gebracht werden soll, zeichnet sich durch mehrere Aspekte aus. So soll er das Fehlen von Durchsetzungs­mechanismen im Pariser Abkommen ausgleichen. Dessen Bericht­erstattungs­prozesse (Pledge-and-Review) ver­leihen auch in Kombination mit der steti­gen Erhöhung des Ambitionsniveaus (Ratcheting-Up) dem Klimaschutz bisher nicht die nötige Dynamik. Darüber hinaus zielt der Vor­schlag darauf ab, die Clubmitglieder vor Wettbewerbs­nachteilen im internationalen Handel zu schützen und Carbon Leakage zu vermeiden. Mitglieder des Clubs mit ver­gleichbaren CO₂-Preissystemen könn­ten gemeinsam eine Abgabe auf Importe aus Drittländern ohne vergleich­baren CO₂-Preis einführen, den sogenannten CO₂-Grenz­ausgleich. Das schüfe zusätzlich An­reize für Innovationen in Klimaschutztechnologien und brächte weitere Vorteile durch gemein­same Leit­märkte, zum Beispiel für grünen Wasserstoff. Außerdem werden in dem Vor­schlag Offenheit und Inklusivität betont. Über Partnerschaften soll der Club zu einer glo­balen Klimaallianz wachsen und seine Wirkkraft weit über die G7 hinaus ent­falten. Da viele Länder des Globalen Südens die Voraussetzungen für eine Mitgliedschaft nicht erfüllen können, stellt die Bundes­regierung in ihrem Vorschlag auch passen­de Mittel zum Kapazitätsaufbau in Aussicht.

Clubvorteile und gemeinsame Interessen

Die Bundesregierung schlägt für einen Klima­club zuvorderst einen Mindest-CO₂-Preis vor und darauf aufbauend einen gemeinsamen CO₂-Grenzausgleich. Durch diese zwei Maßnahmen entstünde ein gemeinsamer Regulierungsraum. Trittbrettfahrer gäbe es nicht. Dritt­staaten müssten den Grenzausgleich zahlen und würden sich – wie Nordhaus argu­mentiert – letztlich dem Club anschließen wollen.

Über diesen abgestimmten CO₂-Preis hinaus sind Vorteile denkbar, die sich bei­spielsweise durch harmonisierte Emis­sions-, Produkt- und Technologiestandards ergäben. Die steigende Nachfrage nach klimafreundlichen Gütern durch öffent­liche Aufträge sowie Vorrang für Unter­nehmen aus Club-Mitgliedsländern schüfen weitere Club­vorteile. Gemein­same klimapolitische For­schungs- und Ent­wicklungsinitiativen für grüne Technologien – zum Beispiel Batterieentwicklung, grünen Wasserstoff, smarte Infrastrukturen oder Kreislauf­wirtschaft – könnten zu neuen Leitmärkten in den Mitgliedstaaten führen. Im besten Falle würden sich auf diese Weise Liefer- und Wertschöpfungs­ketten im internationalen Gefüge dauerhaft in Richtung einer zuneh­mend dekarbonisierten Wirtschaftsweise verändern.

Soweit die Idee – doch angesichts poli­tischer Prioritäten und des geo­ökonomi­schen Kontextes ist es eine enorme politi­sche Her­ausforderung, einen solchen Wan­del ein­zuleiten und durchzusetzen. Zwar lauten die offiziellen Hal­tungen der amtie­renden G7-Regierungen gleich. Alle unter­stützen die internationale Klimaagenda und die Ziele des Pariser Abkommens. Aller­dings liegen ihre nationalen Ambitionen und deren Umsetzung nicht auf einer Linie.

Intensivierung von Partnerschaften jenseits der G7

Wie andere Staaten jenseits der G7 die deut­sche Club-Initiative wahrnehmen, wird maß­­geblich mitbestimmen, ob sie erfolgreich Partnerschaften aufbauen und Strahl­kraft entfalten kann. Aus der Perspektive beson­ders vulnerabler Entwicklungsländer ist die Initiative wohl schon deshalb pro­ble­matisch, weil die G7-Staaten den Klima­wandel maß­geblich verursacht haben und nicht alle von ihnen als Vorreiter bei der inter­nationalen Klimakooperation gelten. Der Schutz vor Wettbewerbsnachteilen, der im G7-Klima­club auch als Mittel zur Über­windung poli­tischer Hindernisse gesehen wird, wirkt vor diesem Hintergrund eigen­nützig.

Auch um diesem Eindruck zu begegnen, ist es in der internationalen Klimapolitik 2022 wichtig, dass die G7 die Klimafinanzierung für Anpassung an den Klimawandel sowie Verluste und Schäden – ein Schwer­punkt der COP27-Verhandlungen – sichert und die Geberländer sich ver­lässlich zeigen. Vom Gipfel im Juni werden neue Zusagen erwartet. In ihrem Vorschlag regt die Bun­des­regierung konkret an, Einnahmen aus dem Grenzausgleichsmechanismus für mehr inter­nationale Klimafinanzierung aufzuwenden.

Konditionalität in Bezug auf finanzielle Unterstützung bei Vermeidungs- und An­passungs­anstrengungen ist allerdings ein Problembereich, der in den Klimaverhandlungen zwischen Industriestaaten und Ent­wicklungsländern schon seit langem für Reibungen sorgt. Klimafinanzierung als Clubvorteil in Aussicht zu stellen hieße, sie an Bedingungen zu knüpfen – nämlich die Kooperation mit der G7-Initiative und deren Erfolg bei der Generierung neuer Einnahmen. Dass die G7-Länder in der Pflicht sind, Anpassungs- und Vermeidungsbemühungen zu finanzieren, ergibt sich für Interessen­vertreter des Glo­balen Südens aber allein aus der Dringlichkeit des Klimaproblems sowie der historischen Verantwortung der Industrieländer. Doch das Volumen der internationalen Klimafinanzierung wird bisher weder dem Bedarf gerecht noch dem Versprechen der Industriestaaten, bis 2020 jährlich 100 Mil­liarden Dollar aufzubringen. Gerade unter diesem Gesichtspunkt ist es diplo­ma­tisch heikel, Finanzierung von Einnahmen aus dem noch zu gründenden Club abhängig zu machen oder gar als Ko­operationsanreiz zu nutzen. Daher sollte unmiss­verständlich klargestellt werden, dass sämt­liche Klimafinanzierung im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Club aus­schließlich neue und zusätz­liche Gelder ent­hält, die spezi­fisch dem Kapazitätsaufbau mit Blick auf die tech­nischen und adminis­trativen Anfor­derungen einer Mitgliedschaft dienen.

Optionen und Prioritäten für die deutsche G7-Präsidentschaft

Der deutsche Anstoß für einen Klimaclub kann in der G7 nützlich sein, gemeinsame Formen der Zusammenarbeit bei der regu­latorischen Umsetzung der Klimaziele zu entwickeln, je nach Ambitionsniveau der einzelnen Partner. Das kann CO₂-Preise, sektorale Initiativen und weitere Maßnahmen umfassen. Für die japanische Regierung muss dabei ein greifbares Projekt identifiziert werden, welches sich für eine Fortschreibung während der eigenen G7-Präsidentschaft 2023 eignet. Hierzu zählen Reduktionsziele für die Produktion energie­intensiver Güter sowie die Investitionen in den Wasserstoffhochlauf.

Der Krieg in der Ukraine bringt neue Herausforderungen für die globale Energie­versorgung mit sich. Daher sollte die Unter­stützung der G7-Staaten untereinander – aber auch für weitere Länder, die wegen hoher Energiepreise Hilfe benötigen – mit klimapolitischen Zielen in Einklang gebracht werden. An oberster Stelle stehen hier Fi­nanzierung und Beschleunigung erneuerbarer Energieerzeugung und ent­sprechender Infrastrukturen sowie rasche Effizienzsteigerungen beim Verbrauch. Eine Abkehr vom Kohle-Finanzierungs­ausstieg und eine Kohlerenaissance müssen dagegen un­bedingt vermieden werden. An einer wei­te­ren Diversifizierung der europä­ischen Gas­versorgung hin zu mehr Flüssig­gas aus den USA wird auch in den Verhandlungen der europäischen G7-Umwelt- und Energie­minister kein Weg vorbeiführen. Hierbei sollten die Vertreterinnen und Ver­treter gemeinsamen Maßnahmen zu größe­ren Einsparungen einen hohen Stellenwert einräumen, ebenso den Bemühungen, die Emis­sions­bilanz bei Gewinnung und Ver­arbei­tung dieses Energieträgers zu verbes­sern.

Zudem sollte die Bundesregierung die Erwartungen an den Club dämpfen. Die G7 ist eine intergouvernementale Gesprächsplattform, die sich gerade auf­grund ihres eher losen Charakters in der Geschichte als flexibel und beständig erwie­sen hat. Sie kann daher politischer Inku­bator für eine globale Klimaallianz sein, diese aber nicht mit einem verbindlichen Regelwerk ver­sehen. Letztlich werden erfolg­reiche Initia­tiven der G7 an inter­nationale Institutionen delegiert werden müssen.

Für die Umsetzung des Pariser Abkommens kann die Clubidee als Beitrag zu einem Prozess dienen, bei dem die Art der angebotenen Clubvorteile von vornherein auf die Interessen jener potentiellen Mit­glieder und Partner abgestimmt wird, die nicht der G7 angehören. Mit Indien, Süd­afrika, Senegal und G20-Gastgeber Indone­sien hat die Bundesregierung vier wichtige Partner zum G7-Gipfel in Deutschland ein­geladen. Die Verständigung mit ihnen würde ein wichtiges Zeichen der Inklusivität setzen. Damit käme die Bundesregierung voran auf dem schmalen Grat zwi­schen der Stärkung internationaler Ko­ope­ration und deren wahrgenom­mener Aus­hebelung durch das unabgestimmte Vor­preschen einer Gruppe reicher Industrie­staaten.