Wissenspolitik im Kontext der internationalen Klimaverhandlungen

Erhöhte Risiken und sinkendes Anpassungspotential

Der IPCC hat seine Bewertung der Klimawandelrisiken im Vergleich zum fünften Berichtszyklus erneut verschärft. Schwerwiegende Auswirkungen werden schon bei geringeren Erwärmungsniveaus erwartet als zuvor. Und der SYR bestätigt den Befund des 2018 erschienenen Sonderberichts über 1,5 °C globale Erwärmung, dem zufolge ein mittlerer Temperaturanstieg in besagter Höhe eine bedeutende Risikoschwelle dar­stellt für besonders verwundbare Öko­systeme, Regionen und Gesellschaften. Zu dieser Erkenntnis hat auch eine eingehendere Analyse des langfristigen Meeresspiegel­anstiegs und der Wahrscheinlichkeit beigetragen, dass sogenannte Kipppunkte erreicht werden. Ausgangspunkt dafür waren Resultate, die bereits im Sonderbericht über den Ozean und die Kryosphäre (2019) vor­gelegt wurden. Auch die Beobachtung, dass Klimawandelfolgen und Schäden und Ver­luste durch Extremwetterereignisse zu­genommen haben, bestätigt diese Bewer­tung. Hinzu kommt der Befund, dass die Wirksamkeit vieler Anpassungsoptionen mit zunehmender Erwärmung zurückgeht und für bestimmte Regionen und Ökosyste­me harte Anpassungsgrenzen bereits jetzt erreicht sind bzw. zwischen 1,5 °C und 2 °C globaler Erwärmung erreicht werden.

Diese Ergebnisse des AR6 haben mit dazu beigetragen, dass sich der Schwerpunkt im politischen und öffentlichen Diskurs von der Begrenzung der Erwärmung auf deut­lich unter 2 °C in Richtung 1,5 °C verlagert hat. Viele Regierungen und die Erklärungen von Glasgow (COP26) und Sharm-el Sheik (COP27) verweisen nun auf 1,5 °C als kollek­tives Ambitionsniveau (siehe SWP-Aktuell 81/2021 und 8/2023).

Transformation in dieser Dekade

Spätestens seit dem Sonderbericht über 1,5 °C globale Erwärmung sendet der IPCC die Bot­schaft, dass jede noch so kleine Zunahme der Erwärmung und jedes Jahr und jede Ent­scheidung zählen. Um das Langfrist-Tempe­raturziel des Pariser Abkommens zu errei­chen, sind massive, rasche und anhaltende Reduktionen der Treibhausgasemissionen in allen Sektoren notwendig. Die aktuell vorliegenden NDCs sind völlig unzurei­chend. Der SYR attestiert hier eine große Ambitions- und Implementierungslücke. Um die Erwärmung »mit begrenztem over­shoot« (also temporärem Überschreiten von maximal 0,1 °C) langfristig unterhalb 1,5 °C zu halten, müssen sich die globalen Treib­hausgasreduktionen im Zeitraum 2019–2030 auf 43 Pro­zent, bis 2035 auf 60 Pro­zent belaufen. Insbesondere der im SYR erstmals explizit genannte Minderungswert für das Jahr 2035 dürfte sich bei der Prü­fung der globalen Ambition im Rahmen des Global Stocktake und bei der darauffolgenden Neuformulierung der NDCs mit Zeithorizont bis 2035 als wichtige Orientierungsmarke erweisen.

Für den politischen Prozess sind solche quantitativen Abschätzungen zu Reduk­tionszielen, ‑fristen und ‑potentialen maß­gebliche Vorlagen und speziell für einzelne Sektoren, Technologien oder Energieträger entsprechend umstritten. Konkrete Angaben zu Ausstiegsjahren oder Reduktionszielen für Kohle, Öl und Gas, zu einem Stopp der Entwaldung oder auch zu erforderlichen Ausbauraten für erneuerbare Energien fin­den sich in der SYR nicht. Die zunehmende Kosteneffizienz der Wind- und der Solar­energie und deren hoher potentieller Bei­trag zu den »Paris-kompatiblen« Emissions­reduktionen bis 2030 lassen sich nur einer Grafik entnehmen. Konsensfähig waren hingegen die Aussagen zur wichtigen Rolle von Maßnahmen zur Methanreduktion. Dies dürfte ein Hinweis auf einen Schwerpunkt der COP28 sein.

Die Zukunft fossiler Energieträger

Während in wissenschaftlichen, zivilgesellschaftlichen und nationalen politischen De­batten in Industrieländern von der Prä­misse ausgegangen wird, dass der weitgehende Ausstieg aus fossilen Energieträgern eine Bedingung für effektiven Klimaschutz ist, sind im multilateralen Rahmen Formulierungen, die sich auf die Produktion, Finan­zierung und Subventionierung von Kohle, Öl und Erdgas beziehen, schwer durchsetzbar. Tatsächlich war der bei der COP26 ver­abschiedete Glasgow Climate Pact das erste UNFCCC-Beschlussdokument, das eine ex­plizite Referenz zu fossilen Energieträgern enthielt. Die beim Punkt Kohleverstromung in letzter Minute erzwungene Änderung der Formulierung »phase out« zu »phase down« ließ in Glasgow fast die Verhandlungen platzen.

Mit einigen Formulierungen in der poli­tischen Zusammenfassung des Berichts der Arbeitsgruppe III (2022) wurde hier Neuland betreten. Diese finden sich im SYR wieder. Beide Dokumente zeigen, dass Finanzflüsse für fossile Infrastruktur und Subventionen global diejenigen für Klimaschutz und Anpassung übersteigen und weisen darauf hin, dass allein die Emissionen aus der Weiternutzung der existierenden Anlagen zur Energieversorgung das verbleibende CO₂-Budget für 1,5 °C bereits sprengen. Emis­sionen aus geplanten Anlagen würden – ohne zusätzliche Minderungsmaßnahmen wie CO₂-Abscheidung und -Einlagerung (Carbon Capture and Storage, CCS) – selbst das CO₂-Budget für 2 °C ausreizen.

Bei Aussagen zur Notwendigkeit einer Reduzierung der Nutzung fossiler Energieträger steht regelmäßig der Zusatz »ohne CCS«. Die Nutzung fossiler Energieträger mit CCS wird ungeachtet der damit verbun­denen hohen Kosten, begrenzter Einsatz­möglichkeiten und eines geringen kurzfristigen Minderungspotentials in der SPM des SYR als wesentliche Technologie gelistet. Eine Fußnote weist indes auf die Begrenzungen des CCS-Verfahrens hin. Diese hohe Bewertung begründet sich einerseits damit, dass CCS in vielen der Emissionsminderungs­szenarien der Arbeitsgruppe III, insbesondere bei der Kohleverstromung, eine promi­nente Rolle spielt, was für stark kohle­abhän­gige Länder politisch relevant ist. Ande­rer­seits wird mit der Betonung des Potentials von CCS für fossile Energieträger allgemein auch deren Zukunftsfähigkeit insinuiert, was für viele öl- und gasproduzierende Länder wichtig ist, die auf einen CCS-Pfad bzw. auf CO₂-Abscheidung und ‑Verwendung (Carbon Capture and Utilization, CCU) setzen.

Temporäres Überschreiten von 1,5 °C und CDR als neue Normalität

Der SYR enthält eine unbequeme Wahrheit, die mit ungewohnter Deutlichkeit aus­gesprochen wird: Die Schwelle von 1,5 °C wird erwartbar selbst bei sofortigen und strengen Klimaschutzmaßnahmen weltweit zumindest vorübergehend überschritten werden, und zwar wahrscheinlich schon Anfang der 2030er Jahre.

Damit ist einer der zentralen Widersprüche der Klimapolitik ins Scheinwerferlicht gerückt: Die politischen Bekenntnisse zu 1,5 °C sind mit der Realität der seit Paris un­verminderten Emissionen nicht vereinbar. Das verbleibende CO₂-Budget für 1,5 °C wäre laut SYR bei gleichbleibenden Emissionen bis Ende dieses Jahrzehnts aufgezehrt. Eine drastische Reduktion der globalen CO₂-Emis­sionen um 48 Prozent bis 2030 gegenüber dem Niveau von 2019 und das Erreichen von Netto-Null-CO₂-Emissionen bis Anfang der 2050er Jahre würde es immerhin ermög­lichen, den Temperaturanstieg auf 1,6 °C zu begrenzen. Nur wenn weltweit die kumu­lierte Entnahme von CO₂ aus der Atmosphäre (Carbon Dioxide Removal, CDR) die Menge verbleibender CO₂-Restemissionen in der zweiten Jahrhunderthälfte deutlich über­schreiten würde, könnte der Temperatur­anstieg wieder auf 1,5 °C gedrückt werden.

Die Unvermeidbarkeit einer großskaligen CO₂-Entnahme aus der Atmosphäre, um die Erwärmung nach einem temporären over­shoot wieder auf 1,5 °C zurückzuführen, wird im SYR klar benannt. Im Report werden auch die dadurch entstehenden bzw. damit verknüpften Risiken angesprochen, sowohl in Bezug auf die potentiellen Konsequenzen einer vorübergehenden Überschreitung von 1,5 °C als auch in Bezug auf die technische Umsetzbarkeit, die Kosten und die mög­lichen ökologischen und sozialen Folgen einer solchen großskaligen CO₂-Entnahme, die zusätzlich zu CDR zum Ausgleich von schwer vermeidbaren Restemissionen (z. B. aus der Landwirtschaft) erfolgen müsste.

Dieser Schritt in Richtung Normalisierung und Versachlichung einer notwendigen Debatte beruht auch auf wissenschaftlichen Fortschritten seit dem AR5. Zu nen­nen wären hier etwa die systematische Untersuchung von Umwelt-, Sozial- und Kostendimensionen verschiedener CDR-An­sätze, die Berücksichtigung möglicher Flächenkonkurrenzen und anderer Nach­haltigkeitskriterien bei der Modellierung ökosystembasierter CDR-Technologien wie Bioenergie mit CCS (BECCS) oder Aufforstung zur Vermeidung von Zielkonflikten und die hieraus resultierenden Erkenntnisgewinne im Hinblick auf die nachhaltigen Potentiale von CDR. Hohe Dynamik ist auch bei der praktischen Umsetzung zu verzeich­nen: von Pilotanlagen für BECCS und Direct Air Carbon Capture and Storage (DACCS) über umfassende staatliche Innovationsprogramme, zum Beispiel in den USA und UK, bis zur konkreten politischen Rahmensetzung auf EU-Ebene, wo der Rat der Fach­minister und das Europäische Parlament derzeit über die Regulierung der Zertifizierung von CDR-Methoden verhandeln.

Diese Entwicklungen zeigen deutlich, dass eine durchgängige Berücksichtigung von CDR Teil der neuen Normalität im Klimaschutz sein wird. CDR wird dabei allerdings nicht anstatt, sondern zusätzlich zu ambitionierter Emissionsreduktion be­trieben werden müssen, damit das Tempe­raturziel des Pariser Abkommens eingehalten werden kann und sich die zu neutralisierenden Restemissionen und der tempo­räre overshoot auf handhabbare Größen­ordnungen begrenzen lassen.

Welche Effekte das absehbare Überschrei­ten der 1,5 °C-Schwelle für die UNFCCC-Verhandlungen haben wird, ist offen. Es könnte die Stimmen derjenigen stärken, die einen engeren Fokus auf die Marke »deut­lich unter 2 °C« unterstützen. Es ist auch denk­bar, dass 1,5 °C als »Überlebensgrenze« ins­besondere der kleinen Inselstaaten eher noch an Bedeutung gewinnt, und der Fokus sich darauf verschiebt, wie das Ausmaß und die Dauer des overshoot möglichst gering­gehalten und der notwendige Einsatz von CDR auch politisch organisiert und finan­ziert werden können, ohne nachhaltige Entwicklungsziele zu gefährden.

Klimafinanzierung, Verluste und Schäden

Klimarelevante Investitionen müssten in naher Zukunft erheblich aufgestockt wer­den, um die Ziele des Pariser Abkommens zu erreichen. Die Finanzflüsse für die Trans­formation sind aktuell mehr als un­zureichend, und im Bereich Anpassung ist die entsprechende Lücke noch größer als beim Klimaschutz. Erstmals wird im SYR im Kontext der Anpassungsthematik auch ex­plizit darauf verwiesen, dass sich die finan­ziellen Spielräume gerade der ärms­ten Ent­wicklungsländer durch die wirtschaftlichen Folgen des Klimawandels vermindern.

Der Umfang der Finanzbedarfe lässt sich wissenschaftlich ermitteln. Ebenso können Aussagen über potentiell wirksame Instru­mente und Mechanismen getroffen werden, die Zugang zu Finanzierung ermöglichen. Die Frage, woher die Mittel kommen sollen und welche Unterstützung die reicheren (historischen) Groß­emittenten leisten sol­len, kann hingegen nicht vom IPCC geklärt werden. Selbst eine grafische Darstellung von Daten, aus denen sich Konsequenzen in Bezug auf Verantwortung oder Haftung ab­leiten ließen, wie zum Beispiel länderspezifischer Emissionen, ist im Rahmen der Er­stellung einer politischen Zusammenfassung kaum durchsetzbar. Die Kontroversen, die über entsprechende Formulierungs­entwürfe oder Visualisierungen entstehen, sind auch vor dem Hintergrund der anste­henden Ver­handlungen über ein neues Finanzierungsziel im Kontext des Pariser Abkommens so­wie über den Finanzmechanismus für Ver­luste und Schäden zu sehen. Die Liste der potentiellen Geber ist bereits über die tradi­tionellen Industrieländer hinaus erweitert worden, aber konkrete Verpflichtungen müssen noch verhandelt werden.

Der SYR nimmt an vielen Stellen und mit großem Nachdruck Bezug auf klimawandelbedingte Schäden und Verluste, die bereits entstanden oder in Zukunft, vor allem bei Überschreiten der 1,5 °C-Schwelle, unvermeidbar sind. Sprachlich klar ab­gegrenzt vom »Loss and Damage«-Konzept der UNFCCC, vermeidet der Text eine regio­nale Differenzierung. Damit spiegelt er den politischen Konsens der COP27 wider, dass besonders betroffene und ärmere Länder Unterstützung zur Bewältigung von zuneh­menden Schäden und Verlusten brauchen, lässt jedoch offen, welche Länder dies sind.

Eine zusätzliche Schwierigkeit bei der Be­arbeitung dieses Themas erwächst aus dem Fehlen einer allgemein gültigen Definition des Begriffs Entwicklungsländer und aus dessen starker Poli­tisierung im UN-Kontext. Dies macht eine Differenzierung entlang anderer, in der Wissenschaft üblicher Kate­gorien (z.B. anhand des Bruttonational­einkommens oder des UN-Index der mensch­lichen Entwicklung) im SYR unmöglich.

Die innerhalb der UNFCCC praktizierte, aus dem Jahr 1992 stammende Zwei­teilung in Industrie- und Entwicklungsländer spie­gelt hingegen nicht die heutige Situation in der Welt in Bezug auf Wirtschaftsstärke, re­lative und absolute aktuelle und histo­rische Emissionen und Kapazität zur Unterstützung anderer wider. Einer der großen Durch­brüche des Pariser Abkommens ist seine universelle Gültigkeit, und die Über­windung dieser Dichotomie unter dem Leit­satz der »gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortlichkeit« (common but differen­tiated responsibilities and respective capabilities). Seither wird um die Interpretation dieser differenzierten Verantwortung hart gerun­gen, insbesondere zwischen den klassischen Industrieländern und den großen Schwellenländern wie China, Indien, Brasilien und Saudi-Arabien (siehe SWP-Aktuell 15/2019). Diese Spannung ist an den entsprechenden Stellen im SYR ablesbar, der als Input für den UNFCCC-Prozess dient.

Gerechtigkeit und Fairness

Der Umgang mit dem Klimawandel ist durch­drungen von Gerechtigkeitsfragen: innerhalb und zwischen Generationen und Gesellschaften, zwischen Verursachern und Betroffenen und zwischen ärmeren und reicheren Ländern, insbesondere vor dem Hintergrund des Rechts auf wirtschaftliche Entwicklung und Industrialisierung. Wie schon der AR5 betont auch der AR6 in die­sem Zusammenhang die potentiellen Syn­ergien zwischen ehrgeizigem Klimaschutz, Anpassung und anderen Zielen nachhaltiger Entwicklung. Der SYR hebt zudem hervor, wie bedeutsam eine gerechte und inklusive Gestaltung und Umsetzung klimapolitischer Maßnahmen für deren Effektivi­tät und Akzeptanz ist; auch kontextspezifische Fak­toren von Verwundbarkeit, vor allem armer und marginalisierter Bevölkerungsgruppen, müssten berücksichtigt werden.

Gerechtigkeit und Fairness ist ein eigener Abschnitt gewidmet. Ihre Bedeutung als zentrales Konzept im Kontext des UN-Klima­regimes wird herausgestellt und gleichzeitig eingeräumt, dass es »Verschiebungen bei der Differenzierung zwischen Staaten« geben könne und die »Bewertung der fairen Anteile« eine Schwierigkeit darstelle. Der Report weist darauf hin, dass eine ehrgeizige Klimaschutzpolitik potentiell disruptive Veränderungen in der ökonomischen Struk­tur auslösen kann, mit erheblichen Vertei­lungsfolgen innerhalb und zwischen Staa­ten. Das schließe auch die Verlagerung von Einkommen und Beschäftigung ein, beson­ders in Regionen, die wirtschaftlich stark von fossilen Energien abhängen. Im Kon­text dieser auch für die EU und Deutschland aktuellen Frage verweist der SYR auf die Beachtung von »gerechten Übergängen« (just transitions).