Sicherheitspolitik »von unten«

Zivilgesellschaft im Wandel

Der Druck auf Zivilgesellschaften wächst. Ihre Handlungsspielräume und der Raum für Widerspruch und Kritik verengen sich zunehmend. Europaweit wird aufgrund knapper werdender öffentlicher Haushalte die Finan­zierung von nicht-staatlichen Akteur:innen schwieriger. Regierungen und auch OSZE-Institutionen unterschätzen hingegen die Handlungsmacht und die Re­levanz der Aufgaben, die zivilgesellschaft­liche Kräfte auch in sicherheitsrelevanten Themenfeldern im Stande sind zu übernehmen.

Die OSZE selbst verfügt über keine eng umrissene Definition von Zivilgesellschaft. Traditionell verfolgt sie einen diskriminierungsfreien Ansatz, um flexibel genug zu sein, den Sichtweisen und Vorschlägen eines breiten Spektrums an Organisationen im OSZE-Raum gerecht zu werden. Es ist jedoch keine Selbstverständlichkeit mehr, dass zivilgesellschaftliche Kräfte »östlich und westlich von Wien« den Helsinki-Kon­sens unterstützen. Die sogenannte nicht-zivile oder illiberale Zivilgesellschaft, wie sie in jüngerer Zeit auch in westlichen libe­ralen Demokratien im Aufwind ist, macht den Ruf nach einem »Mehr« an zivilgesellschaftlichem Engagement teilweise zu einem zwiespältigen Unterfangen. Es gibt jedoch durchaus Bestrebungen, sich zum Beispiel gegen den Einfluss von GONGOs (Government-organized non-governmental organizations) innerhalb der Organisation zu wappnen und so der Instrumentalisierung der OSZE durch autoritäre Regierungen etwas entgegenzusetzen.

Die Relevanz der Zivilgesellschaft wird nach wie vor häufig auf ihre Rolle als In­formantin, als Sprachrohr der Bürger:in­nen, sowie als Dienstleisterin beschränkt. Im OSZE-Zusammenhang finden zivilgesellschaftliche Kräfte zumeist Gehör in der dritten, menschlichen Dimension. Doch Vertreter:innen der Civic Solidarity Plat­form (CSP), eines seit 2010 existierenden Netzwerks aus zivilgesellschaftlichen Orga­nisationen im OSZE-Raum, kritisieren die fehlende Schnittstelle zwischen der ersten und dritten Dimension. Hier gebe es nach wie vor eine »unsichtbare Mauer«, durch die das Engagement eines Teils der NGO-Community (besonders Aktivist:innen und Graswurzelorganisationen) auf die mensch­liche Dimension reduziert werde. Zu Gesprächen und Sitzungen des Forums für Sicherheitskooperation (FSK) würden vor­wiegend Think-Tanks und akademische Institutionen eingeladen. Dies werde dem sich wandelnden internationalen Bedrohungskontext (der von Cyber- und hybriden Attacken, Desinformation und GONGO-Propaganda geprägt ist) sowie einer sich entsprechend spezialisierenden Zivilgesellschaft nicht mehr gerecht.

Im Jahr 2023 wurde zumindest den Forderungen der CSP nach einer/einem Koordinator/in für die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft entsprochen und ein entsprechender Posten geschaffen. Die Finnin Anu Juvonen, Direktorin der NGO Demo Finland, wurde 2025 zur dritten Sonderbeauftragten für Zivilgesellschaft ernannt. Sie hat sich zum Ziel gesetzt, An­liegen aus der Zivilgesellschaft effizienter in die Organisation hineinzutragen. Da die Entscheidungen der OSZE rechtlich nicht bindend sind, es kein Berichtswesen oder formelles Einspruchsverfahren gibt, sieht Juvonen in der Zivilgesellschaft erst recht eine wichtige Instanz zur Kontrolle der Politik der teilnehmenden Staaten so­wie der OSZE-Institutionen.

Im OSZE-Kontext gibt es mehrere Kategorien von Organisationen, die aufgrund ihrer Funktion auch künftig eine wichtige Rolle spielen könnten: Zum einen sind dies auf der lokalen Ebene Akteure, die tief in den jeweiligen Gesellschaften verwurzelt sind (Frauen-, Menschenrechts- und Opferschutz­organisationen sowie Watchdogs, die staat­liches Handeln kontrollierend beobachten). Zum zweiten sind es internationale huma­nitäre Organisationen, die beratend tätig sind, aber auch mit Implementierungs­aufgaben betraut werden (z. B. im Bereich Zivilschutz, Wiederaufbau, Minenbeseitigung etc.). Letztlich sind es aber auch Bür­gerrechts- und Menschenrechtsassoziationen, die sich der transnationalen Advocacy-Arbeit im OSZE-Raum verschrieben haben und sich zum Beispiel unter dem Dach der bereits erwähnten CSP vereint für die Be­wahrung und Realisierung der Helsinki-Prinzipien einsetzen. Letztlich sind diese Organisationen, vornehmlich NGOs, weder demokratisch legitimiert noch unterziehen sie sich einer regelmäßigen Evaluierung. Ihr Mandat bzw. ihre Legitimation leiten sie im Wesentlichen aus ihrem Engagement, ihrer Selbstverpflichtung und den wichtigen Funktionen ab, die sie erfüllen.

Konfliktzyklus und Zivilgesellschaft

Bis heute wird in der einschlägigen Litera­tur bemängelt, dass das zivilgesellschaftliche Potential in der Konfliktarbeit der OSZE nach wie vor unzureichend erschlossen ist.

Entsprechend häufig wird dieser Befund mit der Forderung verknüpft, die Zivilgesell­schaft besser einzubinden. Doch Konfliktkontexte variieren. In vielen Fällen ist das Hinzuziehen zu offiziellen Verhandlungen von den Konfliktparteien schlicht nicht ge­wünscht und daher nicht realisierbar. Die Ergebnisse des Forschungsprojekts, auf denen die vorliegende Analyse beruht, zei­gen jedoch, dass zivilgesellschaftliche Orga­nisationen im OSZE-Raum vor allem in den Phasen der Konfliktprävention und -nach­sorge noch immer zu wenig wahrgenommen werden, zumal die aktive Kriegs-/Kon­fliktphase immer häufiger mit der Phase der Konfliktnachsorge verschmilzt. Das heißt, die Phasen folgen nicht mehr linear aufeinander, sondern gehen ineinander über. So wird mit dem Wiederaufbau und der humanitären Minenbeseitigung häufig schon während des laufenden Konflikt-/ Kriegsgeschehens begonnen, wie etwa in der Ukraine.

Strukturelle Herausforderungen

Als primär intergouvernemental ausgerichtete Organisation ist die Rolle der Zivil­gesellschaft im OSZE-Kontext ambivalent: Einerseits wird ihre Einbindung offiziell gewünscht, andererseits ist die OSZE eine komplexe und teilweise unübersichtliche Organisation, was die Zusammenarbeit in der Praxis aufgrund mangelnder Anlauf­stellen kompliziert macht. Erschwerend kommt hinzu, dass die OSZE stets im Konsensprinzip entscheidet – das heißt, nur wenn alle teilnehmenden Staaten zu­stimmen, kommt es zum Beschluss. Dies gilt auch für die Formate der Konflikt­beilegung. Da deren konkrete Ausgestaltung in der Regel von den Konfliktparteien mit der OSZE vor langer Zeit festgelegt wurde, sind die Formate heute relativ un­flexibel. Eine Erneuerung des Konsenses darüber kann derzeit in vielen Bereichen aufgrund des obstruktiven Verhaltens Russlands nicht erreicht werden.

Schlussfolgerungen

Im Kontext des erodierenden liberalen Kon­senses, der auch vor den OSZE-Kernstaaten (Österreich, Schweiz, Deutschland und den nordischen Staaten) nicht Halt macht, haben zivilgesellschaftliche Vertreter:innen einen immer schwereren Stand. Auch stellt sich die Frage, ob eine inkohärente, viel­schichtige Akteurin wie Zivilgesellschaft heute im OSZE-Raum noch ein Garant für die Ver­wirklichung der 1975 vereinbarten Helsinki-Prinzipien sein kann. Vieles inner­halb der OSZE hängt vom derzeitigen und künftigen Verhalten Russlands ab. In dieser unklaren Situation sucht die Organisation nicht nur nach einer neuen Rolle, sondern auch nach konkreten Möglichkeiten, das Konsensprinzip zu umgehen, etwa in Form außerbudgetärer Projekte, die meist von gleichgesinnten Staaten finanziert werden.

So könnte analog auf der Ebene der Zivil­gesellschaft diese nicht mehr als kollektive Akteurin, sondern differenziert betrachtet werden – mit der Konsequenz, dass zum Beispiel bestimmte Aufgaben von gleich­gesinnten zivilgesellschaftlichen Organisationen übernommen werden, die sich zum einen den Helsinki-Prinzipien verpflichtet fühlen und zum anderen Regierungen hinter sich haben, die extrabudgetäre Projekte mittragen.

Die Bundesregierung sollte daher davon absehen, Mittel für das erfolgreiche ÖPR-Programm (Zusammenarbeit mit der Zivil­gesellschaft in den Ländern der Östlichen Partnerschaft und Russland) zu kürzen. Im Gegenteil: Um die Resilienz der Zivil­gesellschaft in dieser Region im Sinne der Krisenprävention zu stärken, insbesondere nach dem Wegfall der US-Hilfen durch USAID, bedarf es einer Aufwertung des Programms.

Da Sicherheit ein Prozess ist, der häufig von unten nach oben wirkt, und die OSZE eine Regionalorganisation ist, deren Stär­ken vor allem in der Vernetzung und der Expertise auf lokaler Ebene liegen, ist es wichtig, dass sie im Rahmen von Feldoperationen weiterhin »vor Ort« aktiv bleibt. Aufgrund des seit 2022 beschädigten An­sehens der OSZE in der Ukraine sollte sie sich umso mehr bemühen, dort wieder Terrain gutzumachen. So sollte sie pro­aktiver als bisher auf die ukrainische Zivil­gesellschaft zugehen, um unter anderem mit Hilfe der extrabudgetären Projekte Mehrwerte für die ukrainische Gesellschaft zu schaffen. Durch die Einrichtung von Bürgerräten zur sicherheitspolitischen Be­ratung könnten zum Beispiel lokale Struk­turen in einen Mechanismus ein­gebunden werden, der ein mögliches Sicherheits­regime nach Ende der Kampfhandlungen an örtliche Bedingungen anpasst und die betroffenen Menschen, ihre Lebens­umstände und Sicherheitsbedürfnisse berücksichtigt. Allerdings wird die Chance einer Be­teiligung der OSZE an einer zu erreichenden Absicherung im Falle eines Waffenstillstands in der Ukraine derzeit als gering eingeschätzt.

Für die OSZE wäre es trotz der zu erwartenden Vorbehalte der teilnehmenden Staaten von Vorteil, eine verbindliche Stra­tegie zur Stärkung und strukturellen Ver­ankerung zivilgesellschaftlicher Beteiligung zu entwickeln. Angesichts der historisch gewachsenen Rolle zivilgesellschaftlicher Organisationen und anderer nicht-staat­licher Akteur:innen in den drei Dimensionen ist eine systematische Einbeziehung in sicherheitspolitische Aushandlungsprozesse überfällig. In internen Reformprozessen sollte die Einbindung der Zivilgesellschaft nicht als »Add-on«, sondern als integraler Bestandteil der Arbeitsprozesse der Organi­sation begriffen werden. Dies erfordert verbindliche und kontinuierliche Beteiligungsformate und transparente Kommu­nikationskanäle, die zum Beispiel durch den/die Sonderbeauftragte/n etabliert werden könnten.

Ein institutionalisierter, aber flexibel gehaltener Rahmen, ergänzt um eine zentrale Anlaufstelle für Nichtregierungsorganisationen im OSZE-Sekretariat, könn­ten erste Maßnahmen sein. Hinzukommen könnte ein rotierendes Konsultationsformat unter zivilgesellschaftlichen Organisationen in den jeweiligen OSZE-Organen, zum Bei­spiel gekoppelt an das jeweilige Vorsitzland. Dies würde helfen, Vertrauen aufzubauen, legitime Kritik aufzugreifen und die OSZE als glaub­würdige Akteurin in einer zu­nehmend fragilen internationalen Ordnung zu positionieren.