Was Rückkehrzentren sind – und was nicht

Rückkehrzentren sind der bislang konkreteste Versuch, Teile des Rückkehrmanagements in Drittstaaten zu verlagern. Sie kommen nur für Personen in Betracht, gegen die bereits eine vollziehbare Rück­kehrentscheidung vorliegt. Darin unterscheiden sie sich von Zurückweisungen auf der Grundlage von Unzulässigkeit wegen der Einreise aus einem sicheren Drittstaat und von ausgelagerten Asylverfahren. Beim sicheren Drittstaat kann ein Asylantrag als unzulässig abgelehnt werden, wenn andern­orts Zugang zu Schutz angenommen wird; bei ausgelagerten Verfahren geht es darum, wo ein Asylantrag erstmals geprüft wird. Rückkehrzentren setzen erst danach an: Die Ausreisepflicht steht fest, offen ist, wie und wohin sie vollzogen wird.

Im aktuell geltenden EU-Recht führt Rückkehr üblicherweise an einen Ort, mit dem die betroffene Person durch Staats­angehörigkeit, Aufenthalt oder Transit verbunden ist, oder an ein mit ihr vereinbartes Ziel. Rückkehrzentren folgen einer anderen Logik: Betroffene werden in einen Staat überstellt, zu dem sie sonst keine Ver­bindung haben, oft im Austausch gegen finanzielle Leistungen an die jeweilige Regierung. Solche Überstellungen dürften in der Regel unfreiwillig erfolgen.

Drei operative Modelle sind denkbar, mit jeweils eigenen rechtlichen und politischen Risiken. Erstens kann ein Rückkehrzentrum als vorübergehende Unterbringungsstätte dienen, bis die weitere Rückführung in den Herkunftsstaat möglich ist. Gewahrsam und Fallbearbeitung werden damit verlagert, während Dokumente und Rückübernahme geklärt werden. Gelöst wird das Problem dadurch nicht – es wird nur an einen anderen Ort verschoben.

Zweitens kann das Rückkehrzentrum zum längerfristigen Zielort werden, wenn der Aufnahmestaat einen sicheren und dauer­haften Aufenthalt gewährt. Dann stellt sich die Frage, ob europäische Staaten Drittstaaten faktisch dafür bezahlen, lang­fristig oder dauerhaft Verantwortung für Menschen zu übernehmen, zu denen sie bislang keinerlei Verbindung hatten.

Drittens könnte ein Zentrum gezielt für Personen konzipiert werden, die wegen schwerer Straftaten verurteilt wurden oder als Sicherheitsrisiko gelten und nicht direkt rückgeführt werden können. In diesem Modell wäre das Rückkehrzentrum eine spezialisierte sicherheitspolitische Maßnahme, keine allgemeine Antwort auf nied­rige Rückkehrquoten. Dies würde strenge Auswahlkriterien, eine individuelle gericht­liche Überprüfung der Haftgründe bzw. der Gründe für die Einstufung als Sicherheits­risiko sowie klare Regeln zur Strafvollstreckung, zu den Kosten und zum Status nach der Entlassung erfordern. Die bloße Nicht­kooperation mit den Migrations­behörden dürfte dafür nicht genügen.

Europäische Präzedenzfälle, aber keine Blaupause

Keine der Vereinbarungen, die europäische Regierungen bisher mit einem Drittstaat ge­troffen haben, entspricht vollständig einem dieser drei Modelle. Die in der breiteren Exter­nalisie­rungsdebatte genannten Präzedenzfälle ad­ressierten andere recht­liche und operative Herausforderungen. Eine erprobte Blau­pause liefern sie nicht. Sie zeigen aber, welche Kosten, Risiken und Abhängigkeiten entstehen können, wenn Teile europäischer Asyl- und Migrations­politik aus dem EU-Territorium ausgelagert werden.

Das Abkommen zwischen Großbritan­nien und Ruanda von April 2022 zielte darauf ab, Asylverfahren auszulagern. Es war teuer, löste komplexe Gerichts­verfahren durch alle Instanzen aus und wurde schließlich poli­tisch aufgegeben; zwangsweise nach Ruanda überstellt wurde niemand. Die britische Regierung bezifferte die Gesamtkosten der Ruanda-Partnerschaft und der damit ver­bundenen Umsetzung des Illegal Migration Act auf 715 Millionen Pfund. Das Beispiel zeigt, dass Offshore-Modelle hohe Kosten und langfristige Ver­pflichtungen erzeugen können, ohne je operativ zu werden.

Das Italien-Albanien-Protokoll von 2023 ist eine bilaterale Vereinbarung, die Haft mit ausgelagerter Asylprüfung verbindet. Gedacht war dieses Modell für beschleunigte Asylverfahren einer bestimmten Gruppe irregulärer Migranten und deren anschließende direkte Rückführung. Rechtliche Aus­einandersetzungen haben die vollständige Umsetzung bislang verhindert; die Ein­rich­tungen in Albanien wurden nur in wenigen Fällen genutzt. Das Abkommen zeigt, dass Mehrzweckzentren für Asyl und Rückkehr außerhalb der EU unter der Hoheitsgewalt eines Mitgliedstaats etabliert werden kön­nen. Es belegt jedoch weder, dass dies schnellere, günstigere oder nachhaltigere Rückführungen ermöglicht, noch dass es leicht auf andere Staaten zu übertragen wäre. Albanien hat erklärt, das Modell nicht auf andere EU-Staaten aus­weiten zu wollen.

Die EU-Türkei-Erklärung von 2016 spielte eine zentrale Rolle für die Externalisierungs­strategie der EU im vergangenen Jahrzehnt. Sie zielte darauf ab, die Türkei finanziell beim Schutz und der Grundversorgung syrischer Flüchtlinge zu unterstützen und zugleich den Grenzschutz Richtung Europa zu verstärken. Zudem diente sie als Refe­renz für Modelle, nach denen Mitgliedstaaten bestimmte Asylanträge für unzulässig er­klären können. Gerade die Rückführungs­komponente blieb in der Praxis jedoch begrenzt und ist seit 2020 ausgesetzt. Das zeigt, wie schwierig es ist, größere Zahlen von Rückkehrpflichtigen in einen Drittstaat zu überstellen – selbst bei geografischer Nähe, gemeinsamen Interessen und erheb­licher finanzieller Unterstützung.

Die USA: ein kleiner, teurer und selektiver Präzedenzfall

Die jüngere US-Praxis ist kein direktes Vor­bild für die EU, aber ein nützlicher empiri­scher Bezugspunkt. Seit Januar 2025 hat Washington die Zahl der Abschiebungen in Drittstaaten erhöht, obwohl deren Recht­mäßigkeit vor US-Gerichten angefochten wird. Die Bedingungen in den USA müssten solche Überstellungen eigentlich einfacher machen als in der EU: Die Durchsetzung der Einwanderungsgesetze und die Außen­politik liegen bei einer einzigen Bundes­behörde; das US-Recht erlaubt unter be­stimmten Voraussetzungen Abschiebungen in Drittstaaten; und die Regierung kann Transport- und Haftkapazitäten mit diplo­matischem, wirtschaftlichem und sicherheitspolitischem Druck verbinden. Wären Abschiebungen in weit entfernte Drittstaaten problemlos skalierbar, müsste dieses Instrument in den USA besonders gut funk­tionieren. Gerade die bescheidenen Ergeb­nisse der US‑Abschiebungspolitik sind des­halb für Europa sehr aufschlussreich.

Nach Schätzungen des Migration Policy Institute fanden 2025 etwa 15.000 Abschiebungen in Drittstaaten statt. Allein rund 13.000 Betroffene wurden allerdings nach Mexiko gebracht. Diese Fälle sind eher im Kontext der Kooperation mit einem Nach­bar- oder Transitstaat – wie bei der EU-Türkei-Erklärung – zu betrachten; Mexiko übernimmt hier nicht die Funktion eines entfernten Rückkehrzentrums. Ohne Mexiko verbleiben rund 2.000 Überstellungen im Rahmen unterschiedlicher und nur teil­weise doku­mentierter Vereinbarungen, unter anderem mit Panama, Costa Rica und Ghana. Wegen mangelnder Transparenz lässt sich das Ge­samtbild nur eingeschränkt rekonstruieren.

Klar ist aber, dass nur wenige US-Verein­barungen dem europäischen Konzept von Rückkehrzentren ähneln, in dem entfernte Staaten Personen mit rechtskräftigem Ab­schiebungsbescheid aufnehmen und ent­weder ihre weitere Rückführung betreiben oder ihnen den Verbleib gestatten. Ein Bericht der Demokraten im Auswärtigen Ausschuss des US-Senats vom Februar 2026 kam zu dem Ergebnis, dass fünf Regierungen, die direkte Zahlungen erhielten, bis Januar 2026 rund 300 Personen aufgenom­men hatten. Etwa 250 davon entfielen auf die rechtsstaatlich umstrittene El-Salvador-Operation, die vor allem auf Inhaftierung zielte. Andere Vereinbarungen sehen deut­lich niedrigere Überstellungszahlen vor und lassen den Aufnahmestaaten großen Ermes­sensspielraum: Eswatini hatte bis November 2025 15 von bis zu 160 vereinbarten Perso­nen übernommen; Ruanda bis Januar 2026 sieben von bis zu 250 zu prüfenden Fällen.

Auch die dokumentierten Einzelfälle werfen Fragen nach Effizienz und Wirksam­keit des US-Modells auf. Ein nach Eswatini überstellter Jamaikaner und ein in den Süd­sudan gebrachter Mexikaner wurden kurz darauf in ihre Herkunftsstaaten weiter­geflogen – wobei die beiden Transporte Be­richten zufolge rund 181.000 bzw. 91.000 US-Dollar kosteten. In beiden Fällen wurde festgestellt, dass die jeweilige Herkunfts­regierung offenbar nicht über die geplante Drittstaatsüberstellung informiert war und anschließend erklärt hatte, die Aus­stellung von Dokumenten nicht verweigert zu haben. Die bloße Ausreise aus dem über­stellenden Staat sagt daher wenig über den tatsächlichen Erfolg von Übernahmevereinbarungen mit Drittstaaten aus. Entscheidend ist, wie viele verifizierte Rück­führungen in Her­kunftsstaaten oder dauer­hafte Aufnahmen in Drittstaaten zusätzlich erreicht werden.

Die jüngsten US-Abkommen sehen offenbar nur schwache Kontrollmechanismen nach der Überstellung vor, etwa mit Blick auf Haftbedingungen, garantierten Zugang zu Rechts­behelfen und Schutz vor weiterem Refoulement. Das ist besonders problematisch bei Aufnahmestaaten wie Äquatorialguinea und El Salvador, die durch geringe institutionelle Transparenz, verbreitete Korruption oder dokumentierte Menschenrechtsprobleme auffallen.

Auch die politischen und finanziellen Gesamtkosten sprechen gegen eine breite Nutzung des Konzepts. Rückkehrzentren in Drittstaaten erfordern diplomatische Zu­geständnisse, Unterbringung, Haft, Begleit­personal, Flüge, Monitoring und Fall­bearbeitung. Der Minderheitsbericht des US-Senats beziffert die direkten Zahlungen an fünf Regierungen auf mehr als 32 Mil­lionen US-Dollar und die Flugkosten auf mindestens 7,2 Millionen; bei einzelnen Vereinbarungen mit kleinen Fallzahlen lagen die Ausgaben somit bei mehr als einer Million US-Dollar pro Person. Für eine eng begrenzte Gruppe schwerer Straftäter oder Gefährder mag das vertretbar sein. Als allgemeine Antwort auf niedrige Rückkehrquoten taugt das Modell nicht. Auch ein Abschreckungseffekt oder eine Verbesserung der Mitwirkungsbereitschaft lassen sich kaum belegen: Drittstaatsabschiebungen sind Teil einer breiteren US-Agenda, die eine Verschärfung der Grenzkontrollen, einen stringenteren Vollzug im Inland und den verstärkten Rückgriff auf Inhaftierungen zum Ziel hat. Verhaltensänderungen lassen sich daher kaum diesem Instrument allein zu­rechnen.

Der US-Fall zeigt zugleich, dass selbst unter vergleichsweise günstigen politischen, institutionellen und finanziellen Bedingun­gen eine Ausweitung solcher Modelle mit dem Risiko von Verstößen gegen nationales und internationales Recht verbunden ist. Für die EU dürften die rechtlichen Grenzen noch enger sein: Die Mitgliedstaaten unter­liegen menschenrechtlichen Verpflichtungen, die sich teilweise überschneiden, ins­besondere der EU-Grundrechtecharta und der Euro­päischen Menschenrechtskonvention.

Von der rechtlichen Möglichkeit zur politischen Umsetzung

Im Kern der Kontroverse um Rückkehr­zentren steht das Verhältnis von politischer Signalwirkung und tatsächlichem Nutzen: Befürworter erwarten, dass sichtbarer Voll­zug innenpolitisch Vertrauen schafft, staat­liche Handlungsfähigkeit belegt und eine abschreckende Wirkung entfaltet; Kritiker verweisen auf hohe Kosten, unbequeme diplomatische Zugeständnisse, rechtliche Risiken und die Gefahr, dass Fehlanreize für das Rückkehrsystem erzeugt werden. Diese unterschiedlichen Bewertungen erklären, warum die bisher wenig über­zeugende Bilanz die politische Dynamik für die Schaffung von Rückkehrzentren auf Grundlage der neuen Rückführungsverordnung bislang kaum gebremst hat.

Österreichs Mobilitätsabkommen mit Usbekistan vom Mai 2026 ist ein anschau­licher Beleg für die verbreitete Tendenz zur Partnersuche. Es sieht vor, dass Usbekistan als Transitroute für Abschiebungen von Drittstaatsangehörigen, vor allem von Afghanen, dient; es ist aber nicht mit der Etablierung eines Rückkehrzentrums ver­knüpft. Auch in anderen Teilen der EU wächst der politische Druck: Eine Kerngruppe aus Dänemark, Deutschland, Grie­chenland, den Niederlanden und Österreich drängt auf die Einrichtung von Pilotzentren bis Ende 2026. Weitere Mitgliedstaaten fordern die Bereitstellung von EU-Mitteln und die Einbindung internationaler Organi­sationen. Nach der Ceuta-Krise wurden die Forderungen erneuert, obwohl es dort vor allem um Grenzmanagement und unmittel­bare Rückübernahme ging. Bei Redaktionsschluss bestanden jedoch nur mit Ruanda offiziell bestätigte Gespräche mit Staaten der Kerngruppe; verbindliche Absprachen oder ein Abkommen lagen noch nicht vor. Selbst ein kon­kretes Pilotprojekt würde zunächst eher weitere Risiken und Fragen aufwerfen.

Zentrale Risiken künftiger Rückkehrzentren

Ein erstes Risiko ist die geringere Kontrolle nach der Überstellung in Drittstaaten. In regulären Rückkehrverfahren werden wesentliche rechtliche Risiken vor der Ab­schiebung geprüft. Bei Rückkehrzentren können einige der gravierendsten Risiken hinsichtlich der Haftbedingungen, des Zugangs zu Rechtsbeistand und Rechts­behelfen, der Weiterüberstellung oder des Refoulements dagegen erst nach Verlassen des EU-Gebiets entstehen. Da die Abschiebung rechtlich mit der Ankunft abgeschlossen ist, droht die politische und adminis­trative Aufmerksamkeit gerade dann nach­zulas­sen, wenn Schutzgarantien schwerer zu überprüfen sind.

Ein zweites Risiko ist, dass Rückkehr­zentren Fälle nicht tatsächlich lösen, son­dern lediglich verlagern. Sie sind nur dann sinn­voll, wenn sie rechtmäßige und trag­fähige Ergebnisse liefern, die mit bestehenden Rück­kehrinstrumenten nicht erreichbar wären. Die Aussicht auf eine Überstellung könnte zwar auch direkte Rückkehr fördern, doch müsste ein solcher Effekt belegt wer­den. Ist der Herkunftsstaat zur Rücknahme bereit, produziert der Umweg über einen Drittstaat vor allem zusätzliche Kosten und Komplexität. Bleibt die Weiter­rückführung unmöglich, wird aus dem temporären In­strument faktisch eine extern finanzierte langfristige Aufnahme oder Verwahrung.

Ein drittes Risiko besteht darin, dass ein­mal geschaffene Rückkehrzentren einen Auslastungsdruck erzeugen. Sind Kapazitäten vertraglich vereinbart und Fixkosten bereits angefallen, steigt der politische und administrative Anreiz, diese Plätze auch tat­sächlich zu nutzen. Dadurch könnten Per­so­nen in Rückkehrzentren überstellt wer­den, obwohl eine direkte Rückkehr ins Her­kunftsland über Dokumentenbeschaffung, konsularische Zusammenarbeit, geförderte freiwillige Rückkehr oder Reintegrations­unterstützung möglich gewesen wäre.

Ein viertes Risiko ist damit verknüpft, dass sich Rückkehrzentren politisch nur schwer wieder zurücknehmen lassen. Ihr Aufbau erfordert diplomatische Zugeständnisse, Infrastruktur, Finanzierung, Sicher­heitsarrangements und politisches Kapital. Sind diese Vorleistungen erst erbracht, füh­ren schwache Ergebnisse womöglich nicht zur Beendigung des Projekts, sondern zu Versuchen, es durch höhere Zahlungen, schwächere Schutzstandards oder weitere Zugeständnisse aufrechtzuerhalten. Die EU kennt diese Verwundbarkeit: Die türkische Grenzöffnung 2020 veranschaulichte, wie Migrationsdruck zum Verhandlungspfand werden kann. Auch die Erfahrungen der USA zeigen, wie Drittstaatsabkommen als Hebel dienen können: Nachdem der Süd­sudan Menschen aufgenommen hatte, die aus den USA abgeschoben worden waren, forderte er Berichten zufolge Sanktions­erleichterungen, Visakonzessionen und die Unterstützung Washingtons bei der Straf­verfolgung eines Oppositionsführers.

Ein fünftes Risiko liegt in einer möglichen Verschiebung von Prioritäten. Wirksame Rückkehrpolitik beruht auf der Feststellung der Staatsangehörigkeit, der Dokumenten­beschaffung, konsularischer Zusammen­arbeit, Rückübernahmekooperation, Fall­management und Unterstützung bei frei­williger Rückkehr und Reintegration. Diese Prozesse sind politisch weniger sichtbar als der Aufbau eines neuen Zentrums. Binden Rückkehrzentren Aufmerksamkeit und Mit­tel, die andernfalls in etablierte Prakti­ken fließen würden, können sie gerade jene Instrumente schwächen, von denen Rück­führungen in größerem Umfang weiterhin abhängen. Besonders anfällig für einen solchen Relevanzverlust ist die Unterstützung bei der Reinte­gration, deren Wirkung schwer zu messen ist. Das macht sie nicht weniger relevant: Wiedereingliederungs­hilfe kann künftige Migra­tion nicht allein verhindern, aber Stabilität und sozialen Zusammenhalt in Aufnahmegemeinschaften stärken und die Rückübernahmebereitschaft von Herkunftsstaaten fördern.

Bedingungen für ein eng begrenztes Pilotprojekt

Da Pilotprojekte je nach Region und Modell bilateral vereinbart und unterschiedlich aus­gestaltet werden können, sind gemeinsame Mindeststandards unerlässlich. Die neue Rückführungsverordnung schreibt eine Vereinbarung mit dem Aufnahmestaat vor, aber keinen formellen Vertrag. Die Mitglied­staaten sollten über dieses Minimum hinaus­gehen und sich zu verbindlichen Regeln hinsichtlich Funktion, Zielgruppe, recht­licher Verantwortung, Monitoring, Evaluie­rung und Finanzierung verpflichten.