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Ertüchtigungsmaßnahmen unter geopolitischem Druck: Die EU bewertet ihre GSVP-Missionen in Mali

Spotlight 2022 09, 20.06.2022

Die EU tut sich schwer damit, der Tatsache ins Auge zu blicken, dass ihre GSVP-Missionen in Mali, insbesondere EUTM, wenig effektiv waren. Die jüngst verfasste „Strategic Review“ schiebt die Schuld auf den geopolitischen Wettbewerb mit Russland und weniger auf eigene Versäumnisse. Dabei, so argumentiert Denis Tull (SWP) in unserem Megatrends Afrika Spotlight, müsse die Union ihre Ertüchtigungsmaßnahmen zuerst auf ihre Wirksamkeit überprüfen, bevor sie – wie geplant – ihre CSDP-Aktivitäten in Malis Nachbarländer ausdehnt.

Im vergangenen Monat hat der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) den EU-Mitgliedstaaten einen Bericht vorgelegt, in dem er die Unterstützung für Malis Sicherheits- und Streitkräfte („Ertüchtigung“) durch die beiden Missionen EUTM und EUCAP Sahel Mali bewertet. Die „Holistic Strategic Review of EUTM Mali and EUCAP Sahel Mali“ gibt einen Einblick in den aktuellen Stand der Diskussionen in Brüssel. Es geht um die Fragen, wie, wo und unter welchen Bedingungen die EU in der Sahelzone im Bereich der Ertüchtigung engagiert bleiben sollte. Leider neigt der Bericht dazu, die Aktivitäten im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) vor allem durch das Prisma der geostrategischen Konkurrenz zu Russland zu betrachten. Es gibt kaum Anzeichen dafür, dass sich die EU die Möglichkeit bewusst macht, dass ihr eigenes Angebot ineffektiv oder schlecht an die Bedürfnisse der malischen Partner angepasst ist.

Geopolitik im Zentrum der Aufmerksamkeit

Der Fokus auf die geostrategische Konkurrenz kommt nicht unerwartet. Unlängst wurden schätzungsweise 1.000 „Russland nahe stehenden Streitkräften“ (auch bekannt als die Wagner-Gruppe) in Mali stationiert. Spannungen mit den europäischen Partnern, insbesondere Frankreich, wurden so zwar nicht verursacht, aber verschärft. Nun steht die EU vor einem Dilemma: Sie möchte weiterhin mit einer kooperationsunwilligen malischen Regierung zusammenarbeiten, die aber Russland als strategischen Partner gewählt hat. Gleichzeitig will Bamako dem wachsenden Einfluss Moskaus entgegenwirken, hat allerdings nur einen äußerst begrenzten Einfluss und geht Reputationsrisiken ein.

Die EU will das verhindern, was ihr letztlich bereits in der Zentralafrikanischen Republik widerfahren ist: von russischen Akteuren verdrängt zu werden. Ihre Handlungsmöglichkeiten, indes sind begrenzt. Wie zu erwarten, empfiehlt der EAD daher, die Präsenz von EUTM aufrechtzuerhalten, aber auf „strukturelle“ Beratungsaktivitäten und nicht-operative Unterstützung für militärische Ausbildungseinrichtungen zu begrenzen. Seit April 2022 sind die operativen Ausbildungsaktivitäten teilweise ausgesetzt. Dies soll zukünftig alle Bereiche betreffen - mit Ausnahme von Maßnahmen zugunsten von Menschenrechten und dem humanitären Völkerrecht.

Warum Bamako dem zustimmen sollte, ist fraglich. Auch eine Ausweisung von EUTM durch die malische Regierung kann nicht ausgeschlossen werden. Im besten Fall, so Brüssel, könnte eine symbolische Präsenz es EUTM ermöglichen, die Lage im Land weiter zu beobachten. Damit verbunden ist die Hoffnung, die volle Zusammenarbeit wieder aufnehmen zu können, sobald sich die Bedingungen verbessert haben - das heißt, Wagner sich zurückzieht.

Angesichts der starken Aufmerksamkeit für den aktuellen politischen und geopolitischen Kontext in Mali – eine mit Russland verbündete Militärjunta, die dazu neigt, westliche Partner zu attackieren bleibt die EU relativ selbstgefällig, was ihre eigenen Unzulänglichkeiten angeht. Der Leser ist versucht zu glauben, dass die unbefriedigenden Ergebnisse der Mission hauptsächlich auf die aktuelle politische Lage zurückzuführen sind.

Scheu vor Selbstkritik

Das soll nicht heißen, dass der Zustand von Malis Verteidigungs- und Sicherheitssektor nur auf vergangene Versäumnisse der GSVP zurückgeführt werden sollte. Aber nach einer fast neunjährigen Präsenz im Land scheint es angemessen, ein gewisses Maß an Verantwortung zu übernehmen.

Tatsächlich ist das Bild ziemlich düster, das die „Strategic Review“ von der malischen Armee zeichnet. Sie verweist auf Menschenrechtsverletzungen und Straflosigkeit, strukturelle Mängel, mangelhafte Logistik, fehlende Ressourcen, schlechte Führung, einen fast nicht vorhandenen Einsatzzyklus sowie insgesamt begrenzte militärische und organisatorische Verbesserungen. EUTM hat seit 2013 versucht, diese Probleme anzugehen, allerdings mit begrenztem Erfolg.

Nicht neu ist auch die „Militarisierung“ der inneren Sicherheitskräfte (Nationalgarde und Gendarmerie). Sie mag sich seit dem Staatsstreich beschleunigt haben, aber insbesondere die Nationalgarde hat schon viel länger militärischen und politischen Einfluss gewonnen.

Kritik, dass kombinierte Ausbildungs- und Ausrüstungspaketen fehlen

Immerhin einige bekannte Probleme werden auf Seiten der EU eingeräumt. So etwa das mangelnde Monitoring der Ausbildungsmaßnahmen, der Mangel an Personal, insbesondere an französischsprachigen Beratern, selbst auferlegte Beschränkungen und nationale Vorbehalte aufgrund von Risikoaversion, zu häufige Personalrotationen usw.

Das vielleicht am deutlichsten hervorgehobene Defizit ist das Fehlen kombinierter Ausbildungs- und Ausrüstungspakete. Dieses wird  auf einen „Mangel an Instrumenten“ zurückgeführt, die es der EU ermöglichen, der malischen Armee Waffen und Munition zu liefern. Dies hat sowohl die operative Wirkung der EU-Ausbildungsmaßnahmen als auch die politische Glaubwürdigkeit der EU in den Augen der malischen Partner untergraben.

Dies ist eine alt bekannte Problematik, die jedoch durch das Auftauchen strategischer Konkurrenten verschärft wurde, die sich wenig um Menschenrechte kümmern. Die 2021 eingerichtete Europäische Friedensfazilität (EPF) könnte das fehlende Instrument in diesem Bereich sein: Sie wird jedoch kaum ein anderes Problem aus der Welt schaffen, nämlich die politischen Risiken, die mit Ausstattungshilfe schwach institutionalisierter, nicht rechenschaftspflichtiger Streitkräfte verbunden sind.

Immer noch im Schlepptau Frankreichs und jetzt auf dem Weg in den Niger

Abgesehen von der abwartenden Haltung, die sie gegenüber Mali empfiehlt („strategische Geduld“), ist die „Strategic Review“ vor allem darauf aus, die Relevanz der GSVP im Sahel zu retten. Dies soll erreicht werden, indem die GSVP-Aktivitäten in die Nachbarländer verlagert werden. Damit folgt der EAD in jeder Hinsicht der Politik und den militärischen Anpassungen Frankreichs: weg von Mali, hin zu den Nachbarländern, mit Niger als Schwerpunktland.

Die EU beabsichtigt, eine GSVP-Präsenz in Niger einzurichten, dessen Regierung ein starkes Interesse sowohl an Unterstützung durch das französische Militär als auch europäische Streitkräfte gezeigt hat. Folglich bereitet die EU ein umfassendes Unterstützungspaket in Form von finanziellen Mitteln, Ausrüstung, Ausbildung, Beratung und möglicherweise Einsatz-begleitendem Mentoring vor. Auch der Aufbau einer speziellen Task Force zur Ausbildung und Begleitung nigrischer Streitkräfte in Einsätze ist im Gespräch - wahrscheinlich nach dem Vorbild der zuvor in Mali eingesetzten Task Force Takuba unter französischer Führung.

Diese Idee weist übrigens eine interessante EU-interne Dimension auf. Nach dem Vorschlag der „Strategic Review“ könnte eine solche exekutive Operation gemäß Artikel 44 des EU-Vertrags eingesetzt werden. Es wäre das erste Mal, dass der EU-Rat diesen Artikel aktiviert, um „die Durchführung einer Mission einer Gruppe von Mitgliedstaaten [zu] übertragen“ – also de facto einer Koalition der Willigen, wenn auch unter dem Dach der EU.

Und noch ein gewagter Schritt nach Burkina Faso?

Die EU spielt auch mit dem Gedanken, GSVP-Aktivitäten in Burkina Faso einzuleiten, obwohl die politischen Voraussetzungen für ein solches Unterfangen angesichts der Militärherrschaft seit Januar 2022 nicht gegeben sind. Brüssel könnte jedoch versucht sein, Flexibilität zu zeigen. Tatsächlich befürchtet man eine „Wiederholung des malischen Modells“, bei dem eine Militärregierung, die verzweifelt auf Unterstützung von außen angewiesen ist, mit Russland eine Partnerschaft zulasten der Europäer eingeht. Vor diesem Hintergrund argumentiert der EAD, die EU solle ein europäisches Unterstützungspaket anbieten. Es solle „ehrgeizig und mutig genug sein, um die Burkinabe davon zu überzeugen, auf andere Partnerschaften zu verzichten.“ Es ist jedoch zweifelhaft, ob ein solches binäres Denken dazu beiträgt, die „richtigen politischen Bedingungen“ zu schaffen, d.h. vermutlich eine Rückkehr zur verfassungsmäßigen Ordnung.

Und schließlich schlägt die „Strategic Review“ ein GSVP-Engagement in den Ländern am Golf von Guinea vor. Diese Unterstützung könnte in Form des Aufbaus von nachrichtendienstlichen Kapazitäten in den Küstenstaaten erfolgen. Ziel ist es, das Übergreifen jihadistischer Aktivitäten einzudämmen.

Nach einer fast neun Jahre dauernden Ertüchtigung der Sicherheitskräfte in Mali muss die EU eingestehen, dass ihre GSVP-Missionen „nur begrenzte Fortschritte [...] in Richtung des gewünschten Endzustands“ erreicht haben. Umso erstaunlicher ist die große Bereitschaft der Brüsseler Entscheidungsträger, GSVP-Aktivitäten im Bereich der Ertüchtigung auf Malis Nachbarländer auszuweiten. Während es offensichtlich ist, dass der geostrategische Wettbewerb die Haupttriebfeder dieser Politik ist, deutet wenig darauf hin, dass sich die EU ausreichend mit den Ursachen für ihre eigene (In-)Effektivität und den damit einhergehenden schlechten Ergebnissen auseinandergesetzt hat. Das wäre aber eine Voraussetzung für effektivere Maßnahmen in der Zukunft.