In Europa ist eine politische Diskussion über den Globalen Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration (zum deutschen Text des Paktes) ausgebrochen, der am 10. und 11. Dezember 2018 in Marrakesch von den Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen (VN) verabschiedet werden soll. Österreich und Ungarn haben bereits verkündet, dass sie dem Pakt nicht beitreten möchten. Kritik kommt ferner aus Italien, Polen, Tschechien und Dänemark, und auch die rechtspopulistische Schweizerische Volkspartei (SVP) macht gegen den Pakt mobil. Im Bundestag wird am 8. November ein Antrag der AfD diskutiert werden, den Pakt nicht zu unterzeichnen. Zur Begründung wird schweres Geschütz aufgefahren: Der Pakt räume Migranten aus aller Welt weitgehende Rechte zur Migration ein und beseitige das Recht souveräner Staaten, Migrationsfragen selbst zu regeln.
Das ist falsch. Solche Vorwürfe dienen der politischen Scharfmacherei und fördern gängige Verschwörungstheorien. Ironischerweise schaden die Kritiker mit ihren Forderungen, den Pakt nicht zu unterzeichnen, den nationalen Interessen, die sie angeblich schützen wollen. Auch die Länder, die den Pakt nun doch nicht unterzeichnen wollen, haben in der Vergangenheit erfahren, dass sie die migrationspolitischen Herausforderungen nicht im Alleingang bewältigen können. Die Abkehr dieser Staaten wird die Verabschiedung des Paktes im Dezember nicht verhindern. Gleichwohl hängt der Wert des Paktes ganz wesentlich davon ab, ob die Regierungen die Chancen, die der Pakt zur Zusammenarbeit bietet, auch tatsächlich nutzen.
Wanderungsbewegungen können nicht allein national gesteuert werden
Der Pakt ist nicht aus heiterem Himmel entstanden. Er war vielmehr eine Reaktion auf die starken Zuwanderungen der Jahre 2015 und 2016 nach Europa, denen gegenüber die EU-Staaten mehr oder weniger hilflos waren. Die betroffenen Staaten – aber auch viele Regierungen in anderen Weltregionen – haben daraus den Schluss gezogen, dass Wanderungsbewegungen nicht mehr allein national gesteuert werden können, sondern dass dazu eine dauerhafte und auf Vertrauen basierende Zusammenarbeit zwischen den Herkunfts-, Transit- und Aufnahmestaaten erforderlich ist. Die VN-Staaten haben sich deshalb 2016 in der New York Declaration darauf geeinigt, einen Prozess einzuleiten, der eine bessere Zusammenarbeit sicherstellt.
Zu dem Wunsch nach einer wirksamen Steuerung kam die wissenschaftlich inzwischen gut belegte Erkenntnis hinzu, dass sichere, geregelte und legale Migration im Interesse aller Beteiligten liegt – der Herkunftsländer, der Zielländer und der Migrantinnen und Migranten selbst. In den vergangenen Jahren ist immer deutlicher geworden, wie sehr die Industriestaaten auf Zuwanderung angewiesen sind, um ihre Produktivität, ihren Wohlstand und ihr Versorgungsniveau zu halten, und wie wichtig andererseits die Geldtransfers und Investitionen der Migrantinnen und Migranten für die Heimatländer und für die Verbesserung der dortigen Lebenschancen der Familien und mithin für Entwicklung sind.
Diese Erkenntnisse sind in die 23 Ziele des Paktes eingeflossen. Dazu gehört ausdrücklich auch das Ziel, irreguläre Migration und ihre negativen Wirkungen auf alle Beteiligten zu reduzieren. Die Ziele umfassen unter anderem das Ausstellen von Dokumenten und fälschungssicheren Pässen, die Bekämpfung des Menschenschmuggels und des Menschenhandels, eine bessere Zusammenarbeit der Staaten bei Grenzkontrollen und bei der Rückübernahme und Reintegration von Migrantinnen und Migranten, die das Aufnahmeland wieder verlassen müssen.
Der Pakt ist kein völkerrechtlich bindender Vertrag
Der Migrationspakt stellt keinen völkerrechtlich bindenden Vertrag dar, sondern eine Absichtserklärung, über deren Umsetzung allein die Unterzeichnerstaaten entscheiden. Sie können ihn umsetzen oder nicht. Der Pakt ist daher nicht mehr und nicht weniger als ein Gerüst für eine bessere und wirkungsvollere Migrationspolitik. Dazu bekräftigt der Pakt noch einmal rechtliche Prinzipien, die die VN-Staaten ohnehin befolgen müssen, weil sie in völkerrechtlichen Verträgen festgelegt sind. Dazu gehören selbstverständlich die Menschenrechte, aber auch die Förderung von Rechtsstaatlichkeit und guter Regierungsführung.
Wichtig ist der Pakt vor allem, weil er den Unterzeichnerstaaten praktische Unterstützung bei der Zusammenarbeitet bietet, vor allem beim Aufbau von Verwaltungsstrukturen, um die Migration besser zu steuern. Zudem hält der Pakt die Staaten dazu an, sich regelmäßig über ihre Fortschritte bei der Umsetzung des Paktes auszutauschen und darüber zu berichten. Auch diese Berichterstattung ist freiwillig und kann dazu beitragen, dass gelungene Beispiele für Migrationspolitik Schule machen und dass schlechte Ansätze künftig vermieden werden.
An keiner Stelle aber – und das kann nicht deutlich genug gesagt werden – greift der Pakt in das Recht von Staaten ein zu bestimmen, wem sie Zugang zu ihrem Staatsgebiet gewähren. Auch wenn es immer wieder behauptet wird, fordert der Pakt keine Ausweitung der Migration. Im Pakt steht ausdrücklich, dass die Staaten weiterhin ihre eigenen Regeln für die Einreise, die Niederlassung und den Zugang zum Arbeitsmarkt aufstellen und darüber souverän entscheiden. Auch wenn die Staaten den Pakt unterzeichnen, werden sie die Migrationspolitik nach ihren eigenen Zielen und Bedürfnissen gestalten.
Nüchtern betrachtet bietet der Pakt also keinen Anlass für Verschwörungstheorien. Vielmehr bietet er die historische Chance, eine nachhaltige und wirksame Migrationspolitik zu verfolgen. Die Regierungen Europas sollten in der noch verbleibenden Zeit bis zur Unterzeichnung um eine möglichst breite internationale Zustimmung für den Pakt werben und nach der Unterzeichnung mit gutem Beispiel bei der Umsetzung des Paktes vorangehen. Praktische Erfolge bei der Reduzierung der irregulären Wanderung und bei der Nutzung der Entwicklungspotenziale von Migration sind der beste Weg, den Kritikern den Wind aus den Segeln zu nehmen.
Dr. Steffen Angenendt leitet die Forschungsgruppe Globale Fragen der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP). Er arbeitet zu Migration und Demographie. Eduard Gnesa war bis 2017 Sonderbotschafter für internationale Migrationszusammenarbeit der Schweiz und arbeitet dort heute als freier Migrationsexperte. Die SWP berät Bundestag und Bundesregierung in allen Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik. Der Artikel ist in einer Vorversion bei Tagesspiegel Causa erschienen.
