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Feministische Außen- und Entwicklungspolitik konkret

Anforderungen und Potenziale

SWP-Studie 2024/S 07, 28.02.2024, 87 Pages

doi:10.18449/2024S07

Research Areas
  • Feministische Außenpolitik (FAP) setzt einen politischen Gestaltungs­rahmen für das Handeln von Regierungen sowie für Prozesse und Strukturen innerhalb der Ressorts. Mit der Einführung eines solchen Rahmens wird ein Politikwandel verbunden, der zum Abbau diskriminierender Machtasymmetrien beitragen soll.

  • Feministische Außenpolitik ist ein neues politisches Konzept, entstanden im Kontext zunehmenden Genderbewusstseins in der internationalen Politik. Die schwedische Regierung war die erste, die ihre Außenpolitik im Jahr 2014 offiziell als feministisch bezeichnete. Nach und nach folgten weitere Staaten aus verschiedenen Regionen.

  • Deutschland schloss sich im März 2023 an, als das Auswärtige Amt die Leitlinien für eine feministische Außenpolitik und das Bundesministe­rium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung die Strategie für eine feministische Entwicklungspolitik veröffentlichten.

  • Beide Ressorts verstehen ihre Papiere als unfertige Konzepte, die – auch mithilfe der Forschung – angepasst und weiterentwickelt werden sollen. Die vorliegende Studie mit ihren elf anwendungsorientierten Analysen kann dazu einen Beitrag leisten.

  • Neben den Kernelementen der nationalen Konzepte feministischer Außenpolitik werden die deutsche/europäische Politik gegenüber aus­gewählten Ländern (den osteuropäischen Staaten, der Türkei, den paläs­tinensischen Gebieten und Iran) sowie einzelne Politikfelder und Instrumente internationaler Politik (Handel, Digitalpolitik, Migration, Flucht und Vertreibung, Stabilisierung und Sanktionen) hinsichtlich der Grenzen und Potenziale einer Umsetzung von FAP untersucht.

Inhaltsverzeichnis

1 Problemstellung und Schlussfolgerungen

2 Einleitung: Feministische Außenpolitik als  work in progress

Claudia Zilla

2.1 Grundlagen der Studie

2.1.1 Was ist feministische Außenpolitik?

2.1.2 Was ist unter Feminismus zu verstehen?

2.1.3 Was ist neu an der feministischen Außenpolitik?

2.1.4 Warum soll ausgerechnet die Außen­politik feministisch gestaltet werden?

2.1.5 Was ist feministisch an der feministischen Außenpolitik?

2.1.6 Droht der FAP eine Wahrnehmung als koloniale Normsetzung des Globalen Nordens?

2.2 Die Beiträge in dieser Studie

2.3 Übergeordnete Schlussfolgerungen

Nationale Konzepte und Strategien

3 Feministische Außenpolitik: Kernelemente in internationaler Perspektive

Pauline Reineke / Claudia Zilla

3.1 Einführungsbedingungen von FAP

3.2 Kernelemente staatlicher FAP

3.2.1 Inklusion und Zielgruppen

3.2.2 Reichweite und horizontale Kohärenz

3.2.3 Vertikale Kohärenz und Institutionalisierung

3.2.4 Tiefe des angestrebten Wandels

3.3 Auf der Suche nach FAP und ihrer Wirkung

Politik gegenüber Ländern

4 Osteuropa: Eine feministische Politik im Lichte des Krieges

Sabine Fischer

4.1 Krieg und Gender

4.2 Bisherige deutsche Osteuropapolitik und Feminismus

4.3 Eine feministische Osteuropapolitik

5 Türkei: Möglichkeiten und Hindernisse für eine feministische Außenpolitik

Hürcan Aslı Aksoy

5.1 Zwischen Gleichberechtigung und Ungleichheiten: Das Geschlechterregime in der Türkei

5.1.1 Rechte

5.1.2 Repräsentation

5.1.3 Ressourcen

5.2 Deutsche Politik gegenüber der Türkei

5.3 Möglichkeiten einer feministischen Außen­politik in Zusammenarbeit mit der Türkei

6 Die palästinensischen Gebiete: Strukturelle Hürden und pragmatische Ansatzpunkte für eine feministische Außen- und Entwicklungspolitik

Muriel Asseburg

6.1 Eingeschränkte Teilhabe in den palästinensischen Gebieten

6.1.1 Rechte

6.1.2 Repräsentation

6.1.3 Ressourcen

6.1.4 Menschliche Sicherheit

6.2 Deutsche Politik gegenüber den palästinensischen Gebieten

6.3 Ansatzpunkte für eine feministische Außen- und Entwicklungspolitik

7 Iran: Der Testfall für feministische Außenpolitik

Azadeh Zamirirad

7.1 Reaktion der Bundesregierung auf die Proteste

7.2 Feministische Grundsätze für deutsche Außenpolitik

7.3 Feministischer Ansatz in der Praxis

7.4 Eine feministische Perspektive auf Sicherheit

7.5 Ausblick

Politikfelder und internationale Instrumente

8 Handelspolitik: Was es an Gendergerechtig­keit gibt und noch geben könnte

Bettina Rudloff / Peter-Tobias Stoll

8.1 Status: Gendergerechtigkeit in bestehenden Handelsregimen

8.1.1 Die multilaterale Ebene: Die WTO

8.1.2 Plurilaterale und bilaterale Regelungen

8.1.3 Unilaterale bzw. autonome Ansätze

8.2 Ansatzpunkte für mehr Gendergerechtig­keit in der Handelspolitik

8.2.1 Handelspolitische Folgenabschätzung

8.2.2 Vermeidung gendergefährdender Ansätze

8.2.3 Förderung genderstärkender Ansätze

8.3 Empfehlungen für Gendergerechtigkeit in der (deutschen) Handelspolitik

9 Digitalpolitik: Ansätze gegen genderbezogene digitale Gewalt und Desinformation

Martha Stolze

9.1 Konzeptionelle Anforderungen feministischer Digitalpolitik

9.2 Genderbezogene digitale Gewalt und Desinformation

9.2.1 Genderbezogene digitale Gewalt

9.2.2 Genderbezogene digitale Desinformation

9.3 Ausblick: Internationale Digitalpolitik feministisch gestalten

10 Migration: Intersektionale Diskriminierung im Bereich der Arbeitsmigration

Nadine Knapp / Anne Koch

10.1 Intersektional-feministische Ansätze in der Migrationsforschung

10.2 Intersektionale Ungleichheit, Gewalt und Ausbeutung im Bereich der Arbeitsmigration

10.3 Elemente einer feministischen Außen- und Entwicklungspolitik

11 Flucht und Vertreibung: Voraussetzungen für eine feministischere Gestaltung der humanitären Hilfe und Entwicklungs­zusammenarbeit

Nadine Biehler / Amrei Meier

11.1 Feminismus und das globale Flüchtlingsregime

11.2 Humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit

11.2.1 Erfassung disaggregierter Daten

11.2.2 Partizipative Gestaltung von Entscheidungsprozessen

11.2.3 Abmilderung personenbezogener Machtasymmetrien

11.2.4 Verbesserung von Fortschritts- und Erfolgsmessung

11.3 Ausblick

12 Stabilisierung: Mit feministischer Außen­politik pragmatische Konfliktbearbeitung in fragilen Kontexten neu denken

Gerrit Kurtz

12.1 Der Status quo in der deutschen Stabilisierungspolitik

12.2 Mögliche Beiträge feministischer Außenpolitik

12.2.1 FAP kann helfen, einseitige liberale Friedensförderung zu überwinden

12.2.2 Analyse von Macht und Sicherheit

12.2.3 Ein feministischer Ansatz für Konfliktbearbeitung

12.2.4 Selbstreflexion und Lernprozesse

12.3 Fazit

13 Sanktionen: Voraussetzungen und Ansatzpunkte für eine schützende Sanktionspolitik

Judith Vorrath

13.1 Sender von Sanktionen: Legitimität und Repräsentation

13.2 Ziele von Sanktionen: zwischen staatlicher und menschlicher Sicherheit

13.3 Wirkung von Sanktionen: mehr Schaden als Nutzen?

13.4 Fazit

14 Anhang

14.1 Abkürzungen

14.2 Die Autor:innen

14.3 Literaturhinweise

Problemstellung und Schlussfolgerungen

Feministische Außenpolitik (FAP) entstand als poli­tisches Konzept vor etwa zehn Jahren, als die schwe­dische Außenministerin Margot Wallström den Politikansatz ihres Ressorts so bezeichnete. FAP ist zugleich ein Produkt eines wachsenden Gender­bewusstseins in der internationalen Politik. In einem Prozess der internationalen Normdiffusion vollzogen immer mehr Staaten in verschiedenen Weltregionen diesen Schritt nach.

FAP kann als politischer Gestaltungsrahmen beschrieben werden: für das außenpolitische Handeln von Regierungen ebenso wie für ressortinterne Pro­zesse und Strukturen. Damit verbunden ist ein Poli­tik­wandel, der auf den Abbau friedensgefährdender und diskriminierender Machtasymmetrien (nicht nur zwischen den Geschlechtern) zielt. FAP erhebt den Anspruch, wertegeleitet und evidenzbasiert zu sein. Sie wird sowohl normativ mit Gerechtigkeitsargumenten als auch pragmatisch mit Verweis auf die friedensstiftende Wirkung von Inklusion begründet.

Es gibt jedoch keine allgemein akzeptierte normative oder völkerrechtliche Definition von FAP. Auch wenn sich einige Elemente in allen staatlichen FAP-Varianten wiederfinden, bleiben viele Fragen zu Kon­zept, Stellenwert und Umsetzung, ja sogar zur Sinn­haftigkeit und Tragfähigkeit offen. Inzwischen gibt es einen regen Austausch zwischen den Regierungen, die sich zu FAP bekennen, und einen ebenso frucht­baren wie spannungsreichen Dialog zwischen ihnen und Akteur:innen aus Zivilgesellschaft und Wissenschaft. Denn sowohl in feministischen Bewegungen als auch in feministischen Theorien, die beide älter sind als die FAP, findet heute eine kritische Ausein­andersetzung mit dem jungen Politikkonzept statt.

Die Diskussion ist vielstimmig und dynamisch – und Deutschland beteiligt sich seit März 2023 daran, als das Auswärtige Amt (AA) Leitlinien für eine femi­nistische Außenpolitik und das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) eine Strategie für eine feministische Entwicklungspolitik (FEP) vorlegten. Mit der Diplomatin Gesa Bräutigam hat das AA seit August 2023 eine Sonderbotschafterin für feministische Außenpolitik (und Direktorin für Menschenrechte). Allerdings verläuft die deutsche Debatte bislang eher parallel zu anderen politischen Auseinandersetzungen und ist mit gewich­tigen Entscheidungen kaum verzahnt, etwa Entschei­dungen über den Umgang mit bestimmten Staaten oder über politische und militärische (direkte oder indirekte) Interventionen in folgenschwere Konflikte. Zur Überwindung dieser Versäulung soll die vor­liegende Studie einen Beitrag leisten.

Die Ressortpapiere des AA und des BMZ sind als erste, offene Konzepte angelegt, die der Anpassung, Konkretisierung und Weiterentwicklung bedürfen. Dementsprechend lassen sie eine Reihe von Fragen offen, die sowohl die Anforderungen als auch die Potenziale von FAP betreffen. Wo ergeben sich – vor dem Hintergrund der aktuellen deutschen und euro­päischen Politik – aus feministischen Forschungsperspektiven Zielkonflikte und Synergien? Wo liegen in diesem Kontext die Grenzen bzw. Ent­wicklungsmöglichkeiten von FAP? Antworten auf diese Fragen können nur anhand konkreter empirischer Beispiele entwickelt werden. In dieser Studie werden daher sowohl Regionen und Länder (Ost­europa, die Türkei, die palästinensischen Gebiete, Iran) als auch Politikfelder und Instrumente inter­nationaler Politik (Handel, Digitalpolitik, Migration, Flucht und Vertreibung, Stabilisierung und Sanktionen) darauf­hin untersucht. Die Beiträge münden auf Basis der Analysen und Bewertungen in fallbezogene Empfehlungen. Darüber hinaus lassen sich aber auch all­gemeine Ansatzpunkte für eine FAP identifizieren und auf einer höheren Abstraktionsebene übergeordnete Schlussfolgerungen ziehen. Zusammengefasst lauten sie:

Von einer FAP Deutschlands kann nicht gesprochen werden, solange kein übergeordnetes Konzept (qua Kabinettsbeschluss) entwickelt wird, das von der gesamten Regierung getragen wird, die Zuständig­keitsbereiche verschiedener Ressorts integriert und der Komplexität der Außenpolitik einschließlich ihrer Verflechtung mit der Innenpolitik gerecht wird.

FAP hat wenig Aussicht auf Erfolg, wenn sie auf einen Schadensbegrenzungsansatz reduziert wird, während Ungleichgewichte, Machtasymmetrien und Menschenrechtsverletzungen in entscheidenden Poli­tikfeldern außen vor bleiben. FAP kann ihre friedensfördernde Wirkung nur entfalten, wenn sie zentrale Fragen der Politik wie zu Sicherheit und Migration aufgreift, herrschende Auffassungen und Praktiken verändert – und sich damit von ihrer als Begleit­programm verstandenen Rolle emanzipiert.

Trotz ihres inklusiven und intersektionalen Anspruchs drehen sich die meisten staatlichen FAP-Varianten um Fragen der Gendergerechtigkeit. FAP kann zwar Impulse für Gender-Mainstreaming geben, darf sich darin aber nicht erschöpfen, wenn sie gene­rell den Abbau friedensgefährdender Asymmetrien vorantreiben soll.

FAP bietet kein fertiges Rezept für eine eindeutige Anwendung. Vielmehr ist sie in ihrer Konzeption und Umsetzung – wie Demokratie – work in progress und stark kontextabhängig. Sie entbindet nicht von Ent­scheidungssituationen, in denen zwischen wider­sprüch­lichen (nicht nur feministischen) Zielen oder Mitteln abgewogen werden muss. Dies ist jedoch nicht gleichbedeutend mit Beliebigkeit, denn das Bekenntnis zu FAP bringt eine Reihe von Anforderungen mit sich: allen voran die Erweiterung der Ana­lyseperspektiven, die (macht-)kritische Hinterfragung der verwendeten Kategorien sowie die Überprüfung von Prioritäten. Was dies im Einzelfall bedeutet, wo jeweils die Grenzen und Potenziale von FAP bzw. FEP liegen, ist Thema der Beiträge in dieser Studie.

Einleitung: Feministische Außenpolitik als work in progress

Claudia Zilla

Schweden war 2014 das erste Land, das sich offiziell zu einer feministischen Außenpolitik bekannte. Im Laufe der Jahre folgten so unterschiedliche Staaten wie Kanada (2017), Frankreich (2019), Mexiko (2020), Libyen (2021), Luxemburg (2021), Spanien (2021), Chile (2022), Kolumbien (2022) und Argentinien (2023) mit Ankündigungen, Konzepten oder bereits mit der Umsetzung einer feministischen Außenpolitik (FAP), einer feministischen Entwicklungspolitik (FEP), einer feministischen Diplomatie oder Ähnlichem. Sie tra­gen damit zu einem Phänomen bei, das in den inter­nationalen Beziehungen als Normdiffusion bezeichnet wird.1 In Deutschland wurden am 1. März 2023 zwei Ressortpapiere veröffentlicht: »Feministische Außenpolitik gestalten. Leitlinien des Auswärtigen Amts«,2 dem Annalena Baerbock (Bündnis 90/Die Grünen) vorsteht, und »Strategie für eine feminis­tische Entwicklungspolitik. Für gerechte und starke Gesellschaften weltweit«3 des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) unter der Leitung von Svenja Schulze (SPD).4 Die FAP-Leitlinien und die FEP-Strategie zielen auf einen »Kulturwandel« bzw. einen »systemischen Wan­del«, für den – wie in beiden Dokumenten expliziert – ressortübergreifende Anstrengungen erforderlich seien. Darüber hinaus wird die Notwendigkeit der Weiterentwicklung und Konkretisierung von FAP/FEP betont, dezidiert unter Rückgriff auf Forschung aus feministischer Perspektive.5

An diese konzeptionelle Offenheit und dieses Erkenntnisinteresse knüpft die vorliegende Studie an: In kritischer Auseinandersetzung mit den vorgelegten Konzepten, den dahinterstehenden Annahmen sowie der bisherigen Praxis wollen wir einen Beitrag zur Debatte leisten und Potenziale sowie Grenzen, Syn­ergien und Zielkonflikte von FAP und FEP aufzeigen. Zu diesem Zweck analysieren wir konkrete Fall­beispiele. Die Studie ist damit auf einer mittleren Abstraktionsebene komplexer und kontextualisierter Außen- und Entwicklungspolitikforschung angesiedelt, die zwischen den in den AA-Leitlinien und der BMZ-Strategie allgemein formulierten normativen Ansprüchen und den konkreten, durch öffentliche Mittel finanzierten gendersensiblen wie gendertransformativen bzw. GG1- wie GG2-Projekten liegt.6

Zwar kann Deutschland weder die Lebenswirklichkeit der Bevölkerung in anderen Staaten noch die Governance-Strukturen einzelner Politikfelder oder die Ausgestaltung von Instrumenten auf internatio­naler Ebene im Alleingang verändern. Die für femi­nis­tische Perspektiven charakteristische »empathische Reflexivität«7 ist jedoch als Aufforderung zu verstehen, die eigene Position selbstkritisch zu hinterfragen und die Bedürfnisse und Anliegen anderer in den Blick zu nehmen. Damit verbunden sehen wir die Aufgabe, zu prüfen, wo deutsche Politik zum Aufbau oder zur Zementierung diskriminierender Machtstrukturen beiträgt, die das friedliche Zusammen­leben der Menschen unterminieren, sowie auszu­loten, wo Politik kohärenter und gerechter als bisher gestaltet werden kann oder gar muss. Dafür bietet sich eine mittlere Abstraktionsebene an, die eine sys­temische Annäherung an folgende Fragen ermöglicht: nach der jeweiligen Ausgestaltung deutscher Außen­politik in den hier diskutierten Einzelfällen, nach potenziellen Spannungsverhältnissen oder Widersprüchen zwischen Interessen oder Politikzielen, nach der Angemessenheit der gewählten Mittel und der gesetzten Prioritäten sowie nach den Entwicklungsmöglichkeiten.

Der Kritik feministischer Ansätze an einem kompartmentalisierenden Politikverständnis, also der Kon­struktion dichotomer Sphären – öffentlich vs. privat oder Innen- vs. Außenpolitik – folgend haben wir für die vorliegende Studie Untersuchungsgegenstände ausgewählt, in denen eine scharfe Trennung zwischen Diplomatie bzw. Entwicklungszusammenarbeit und internationaler Sicherheit sowie zwischen Innen- und Außenpolitik nicht angemessen (weil unter­komplex und realitätsfern) erscheint.

Im Hinblick auf die Fragestellung kombinieren wir zur Strukturierung der jeweiligen Analysen drei Per­spektiven:

  • Analytisch-deskriptiv: Ist-Zustand. Wie sieht der Fall – durch die FAP/FEP-Brille betrachtet – aus?

  • Normativ: Soll-Zustand. Wie sollte die Politik in diesem Fall – nach den Maßstäben und Anfor­derungen einer FAP/FEP – aussehen? Wo liegen Her­ausforderungen, Widersprüche und Ziel­konflikte – aber auch Potenziale?

  • Policy-orientiert: Kontextsensible Empfehlungen im Hinblick auf einen anzustrebenden Zustand. Was könnte/sollte deutsche/europäische Außenpolitik im Sinne der FAP/FEP in naher Zukunft (anders) machen? Was sind die Voraussetzungen und Implikationen?

Die Autor:innen greifen auf drei Arten von Wissen zurück: (1) Fachwissen: theoretisches und empiri­sches Wissen über fachspezifische Zusammenhänge, (2) Kontextwissen: Wissen über den Fall in seiner zeit­lichen und räumlichen Gebundenheit sowie über die deutsche (Außen-)Politik und (3) Erfahrungswissen: durch Handeln und Erleben erworbenes Wissen. Wäh­rend insbesondere das Fach- und Kontextwissen in der Expertise der Autor:innen liegt, haben wir uns um einen besseren Zugang zum Erfahrungswissen bemüht, indem wir einen Workshop mit Personen aus der Praxis bzw. aus der zivilgesellschaftlichen Engagement- und Advocacy-Arbeit durchgeführt haben.8 Darüber hinaus sind die Analysen von femi­nistischen Perspektiven geprägt, die sich sowohl in den Ressortpapieren als auch in sozialwissenschaft­lichen Ansätzen wiederfinden.

Grundlagen der Studie

Im Sinne des Anspruchs, ein systemisches Verständ­nis der mit der Konzeptualisierung und Umsetzung von FAP und FEP verbundenen Anforderungen und Potenziale zu entwickeln, bildet ein inklusiv ver­standener Feminismus den gemeinsamen Ausgangs­punkt der hier versammelten Beiträge. Damit sind feministische Ansätze gemeint, die queere Perspek­tiven einbeziehen und über geschlechtsspezifische Diskriminierung hinaus weitere, sich überlappende Formen struktureller Benachteiligung und Unter­drückung sozialer Gruppen (Intersektionalität) sowie (post-)koloniale Machtasymmetrien berücksichtigen. Was das im Einzelnen bedeutet und welche Konzepte dafür relevant sind, wird anhand der folgenden Fragestellungen beleuchtet.9

Was ist feministische Außenpolitik?

FAP – hier im weiteren Sinne verstanden – setzt einen politischen Gestaltungsrahmen für das außen­politische Handeln von Regierungen ebenso wie für ressortinterne Prozesse und Strukturen. Mit der Ein­führung eines solchen Rahmens ist ein Politikwandel verbunden, da FAP erklärtermaßen eine Veränderung des Status quo anstrebt. Je nach nationaler Variante ist FAP unterschiedlich anspruchsvoll: hinsichtlich der erfassten außenpolitischen Politikfelder und ihrer Verknüpfung mit der Innenpolitik, der angestrebten Veränderungen, der prioritären Zielgruppen. Der kleinste gemeinsame Nenner der verschiedenen offi­ziellen FAP-Versionen besteht darin, dass sie auf inhaltliche, prozedurale und institutionelle Reformen zielen, die zum Abbau der Diskriminierung von Frauen und Mädchen im Aufgabenbereich eines Ministe­riums beitragen. Hier stellt sich die Frage, ob ein solcher Ansatz, der sich im Wesentlichen auf Gleich­stellung bzw. Gender-Mainstreaming beschränkt, das Adjektiv »feministisch« verdient. Ambitionierte Ver­sionen verfolgen einen transformativen Wandel; sie adressieren die als ungerecht bewerteten Strukturen, die vielfältigen und mitein­ander verwobenen (also nicht nur genderspezifischen, sondern intersektional verstandenen) Formen von Diskriminierung zugrunde liegen, und gehen dabei über den Zuständigkeitsbereich des Außenministe­riums hinaus.10 Damit sind ein minimalistischer und ein maximalistischer Ideal­typ beschrieben. Empirisch stellen sich die konkreten FAP-Varianten weniger homogen dar.11

FAP ist von ihrem Ursprung her kein wissenschaftliches, sondern ein politisches Konzept.

FAP ist von ihrem Ursprung her kein wissenschaftliches, sondern ein politisches, im staatlichen Kontext entstandenes Konzept, mit dem sich inzwischen auch die Sozialwissenschaften beschäftigen. In der wissen­schaftlichen Aneignung wird das Konzept FAP ana­lytisch eingegrenzt, theoretisch durchdrungen und mit Daten gesättigt. Feministische Gruppen der Zivil­gesellschaft (hier in ihrer Diversität verstanden) rich­ten sowohl Kritik als auch normative Forderungen an Regierungen, die sich einer FAP verschrieben haben. Zwischen diesen drei Sphären (der staatlichen, der akademischen und der zivilgesellschaftlichen) ent­wickelt sich so ein fruchtbarer wie spannungsreicher Dialog.

Hinsichtlich ihres Begründungszusammenhangs verbindet sich FAP in der Regel erstens mit dem An­spruch, den Menschenrechten verpflichtet zu sein. Dabei geht es nicht nur um die Anerkennung und den Schutz von Rechten, sondern auch um die Befä­higung von Menschen, ihr Recht auf die Befriedigung ihrer Grundbedürfnisse einzufordern. Zweitens greift FAP Perspektiven und Forderungen aus feministischen Ansätzen auf. Bezug genommen wird auf die feministische Kritik an patriarchalen Strukturen, die der Machthierarchie zwischen den Geschlechtern und darüber hinaus vielfältigen Formen von Diskriminierung und Unterdrückung zugrunde liegen. Der eman­zipatorische Impuls geht dabei über die Forderung nach »mehr Rechten für alle« (innerhalb der herrschenden Ordnung) hinaus und richtet sich auch auf strukturelle Bedingungen, die allen Menschen ein selbstbestimmtes Leben ermöglichen würden. Drit­tens berücksichtigt FAP empirische Erkenntnisse über den Ertrag von Inklusion. Sie stützt sich auf Erfahrungen mit positiven Effekten der Einbeziehung bis­her strukturell marginalisierter Personen und Per­spektiven in politische Prozesse und Institutionen. Mit Fokus auf die Geschlechterverhältnisse geht es um den positiven Zusammenhang zwischen Gendergerechtigkeit auf der einen und Wohlstand und Frie­den auf der anderen Seite. Konkret: Verbessern sich die Situation und die Chancen von Frauen, kommt dies nicht nur dieser Gruppe zugute, sondern der gesamten Gesellschaft bzw. dem internationalen Sys­tem. Auf dieser Grundlage wird für Gendergerechtigkeit bzw. eine umfassende Inklusion sowohl intrin­sisch-normativ (im Sinne eines Wertes an sich, mit Verweis auf die Menschenrechte und das Diskriminie­rungsverbot) als auch extrinsisch-pragmatisch (im Sinne eines Nutzens, mit Verweis auf empirische Evi­denz) argumentiert. FAP erhebt somit den Anspruch, gleichzeitig werte- und evidenzbasiert zu sein.

Was ist unter Feminismus zu verstehen?

Selten enthalten die nationalen FAP-Konzepte eine Definition oder Erläuterung des Feminismusbegriffs, der ihnen zugrunde liegt.12 Manchmal kommen die FAP-Strategiepapiere auch ohne Bezug auf das Patri­archat oder patriarchale Strukturen aus.13 Denn was »Feminismus« bedeutet bzw. beinhaltet, ist umstritten. Ursprünglich westlich geprägt, wurde (und wird) der Terminus immer wieder kritisch reflektiert und erweitert, so dass sich unterschiedliche Interpretationen (und sogenannte Wellen) herausgebildet haben. Möglich wurde dies unter anderem durch die Debat­tenbeiträge von Schwarzen Frauen, Frauen aus dem Globalen Süden und queeren Menschen.

Feministische Positionen westlich-liberaler Prägung wurzeln in der Erkenntnis, dass ein sozial konstruiertes, also nicht naturgegebenes Herrschaftsverhältnis zwischen den Geschlechtern besteht (männliche Do­mi­nanz = Patriarchat) und dass damit eine ungleiche Verteilung von Rechten, Privilegien, Ressourcen, Chancen und dergleichen einhergeht. Feminismus führt daher zur Dekonstruktion für »natürlich« erach­teter Machtstrukturen – sie werden dadurch sichtbar und ihr nichtnotwendiger Charakter wird aufgedeckt. Normativ wird diese strukturelle Machtasymmetrie als ungerecht, diskriminierend und unterdrückend bewertet. Vertreter:innen dieser feministischen Posi­tionen fordern daher die Überwindung des Patriar­chats und die Gleichstellung zwischen den Geschlech­tern in allen Bereichen der Gesellschaft.

Das emanzipatorische Ziel des Feminismus besteht darin, jegliche Form von Herrschaftsverhältnis zwi­schen den Geschlechtern abzuschaffen (und nicht das bestehende umzukehren). Laut marxistisch-femi­nis­tischen Ansätzen setzt dies die Abschaffung des Kapi­talismus voraus. Anderen feministischen Auffassungen zufolge ist es fraglich, ob eine umfassende Eman­zipation mit nationaler Politik bzw. mit der Existenz des Staates vereinbar ist, da dieser als patriarchaler Unterdrückungsapparat gesehen wird.

In queerfeministischen Positionen wird die Überwindung von Heteronormativität (die Heterosexualität als die Norm in der Gesellschaft etabliert) und Zwei­geschlechtlichkeit (die zwischen nur zwei Geschlechtern, einem weiblichen und einem männ­lichen, unterscheidet) angestrebt. Damit wird die bi­näre Zentrierung gesellschaftlicher Ordnungsprinzi­pien für Sexualität und Geschlecht auf »cisgeschlecht­liche« Männer und Frauen (deren Geschlechtsidentität dem Geschlecht entspricht, das ihnen bei der Geburt zugewiesen wurde) aufgebrochen. In einem inklusiv verstandenen Feminismus finden auch weitere Iden­titäten wie lesbisch, schwul, bisexuell, trans, inter­sexuell, queer und mehr (LSBTIQ+) Beachtung.

Aus der Kritik an einem »weißen Feminismus«, der beispielsweise kolonial-rassistische Denkmuster und Strukturen reproduziere, entwickelten sich feministische Positionen, die darauf zielen, jegliche Diskriminierung und Unterdrückung entlang von Merkmalen wie Geschlecht, Geschlechterrolle, sexueller Orientierung, Hautfarbe, Behinderung, Religion oder Her­kunft zu bekämpfen. Intersektional nennt sich ein Feminismus, der sich kritisch mit Mehrfachdiskriminierung auseinandersetzt. Hier steht die Frage im Mittelpunkt, wie die Wechselwirkungen verschiedener Benachteiligungen in unterschiedlichen Kontexten das (soziale) Leben von Menschen bedingen.

Was ist neu an der feministischen Außenpolitik?

FAP ist ein neues politisches Konzept: Vor etwa einem Jahrzehnt wurde zum ersten Mal ein spezifisches Politik­feld offiziell von einer Regierung als feministisch bezeichnet. Insofern handelt es sich um ein Phä­nomen der jüngeren Vergangenheit, das als Produkt eines stetig wachsenden Genderbewusstseins in der internationalen Politik gesehen werden kann.14 Des­sen Fokus richtete sich zunächst auf die Entwicklungs­politik, erfasste dann die Bereiche Menschenrechte sowie Konflikte und Sicherheit und schließlich die Außenpolitik.15 Den Auftakt bildeten die drei Weltfrauenkonferenzen im Rahmen der Dekade der Vereinten Nationen (UN) für Frauen in Mexiko-Stadt (1975), Kopenhagen (1980) und Nairobi (1985). 1979 verabschiedete die UN-Generalversammlung das »Über­einkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau« (CEDAW), das 1981 in Kraft trat. Deutschland ratifizierte es 1985. Ergebnis der vierten Weltfrauenkonferenz in Peking (1995) war die »Pekinger Erklärung und Aktionsplattform«, ein umfassendes Konzept zur Förderung der Gleichstellung der Geschlechter und zum Empowerment von Frauen und Mädchen, einschließlich der Festlegung strategischer Ziele und der Auflistung verschiedener Maßnahmen. Die Gleichberechtigung der Geschlechter fand auch Eingang in die Millenniumsentwicklungs­ziele (MDGs 2000–2015, Ziel 3) und – als Geschlechtergerechtigkeit – in die Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs 2016–2030, Ziel 5). Im Jahr 2000 kam es im UN-Sicherheitsrat auf Initiative der damaligen namibischen Frauenministerin Netumbo Nandi-Ndaitwah zur Einigung auf die Resolution 1325 »Frauen, Frieden und Sicherheit« (Women, Peace and Security, WPS). Es folgten im Rahmen der WPS-Agenda neun weitere Resolutionen zu genderrelevanten The­men, darunter die Resolution 2467 zu sexualisierter Gewalt, die Deutschland 2019 als nichtständiges Mit­glied in den UN-Sicherheitsrat eingebracht hatte. Seit 2005 haben rund 100 Staaten, auch Deutschland, einen Nationalen Aktionsplan zur Umsetzung der Sicherheitsratsresolution 1325 auf den Weg gebracht.

In den Institutionen der Europäischen Union nimmt die Gendersensibilität ebenfalls zu.

In den Institutionen der Europäischen Union (EU) nimmt die Gendersensibilität ebenfalls zu. So bekräf­tigte der Rat der Europäischen Union 2015 die Bedeu­tung der »Förderung der Rechte von Frauen und Mädchen, der Gleichstellung der Geschlechter und der Stärkung der Rolle von Frauen und Mädchen« für die Entwicklungspolitik. Mit der Strategie zur Gleich­stellung der Geschlechter 2016–2019, die seither für den Zeitraum 2020–2025 aktualisiert wurde, hat die Europäische Kommission den Rahmen für ihre Arbeit in diesem Bereich abgesteckt. Im Jahr 2020 rief sie den »Gender-Aktionsplan III« (Aktionsplan für die Gleichstellung der Geschlechter und die Stärkung der Rolle der Frau im auswärtigen Handeln 2021–2025) ins Leben, um der Geschlechterperspektive in den Außenbeziehungen der EU mehr Gewicht zu ver­leihen, und im Jahr 2022 schlug sie eine »Richt­linie zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt« vor.

Dieser multilaterale Rahmen, auf den sich die natio­nalen FAP-Varianten beziehen, ist vor allem als Errungenschaft transnationaler, zivilgesellschaftlicher feministischer Bewegungen zu sehen.16 Daran zeigt sich der Effekt ihres Engagements auf die internatio­nale Politik, Normbildung und Verrechtlichung. Inso­fern reicht die Geschichte sowohl der feministischen Bewegungen als auch der feministischen Theorien weiter zurück als die des feminist turn in der Außen­politik.

Warum soll ausgerechnet die Außen­politik feministisch gestaltet werden?

Es gehört zur Kontingenz des Politischen, dass Margot Wallström, die von 2010 bis 2012 UN-Sonderbeauf­tragte für sexuelle Gewalt in Konflikten war, 2014 schwedische Außenministerin wurde. In der neuen Regierung, die sich selbst als »feministisch« bezeichnete, deklarierte Wallström auch das von ihr verant­wortete Politikfeld so. 2022 kam es zum Machtwechsel: Der neue Ressortchef Tobias Billström ließ den Begriff streichen und verschiedene Publikationen zum Thema von der Website des Außenministeriums entfernen.17 Mit dieser Entwicklung wird Schweden einmal mehr zum Bezugspunkt für Regierungskoali­tionen und zivilgesellschaftliche Organisationen, deren Anliegen es ist, FAP institutionell so zu ver­ankern, dass sie politische Richtungswechsel über­dauert. Dabei ist es kein Zufall, dass Schweden rund ein Jahrzehnt lang als Vorreiter und Vorbild der FAP galt. Das Land hat sich traditionell innen- wie außen­politisch stark für Gendergerechtigkeit engagiert,18 so dass viele Staaten ihm ein hohes Maß an norma­tiver Legitimität (Reputation und Anerkennung) attes­tieren.19

Allgemein ist Außenpolitik ein Politikbereich, dessen Strukturen in besonderem Maße männlich dominiert sind.

Allgemein ist Außenpolitik ein Politikbereich, des­sen Strukturen in besonderem Maße männlich domi­niert sind und daher der Perspektive, den Ideen und der Erfahrungswelt von Männern Vorrang einräumen. In der Folge reproduziert eine Außenpolitik, die sich als »genderneutral« versteht, die geschlechts­bezogene Ungerechtigkeit, weil die verschiedenen genderspezifischen Perspektiven nicht oder nur un­zureichend bedacht werden. Sie zementiert den Status quo. Denn in einer asymmetrischen Geschlechterordnung machen Männer und Frauen unterschiedliche Erfahrungen; aufgrund ihrer jeweiligen Posi­tionen und Rollen in der Gesellschaft erleben sie die bestehenden Machtstrukturen auf je spezifische Weise. Gleiches gilt für Personen, die sich nicht in diese Kategorien einordnen lassen und sich als nicht­binär identifizieren. So sind Frauen, Männer und queere Menschen von Armut, Konflikten oder Krieg unterschiedlich (stark) betroffen, auch ihre Beiträge zu Entwicklung und Frieden divergieren.

Die in der Außenpolitik besonders ausgeprägte Geschlechterasymmetrie ist jedoch nicht nur darin begründet, dass Männer und ihre Perspektiven (vor allem in Entscheidungspositionen) überproportional vertreten sind,20 sondern auch darin, dass Beiträge von Frauen unsichtbar gemacht werden. In feministischen Ansätzen zu internationalen Beziehungen wird diese Einäugigkeit thematisiert und herausgearbeitet, wie und wo Frauen sowie alternative Sichtweisen eine (bisher nicht angemessen beachtete) Rolle spielen.21

Zwar gibt es keinen Gesellschafts- oder Politik­bereich, der frei von patriarchalen Strukturen wäre bzw. in dem deren Überwindung nicht positive Effekte hätte. Befürwortende einer FAP verbinden jedoch mit deren Einführung zum einen häufig eine weitergehende Öffnung der Außenpolitik für An­sätze, die diskursiv bereits seit längerem propagiert werden, wie etwa eine wertegeleitete oder menschenrechtsbasierte Außenpolitik. FAP würde damit den normativen Druck erhöhen, das Notwendige bzw. menschlich Gebotene endlich umzusetzen. Zum anderen werden positive Übertragungseffekte (Spill­over-Effekte) auf andere Politikfelder (auch die Innen­politik) erhofft,22 so dass jedes Politikfeld als Ansatzpunkt willkommen ist.

Allerdings ist kritisch zu fragen, ob es aus Regierungs­sicht nicht einfacher, das heißt politisch und gesellschaftlich weniger kontrovers ist, feministische Perspektiven in ein nach außen gerichtetes Politikfeld einzubringen als in ein nach innen gerichtetes. Auch die Budgetfrage dürfte nicht unerheblich sein: Wäh­rend in Deutschland im Jahr 2023 das Bundesminis­terium für Arbeit und Soziales rund 35 Prozent und das Verteidigungsministerium etwa 10,5 Prozent des gesamten Bundeshaushalts zur Verfügung hatten, lag der Anteil für das BMZ bei circa 2,5 Prozent und für das AA bei rund 1,6 Prozent.23 In den Ressorts, die sich in Deutschland einen feministischen Politik­rahmen gegeben haben, geht es also um überschaubare Summen.

Was ist feministisch an der feministischen Außenpolitik?

Was an FAP feministisch ist oder sein soll, darüber gibt es weder in der Politik noch in der feministischen Wissenschaft und Praxis einen abschließenden Kon­sens.24 Zwar tauchen in staatlichen FAP-Strategien Begriffe, Perspektiven, Anliegen, Forderungen etc. aus feministischen Bewegungen und Ansätzen auf. Diese werden jedoch häufig durch staatliche Neuinterpretationen und Rahmungen modifiziert und teilweise ausgehöhlt (purplewashing). So wird in den FAP-Strate­gien häufig ein transformativer und intersektionaler Anspruch formuliert, der konzeptionell selten unter­mauert und noch seltener in der Praxis realisiert wird.25 Hier setzt die feministische Kritik an staat­licher FAP an.

Im Zentrum der meisten nationalen FAP-Konzepte steht das Ziel, entsprechend dem schwedischen 3R-Ansatz die Rechte, die Repräsentation und die Ressourcen von Frauen und Mädchen auszubauen. Damit soll die Machtasymmetrie zwischen den Geschlechtern (auch im eigenen Ressort) abgebaut werden. Ein Mittel dazu ist die gendersensible bzw. gendertransformative Gestaltung von Projekten und Maßnahmen im Aus­land sowie des Arbeitsumfelds in der eigenen Insti­tution. In inklusiv ausgerichteten Ansätzen werden weitere Machthierarchien angesprochen, die mit Aus­grenzung, Marginalisierung und Unterdrückung ein­hergehen.

Viele FAP-Varianten rekurrieren auf die WSP-Agenda und die damit verbundenen Nationalen Aktions­pläne, was deren Bedeutung steigert. Sie machen sich in der Regel zudem das Konzept der menschlichen Sicherheit zu eigen. Während sich das konventionelle Verständnis von Sicherheit auf den Staat und den Schutz seines Territoriums wie seiner Bevölkerung vor gezielten Angriffen anderer Staaten oder Indivi­duen bezieht, verschiebt menschliche Sicherheit den Fokus auf die Menschen und erweitert die Sicherheits­dimension um Bedrohungen ihrer Lebensgrundlagen, die über physische Gewalt hinausgehen – etwa Um­weltzerstörung, Krankheit und wirtschaftliche Insta­bilität. Menschliche Sicherheit ist als Konzept zwan­zig Jahre älter als FAP: Es wurde 1994 durch den ent­sprechenden Bericht des UN-Entwicklungsprogramms (UNDP) eingeführt26 und sukzessive – unter anderem durch die UN-Kommission für menschliche Sicherheit 2003 – weiterentwickelt.27

Am Konzept der menschlichen Sicherheit gibt es aus feministischer Sicht auch Kritik.

Allerdings gibt es am Konzept der menschlichen Sicherheit aus feministischer Sicht auch Kritik: Diese problematisiert beispielsweise eine Versicherheit­lichung, die aus einer Überdehnung des Sicherheitsbegriffs resultiere, die Undifferenziertheit des uni­versalistischen Blicks, der einmal mehr (nicht nur genderspezifische) Machtasymmetrien ausblende, sowie die verengende Implementierung des Konzepts, die meistens staatszentrisch erfolge.28 Auch wenn beim Ansatz der menschlichen Sicherheit in der Regel eine radikale Umformulierung von Sicherheit in der politischen Praxis ausbleibt, sehen pragmatisch-femi­nistische Stimmen in staatlicher Sicherheit eine Vor­aussetzung für die Realisierung menschlicher Sicher­heit. Diese wiederum solle im feministischen Sinne nicht nur das Individuum, sondern auch soziale Gruppen in den Blick nehmen.

Zentral bleibt in jedem Fall das Plädoyer für einen Sicherheitsansatz, der für eine kritische Auseinandersetzung mit Strukturen der In- und Exklusion von Men­schen – als Individuen und Gruppen – sorgt.

In feministischen Ansätzen gilt Krieg nicht als rein situativer Konfliktausbruch, sondern als ein in ein Kontinuum patriarchaler Gewaltverhältnisse ein­gebettetes Phänomen.29 Ihre Vertreter:innen wenden sich gegen »Militarismus und die politische Erzeugung und Erhaltung von Kriegsfähigkeit« sowie gegen »die Militarisierung von Diskursen und Emotionen und die damit unweigerlich einhergehenden Zu­spitzungen von Nationalismen und Rassismen«.30 Daher setzen sie sich für Rüstungs(export)kontrolle und Abrüstung ein – eine Forderung, die sich in vielen FAP-Strategien wiederfindet. Bezeichnenderweise bleibt das Thema Rüstungsindustrie in den Ressortpapieren jedoch meist ausgeklammert, wie überhaupt Fragen der Wirtschaftsordnung selten problematisiert werden.

Feministische Ansätze lenken die Aufmerksamkeit auf eine Fürsorge- bzw. Care-Perspektive.

Im Einklang mit der Militarismuskritik und dem Konzept der menschlichen Sicherheit lenken einige feministische Ansätze die Aufmerksamkeit auf eine Fürsorge- bzw. Care-Perspektive,31 das heißt auf die Lebensverhältnisse von Menschen im Sinne von Lebensbedingungen und sozialen Beziehungen. In manchen staatlichen FAP-Konzepten wird diese The­matik aufgegriffen, allerdings im engen Rahmen von Gleichstellungsaspekten, was auf eine symbolische und finanzielle Aufwertung von Sorge- und Pflege­arbeit hinausläuft.

In feministischen Ansätzen wird zudem die Bedeutung der Perspektivenerweiterung betont.32 Die Ein­beziehung vielfältiger Sichtweisen – insbesondere von Betroffenen und ausgegrenzten Gruppen – in politische Prozesse ist sowohl im Sinne der Gerechtigkeit als auch der politischen Wirksamkeit von höchster Relevanz. Im Rahmen offizieller FAP-Kon­zepte wird diese Einsicht häufig in die Forderung nach einer breiteren Beteiligung der Zivilgesellschaft sowohl an der Entwicklung von FAP-Strategien als auch an der Politikformulierung und ‑implementie­rung übersetzt.

Droht der FAP eine Wahrnehmung als koloniale Normsetzung des Globalen Nordens?

Die Befürchtung, FAP könne außerhalb des sogenannten Globalen Nordens als dessen koloniale Normsetzung verstanden werden, ist vor allem da zu ver­neh­men, wo Regierungen sich im Globalen Norden auf FAP verpflichtet haben. Dort wird dies mit besonderem Nachdruck von politischen Kräften artikuliert, die dem Feminismus skeptisch, kritisch oder ableh­nend gegenüberstehen. Ein entschiedener Kampf gegen den Feminismus oder die »Gender-Ideologie« wird wiederum von einigen (rechten bis rechts­extremen) Regierungen geführt, die wie die von Jair Bolsonaro in Brasilien, Viktor Orbán in Ungarn oder Wladimir Putin in Russland33 feministische Anliegen als Auferlegung von Werten der internationalen Ge­meinschaft, Europas, des Westens etc. betrachten.

Vorbehalte gegen FAP werden in Deutschland auch dadurch genährt, dass der öffentliche Diskurs über FAP und die in ihrem Sinne angestrebten Verände­run­gen sich allzu oft auf die (nichtfeministischen) Anderen im Ausland konzentriert und nicht auf die Mittel und Ziele der eigenen Außenpolitik. Eine Hal­tung der »empathischen Reflexivität« scheint hier einer Haltung der »fordernden Belehrung« gewichen zu sein, die durchaus als »Normimperialismus« auf­gefasst werden kann. Postkolonial-feministische Autor:­innen problematisieren diese Fokusverschiebung und zeigen auf, wie beispielsweise Nar­rative über die »Ret­tung« oder »Befreiung« von Frauen bzw. den »Schutz ihrer Rechte« häufig paternalistische Maßnahmen rechtfertigen oder für andere (nichtfeministische) Zwecke instrumentalisiert werden.34 Mit Bezug auf FAP wird mitunter sozialwissenschaftlich untersucht, wie manche Staaten FAP als strategisches Narrativ ein­setzen35 bzw. wie sie sich mittels FAP in den glo­balen Hierarchien zu positionie­ren versuchen.36

Der Vorwurf, FAP werde der Vielfalt kultureller Kon­texte nicht gerecht, ist nicht selten auch Ausdruck von Unkenntnis über feministische Gruppen und Kämpfe in »anderen Kulturen«. Aus feministischer Perspektive wird in diesem Zusammenhang ein stark unidirektionales Verständnis von Außen- und internationaler Politik kritisiert, das Subjekt und Ob­jekt auf Staaten bzw. Regierungen reduziert. Statt­dessen seien eine Erweiterung der Bezugsebenen, die Überwindung der Gleichsetzung von (angeblich homo­genen) Gesellschaften mit ihren Regierungen bzw. mit (politisch oder religiös) dominanten Grup­pen sowie die Anerkennung gesellschaftlicher Vielfalt (im In- und Ausland) vonnöten. In intersektional-femi­nistischen und insbesondere rassismussensiblen Ansätzen findet sich daher die Warnung vor »Ver­sämtlichung« – gemeint sind damit homogene und pauschale Zuschreibungen, die mit Blick auf die Ande­ren auf kulturalistischen Stereotypen beruhen.37 Die Auffassung, »feministische Aufgeklärtheit« sei ein europäisches Monopol, führt dazu, dass Diskriminierungs- und Unterdrückungsstrukturen hierzulande übersehen, theoretische und praktische Debatten sowie erfolgreiche (feministische) Strategien in ande­ren Regionen verkannt und neue Hierarchien zwi­schen Menschen geschaffen werden. Das ist gleich­bedeutend mit dem Verlust von Lern- und Bündnischancen.

Häufig wird die Selbstverpflichtung einzelner Staaten auf eine FAP von vielen im Ausland, die unter der Außenpolitik eben jener Staaten oder unter Nicht­beachtung leiden, mit der Hoffnung verbunden, dass dadurch möglicherweise ein zusätzlicher Druck ent­steht, die Rhetorik einer beispielsweise menschenrechtsbasierten oder wertegeleiteten Politik auch tatsächlich handlungsleitend werden zu lassen oder sich mit der Situation der Menschen in diesen Län­dern ernsthaft zu befassen. FAP wird hier zu einem Referenzpunkt für die Einforderung einer anderen Politik, einem normativen Maßstab zur Bewertung der politischen Praxis.

Die Beiträge in dieser Studie

Die Publikation ist in drei Teile gegliedert. Im ersten untersuchen Pauline Reineke und Claudia Zilla die Kern­elemente der nationalen FAP-Konzepte. Sie entwickeln Instrumente für ein synthetisierendes Verständ­nis von FAP und den systematischen Vergleich. Dar­über hinaus arbeiten sie Unterschiede und Gemein­samkeiten heraus: Nicht alle Regierungen, die sich zu FAP bekennen, haben auch eine entsprechende Strategie erarbeitet. In den meisten Fällen fehlt dem deklarierten transformativen und intersektionalen Anspruch eine substanzielle Verankerung; die Kon­zepte bleiben eher reformistisch und genderzentriert.

In den vier Beiträgen des zweiten Teils steht die deutsche Politik gegenüber ausgewählten Ländern im Mittelpunkt; in zweien wird dabei zur Analyse auf den 3R-Ansatz zurückgegriffen, der nur als ein Bau­stein der AA-Leitlinien und der BMZ-Strategie zu verstehen ist. Die Varianz in den Perspektiven der Beiträge spiegelt den breiten konzeptionellen und handlungsbezogenen Spielraum von FAP und FEP wider. Dennoch gibt es zwei Aspekte, die allen Län­derfällen gemeinsam sind: Zum einen ist »Anti-Gende­rismus« bzw. die empfindliche Einschränkung der Menschenrechte von Frauen Teil der Regierungsideologie bzw. der gesellschaftlichen und politischen Realität in diesen Ländern, zum anderen spielen sicher­heitspolitische Erwägungen eine zentrale Rolle in der deutschen Politik gegenüber diesen Staaten.

Mit Blick auf die Staaten Osteuropas zeigt Sabine Fischer, wie der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine traditionelle, dichotome Geschlechterrollen und Aufrüstung befördert. Sie analysiert den Zusam­menhang von Krieg und Gender, begründet die Not­wendigkeit von FAP in der sogenannten Zeitenwende und arbeitet heraus, welche Elemente eine feministisch geprägte deutsche Politik gegenüber der Ukraine, Moldau und Georgien sowie Russland und Belarus enthalten sollte.

Hürcan Aslı Aksoy analysiert die Entwicklung des Geschlechterregimes in der Türkei und beleuchtet da­bei sowohl die Errungenschaften feministischer und anderer zivilgesellschaftlicher Organisationen bis in die 2000er Jahre als auch den genderpolitischen Back­lash, den die Regierung von Recep Tayyip Erdoğan seitdem forciert. Sie sieht im transaktionalen Cha­rakter der deutschen Türkeipolitik die größten Hin­dernisse für die Umsetzung einer FAP, zeigt aber ver­schiedene Punkte auf, an denen sie trotzdem anset­zen könnte.

Die palästinensischen Gebiete stehen im Zentrum des Beitrags von Muriel Asseburg. Sie analysiert die ins­gesamt stark eingeschränkte Teilhabe der dortigen Bevölkerung, nicht zuletzt von Frauen und marginalisierten Gruppen. Strukturell wird eine FAP gegen­über den palästinensischen Gebieten durch die Domi­nanz (traditionell verstandener) sicherheitspolitischer Erwägungen sowie den Fokus auf die Sicherheit des Staates Israel behindert. Die Autorin entwickelt An­satzpunkte für eine an Menschenrechten und mensch­licher Sicherheit orientierte Politik.

Azadeh Zamirirad analysiert die deutsche Politik gegen­über Iran, insbesondere in Reaktion auf die Proteste von 2022 sowie deren Niederschlagung durch die iranischen Sicherheitskräfte und unter Berücksichtigung der Nuklearfrage. Zwar knüpfe die deut­sche Iranpolitik stellenweise an feministische Prin­zipien an. Ihre Weiterentwicklung im Sinne einer FAP erfordere jedoch einen Perspektivenwechsel, weg vom iranischen Staat, hin zur iranischen Gesellschaft.

Der dritte Teil der Studie ist vier Politikfeldern und zwei internationalen Instrumenten gewidmet. Bettina Rudloff und Peter-Tobias Stoll befassen sich mit Geschlech­tergerechtigkeit in der Handelspolitik. Sie untersuchen bestehende Handelsregime und unterscheiden dabei zwischen Regeln auf multi-, pluri- und bilateraler Ebene sowie neueren unilateralen Ansätzen der EU und Deutschlands. Auf dieser Grundlage identifizieren sie Möglichkeiten zur Förderung von Geschlech­tergerechtigkeit, etwa durch Ausbau der Evidenz und Verfeinerung der Folgenabschätzung. Als zentrale Handlungsempfehlung für Deutschland und die EU zur geschlechtergerechten Gestaltung sehen sie die Schaffung einer kohärenten Verschränkung der ver­schiedenen Ansätze.

Martha Stolze befasst sich mit Digitalpolitik. Sie er­arbeitet konzeptionelle Anforderungen an eine femi­nistische Digitalpolitik, problematisiert Phänomene geschlechtsspezifischer digitaler Gewalt sowie Des­information und zeigt Ansätze zu deren Bekämpfung auf. Deutschland, so ihr Resümee, solle sich auf EU-, UN- und bilateraler Ebene für staatliche Regulierung oder deren Ausweitung einsetzen. Die konkreten Handlungsempfehlungen sind insbesondere auf die Verhandlungen über den Global Digital Compact (GDC) im Rahmen der EU gerichtet.

Das Politikfeld Migration wird von Nadine Knapp und Anne Koch untersucht. Vor dem Hintergrund inter­sektional-feministischer Ansätze in der Migra­tionsforschung nehmen sie intersektionale Ungleichheit sowie Gewalt und Ausbeutung im Bereich der Arbeitsmigration in den Blick. Im Zentrum der von ihnen entwickelten Elemente einer FAP und FEP zur Arbeitsmigration steht eine Abkehr von der innen­politischen, das heißt auf die Aufnahmeländer aus­gerichteten, Logik hin zu den Interessen der Migrierenden und ihrer Herkunftsländer.

Nadine Biehler und Amrei Meier setzen sich in ihrem Beitrag mit Flucht und Vertreibung auseinander. Sie ana­lysieren die langsam zunehmende, aber immer noch schwache Integration von Aspekten eines intersektionalen Feminismus in das Flüchtlingsregime und er­arbeiten Ansatzpunkte für eine feministischere Ge­stal­tung der humanitären Hilfe und Entwicklungs­zusammenarbeit. Sie legen den Fokus auf die Erfas­sung von disaggregierten Daten, die partizipative Ge­stal­tung von Entscheidungsprozessen, die Abmilde­rung personenbezogener Machtasymmetrien sowie die Verbesserung von Fortschritts- und Erfolgs­messun­gen.

Die beiden letzten Beiträge befassen sich mit In­stru­menten der internationalen Politik. Gerrit Kurtz untersucht das Spannungsverhältnis zwischen FAP und Stabilisierung. Er beleuchtet kritisch, wie Deutschland mit diesem Instrument umgeht, und arbeitet mögliche Beiträge feministischer Ansätze dazu her­aus. Er identifiziert Potenziale für die Überwindung einer »rein liberalen« Friedensförderung, für die kri­tische Analyse von Macht und Sicherheit, für eine feministische Konfliktbearbeitung und für die Förde­rung reflexiver Lernprozesse.

Sanktionen stehen im Mittelpunkt der Analyse von Judith Vorrath. Sie diskutiert, wie sich Sanktionen mit Blick auf ihre Sender, Ziele und Wirkungen im Sinne eines inklusiven und intersektionalen Verständnisses von FAP einsetzen lassen. Denn sie können ein Mittel von FAP sein, haben aber auch potenziell problema­tische Seiten. Sie plädiert für eine schützende Sank­tionspolitik, die auf Friedensförderung und die Ver­besserung menschlicher Sicherheit, vor allem margi­nalisierter Gruppen, ausgerichtet ist.

Übergeordnete Schlussfolgerungen

In den jeweiligen Beiträgen wird aus der Analyse der konkreten Fälle eine Reihe von Empfehlungen für die Ausgestaltung bzw. Weiterentwicklung einer kontext­bezogenen FAP und FEP Deutschlands abgeleitet. Dar­über hinaus lassen sich in der Gesamtschau wiederkehrende Ansatzpunkte identifizieren und auf einer höheren Abstraktionsebene übergeordnete Schlussfolgerungen formulieren.

Eine feministische Außenpolitik Deutschlands braucht ein übergeordnetes Gesamtkonzept.

Eine feministische Außenpolitik Deutschlands braucht ein übergeordnetes Gesamtkonzept (qua Kabi­nettsbeschluss). Die FAP-Leitlinien des AA und die FEP-Strategie des BMZ, ein auf lediglich zwei Res­sorts bezogener politischer Gestaltungsrahmen, rei­chen als Basis für die Entwicklung einer FAP der Bun­desregierung nicht aus; auf ihrer Grundlage lassen sich allenfalls hier und da einzelne Elemente umset­zen. Das wird jedoch der Komplexität und Vielschich­tigkeit von Außenpolitik nicht gerecht, wie die Palette der hier untersuchten Fälle und Themen verdeutlicht. Außenpolitik ist in der Praxis mit Innenpolitik ver­zahnt und berührt die Zuständigkeitsbereiche ver­schiedener Ressorts.

FAP hat wenig Aussicht auf Erfolg, wenn sie auf einen Schadensbegrenzungsansatz reduziert bleibt, etwa als feministische Entwicklungspolitik, die eine unfaire Handelspolitik auszugleichen versucht, oder als feministische humanitäre Hilfe, die eine men­schen­rechtsverletzende Flüchtlingspolitik begleitet. Damit FAP ihre friedensstiftende Wirkung entfalten kann, muss sie die zentralen Fragen der Politik durch­dringen. Sicherheits- oder Stabilisierungspolitik etwa markieren nicht die Grenzen von FAP, sondern Berei­che, in denen feministische Perspektiven die Ana­lysen, Verständnisse und Entscheidungen prägen und damit verändern sollten.

Die meisten Staaten, die sich zu einer FAP bekennen, nehmen gleichzeitig für sich in Anspruch, einen inklusiven und intersektionalen Ansatz zu verfolgen. Bei näherer Betrachtung tritt jedoch eine starke Fokus­sierung auf Fragen der Gendergerechtigkeit zutage. Auch auf diesem schmalen Pfad ist noch ein weiter Weg zurückzulegen, wie die Beiträge in dieser Studie zeigen. FAP kann durchaus Impulse für Gen­der-Mainstreaming geben, darf sich aber nicht darauf beschränken, wenn sie generell auf den Abbau frie­densgefährdender Asymmetrien zielt.

FAP ist keine abgeschlossene Strategie, die sich nach einer eindeutigen Methode umsetzen ließe. Sie ist – wie die Demokratie – konzeptionell und prak­tisch work in progress. Ihre Ausgestaltung bleibt in­sofern kontextabhängig, als in vielen Situationen zwischen verschiedenen (oft in Spannung zueinander stehenden, nicht nur feministischen) Zielen bzw. Mit­teln abgewogen werden muss. Dies ist jedoch nicht gleichbedeutend mit Beliebigkeit oder Selektivität. Das Engagement für eine FAP bringt eine Reihe von Anforderungen mit sich, allen voran die Erweiterung von Analyseperspektiven, die (macht-)kritische Hin­ter­fragung der verwendeten Kategorien und Kriterien sowie die Überprüfung von Prioritäten. Innerhalb des dadurch gesetzten Rahmens loten die Autor:innen anhand konkreter Fallbeispiele die Grenzen und Potenziale einer FAP bzw. FEP aus.

Nationale Konzepte und Strategien

Feministische Außenpolitik: Kernelemente in internationaler Perspektive*

Pauline Reineke / Claudia Zilla

Im Jahr 2014 stieß die damalige schwedische Regie­rung mit ihrem Bekenntnis zu einer feministischen Außenpolitik (FAP) eine Entwicklung an, der sich inzwischen eine Reihe von Staaten aus verschiedenen Regionen angeschlossen hat. Fraglich ist jedoch, ab wann davon gesprochen werden kann, dass eine Regierung eine FAP verfolgt und welche Politikfelder diese umfasst. Eine bloße Absichtserklärung erscheint als zu dürftige Grundlage; erst eine konzeptionelle und/oder institutionelle Verankerung begründet em­pirisch staatliche Politik. Außerdem wird der Begriff mal in einem engen Sinne als ausschließlich auf die Außenpolitik bezogen verstanden, mal, wie in diesem Beitrag, weiter gefasst als Oberbegriff, der auch Kon­zepte wie feministische Diplomatie (Frankreich)1 und feministische Entwicklungspolitik (FEP, Deutschland) einschließt. Durch eine international komparative Betrachtung lassen sich deren Kernelemente heraus­arbeiten und Analysekategorien ableiten, die als Dimensionen für weitere Vergleiche und Bewertungen herangezogen werden können und – über die konkreten empirischen Fälle hinaus – im Sinne einer analytischen Synthese zu einem besseren Ver­ständnis von FAP beitragen sollen.

Einführungsbedingungen von FAP

Bisher haben sich vor allem politisch liberale, pro­gressive, sozialdemokratische oder linke Regierungen zu dem Schritt entschlossen, eine FAP zu verfolgen. Während in all diesen Fällen Männer an der Spitze der Regierung standen bzw. stehen, sind es vor allem Frauen, die als Außenministerinnen oder Staatssekretärinnen mit der Ankündigung, Ausarbeitung und Umsetzung einer FAP betraut sind oder sich aktiv dafür einsetzen (so in Chile, Deutschland, Kanada, Kolumbien, Libyen, Mexiko, Schweden und Spanien).

Bei der Konkretisierung ihrer FAP gehen die Regierungen unterschiedlich vor. Chile,2 Deutschland,3 Mexiko,4 Schweden5 und Spanien6 verankern die FAP konzeptionell in öffentlich zugänglichen Ressort­papieren, deren Erarbeitung häufig von Konsulta­tionsprozessen mit der Zivilgesellschaft begleitet wird. In Libyen, Luxemburg, den Niederlanden und Kolumbien fehlt bisher ein zentrales Dokument. Einige Länder verwenden bisweilen andere Konzepte oder Strategien als funktionales Äquivalent: Frankreich sieht FAP-Kernelemente in der Internationalen Strategie zur Gleichstellung der Geschlechter (2018–2022) enthalten,7 Kanada stützt sich bei seiner FAP auf eine Reihe bestehender politikfeldspezifischer Doku­mente und Initiativen, unter anderem auf die 2017 ver­abschiedete Feminist International Assistance Policy.8

Zwar ist die Erarbeitung einer FAP-Strategie weder eine Voraussetzung noch eine Garantie für eine femi­nistische Gestaltung der Außenpolitik. Die Verschriftlichung von Grundprinzipien, Prioritäten und Zielen kann aber in der Kommunikation mit nationalen und internationalen Akteur:innen dienlich sein, dem Erwartungsmanagement zugutekommen sowie eine Grundlage für Rechenschaftsmechanismen schaffen. Nicht zuletzt erleichtert sie die vergleichende Analyse, weshalb im Folgenden der Fokus auf FAP-Varianten mit eindeutiger Textgrundlage gelegt wird.

Kernelemente staatlicher FAP

Die Kernelemente, die sich aus den verschiedenen FAP-Strategien ableiten lassen, weisen eine erhebliche Varianzbreite auf.9 Wenn FAP auf den Abbau unge­rechter und friedensbedrohender Machtasymmetrien zielt, welche bisher benachteiligten Zielgruppen ste­hen dann im Vordergrund? Wenn FAP einen politi­schen Rahmen für das auswärtige Handeln von Regie­rungen sowie für Prozesse und Strukturen innerhalb von Ministerien setzt, für welche Politikfelder und welche Ressorts gilt er? Wie wird dafür gesorgt, dass Prioritäten umgesetzt, Ziele erreicht werden? Und in­wie­fern wird die jeweilige FAP konzeptionell ihrer Rhe­torik eines transformativen Strukturwandels gerecht?

Inklusion und Zielgruppen

Je nachdem, welche (benachteiligten) Menschen in den Blick genommen werden, unterscheiden sich die FAP-Strategien in ihrem Inklusionsgrad hinsichtlich der Zielgruppen. Während vor allem die älteren FAP-Konzepte – etwa Schwedens, Kanadas und Frankreichs – Frauen und Mädchen als primäre Zielgruppe identifizieren und in ihrem Genderverständnis binär und cis-genderzentriert bleiben, sind die in jüngerer Zeit entwickelten FAP-Varianten tendenziell inklusiver. Luxemburg, Mexiko und die Niederlande10 defi­nieren beispielsweise auch LSBTIQ+ als zentrale Ziel­gruppe ihrer FAP.11 Deutschland legt in den FAP-Leit­linien und der FEP-Strategie den Fokus im Sinne in­klu­siver Ansätze auf Frauen und Mädchen, margina­lisierte Gruppen (darunter LSBTIQ+) und schließlich alle Menschen, allerdings mit absteigender Priorität.12

In den meisten FAP-Varianten wird der Anspruch formuliert, einen intersektionalen Ansatz zu verfol­gen, der das komplexe Zusammenwirken verschiedener Diskriminierungsmechanismen berücksichtigt: wegen Genderidentität, sexueller Orientierung, Alter, Herkunft, Behinderungen, sozioökonomischem Sta­tus, Rassifizierung, Religion etc. Diese deklarierte Intersektionalität wird häufig allerdings eher nominal und summativ verstanden denn substantiell und trans­versal verankert. In einigen FAP-Konzepten (etwa denen Kanadas13 und Spaniens14) bleibt sie zudem frauenzentriert.

Reichweite und horizontale Kohärenz

Je nachdem, auf welches Politikfeld (Außenpolitik, Diplomatie, Entwicklungszusammenarbeit etc.) das Adjektiv »feministisch« bezogen wird, und in Abhän­gigkeit von der Art und Weise, wie Staaten ihre Außen­politik institutionell organisieren, unterscheiden sich die Inhalte von FAP.

Die große Mehrheit der FAP-Varianten deckt alle Handlungsfelder des Außenministeriums ab.

Die große Mehrheit der FAP-Varianten deckt alle Handlungsfelder des Außenministeriums ab, geht aber selten über dessen Grenzen hinaus. Anders ver­hält es sich in Deutschland, wo die unübliche Ressort­trennung zwischen Außen- und Entwicklungspolitik zu zwei ministeriellen Konzepten geführt hat. Die außenpolitische Praxis ist jedoch komplexer und viel­schichtiger als der explizit formulierte und meist ressortbezogene Geltungsbereich der FAP: Zum einen nehmen auch Ressorts, die prinzipiell nach innen gerichtet sind (wie Bildung und Forschung), außen­politische Aufgaben wahr. Zum anderen können Außen- und Innenpolitik (etwa im Bereich Migration und Flucht) eng miteinander verknüpft sein. Die hori­zontale Kohärenz hängt also davon ab, inwieweit Politik ressortübergreifend bzw. in ihrer mehrdimensionalen Verschränkung feministisch ausgerichtet ist.

In einem ausgeprägten Spannungsverhältnis zur FAP steht häufig die rüstungspolitische Praxis – und zwar nicht nur aus der normativen Perspektive eines feministischen Antimilitarismus, sondern auch mit Blick auf die Prinzipien und Ziele, die in den natio­nalen FAP-Strategien verankert sind. Das hat Folgen für die Kohärenz zwischen den betroffenen Politikfeldern. Waffenlieferungen Deutschlands an Saudi-Arabien, das militärisch in den Jemen-Konflikt invol­viert ist, sind dafür nur ein Beispiel.15 In dieser Hin­sicht geben Frankreich und Kanada ebenfalls Anlass zu Kritik.16 In den FAP-Leitlinien des AA heißt es, dass FAP »nicht gleichbedeutend mit Pazifismus« sei und Menschenleben in manchen Fällen auch mithilfe mili­tärischer Mittel geschützt werden müssten.17 Gleichzeitig trete das AA für eine sichere Welt ohne Atomwaffen sowie für die Anerkennung und Ent­schädigung der Opfer von Atomtests ein.18 Eine Pro­blematisierung der Rüstungsindustrie oder der Tat­sache, dass Deutschland der fünftgrößte Waffenexpor­teur der Welt ist und an der nuklearen Teilhabe fest­hält,19 findet jedoch nicht statt. Mehr noch: Im Zuge der »Zeitenwende« haben Rüstungsproduktion und ‑exporte in Deutschland sogar stark zugenommen.20

Einige FAP-Varianten stellen einen expliziten Bezug zur Innenpolitik her. Sie tragen damit femi­nistischen Ansätzen Rechnung, die eine dichotome Trennung zwischen »Innen« und »Außen« sowie eine Externalisierung feministischer Politik entlang von Nord-Süd-Hierarchien kritisieren. Doch mit welcher Legitimität kann ein Staat eine feministische Politik nach außen vertreten, wenn er selbst bei wichtigen Indikatoren zur Geschlechtergleichstellung schlecht abschneidet? Gemessen am Global Gender Gap Index 2022 des Weltwirtschaftsforums21 weist Schweden unter den Staaten mit einer FAP das höchste Maß an horizontaler Kohärenz zwischen innen- und außenpolitischen Gleichstellungsanforderungen auf: Es belegt weltweit den fünften Platz und schließt 82,2 Prozent seines Gender Gap,22 gefolgt von Deutschland (80,1), Frankreich (79,1), Spanien (78,8) und Kanada (77,2). Schlusslicht ist Mexiko mit 76,4 Prozent, wo täglich mindestens zehn Frauen aufgrund ihres Ge­schlechts ermordet werden (Femizide).23 Bei anderen Indizes ergibt sich ein anderes Bild: Deutschland liegt mit einem Frauenanteil von 35,1 Prozent im Bundes­tag 2023 auf Platz 44 der rund 230 untersuchten Län­der,24 Mexiko mit seinem paritätisch besetzten Parla­ment hingegen auf Platz vier.

Dieser Mangel an horizontaler Kohärenz bietet Raum für unterschiedliche Bewertungen. Während Martha Delgado Peralta, die mexikanische Unterstaatssekretärin für multilaterale Angelegenheiten und Menschenrechte, auf die FAP setzt, um Synergien und Unterstützung für die Gleichstellung der Ge­schlechter im eigenen Land und in der internatio­nalen Gemeinschaft zu generieren,25 kann ein Mangel an Kohärenz zwischen Innen- und Außenpolitik Län­dern auch die normative Legitimität entziehen, femi­nistische Werte in multilateralen Organisationen oder gegenüber anderen Staaten glaubwürdig zu vertreten.

Vertikale Kohärenz und Institutionalisierung

Vertikale Kohärenz bezieht sich auf den Grad der Umsetzung dessen, was angekündigt oder in Ressort­papieren konzeptionell erarbeitet wurde. Institutionalisierung – die Verankerung nationaler FAP-Kon­zepte in Strukturen und Verfahren – fördert die vertikale Kohärenz. Mit dem Grad der Institutionalisierung steigt auch die Wahrscheinlichkeit, dass femi­nistische Außenpolitik Regierungs- und vor allem Machtwechsel überdauert. Ein mahnendes Beispiel ist Schweden, wo der Außenminister der neuen konser­vativen Regierung, Tobias Billström, 2022 die Abkehr von FAP verkündet hat. Befürwortende einer FAP hal­ten deren Institutionalisierung seitdem für umso dringlicher.26

Einige Länder haben Sonderbotschafterinnen, Gleich­stellungsbeauftragte oder Amtsträgerinnen in ähnlichen Funktionen mit der Implementierung der FAP betraut. Die Forderung nach Umsetzung des ursprünglich schwedischen 3R-Ansatzes – Ausbau der Rechte, Repräsentation und Ressourcen von Frauen (bzw. frauenbezogenen Projekten) – wird häufig auch innerhalb des eigenen Ressorts erhoben. So setzt sich Mexiko in seiner FAP nach eigenen An­gaben für eine geschlechtergerechte Repräsentation und die Bekämpfung sexualisierter Gewalt innerhalb der ministeriellen Strukturen ein.27 Auch das AA und das BMZ wollen intern Gleichstellung, Vielfalt und Inklusion fördern sowie Chancengleichheit und ein diskriminierungsfreies Arbeitsumfeld gewährleisten, wobei das AA konkretere Maßnahmen (zum Beispiel ein Referat für Gendergerechtigkeit und Diversität) vorstellt als das BMZ.28

Das Bekenntnis zu einer FAP geht zudem häufig mit einer Erhöhung der finanziellen Mittel für ent­wicklungspolitische Aktivitäten zur Förderung der Gleichberechtigung der Geschlechter einher.29 Sowohl das AA als auch das BMZ setzen sich in ihren Papie­ren das Ziel, bis 2025 für gendersensible bzw. GG1-Projekte 85 Prozent der Projektmittel und für gender­transformative bzw. GG2-Projekte 8 Prozent aus­zugeben.30 Zum Vergleich: Kanada und Frankreich gehen da weiter und streben eine GG2-Bindung von 15 Prozent31 bzw. 20 Prozent32 ihrer Projektmittel an.

Um Maßnahmen kontinuierlich überprüfen und anpassen zu können, werden Monitoring und Evalu­ierung zunehmend institutionalisiert. Während diese Instrumente in den FAP-Leitlinien des AA33 vage blei­ben, stellt das BMZ in seiner FEP-Strategie im Kapitel »Erfolgsbewertung« einen Gender-Aktionsplan inklu­sive eines Systems zur Wirkungsmessung sowie einen Reflexionsprozess zur Erfolgsbewertung im Jahr 2025 in Aussicht.34

Allerdings ist ein hohes Maß an vertikaler Kohärenz kein Goldstandard: Je niedrigschwelliger die Zielmarken eines FAP-Konzeptes sind, desto leichter lassen sich Rhetorik und Praxis in Einklang bringen. Ein rein quantitativer Ansatz, der vor allem Quoten zur Erhöhung der (deskriptiven) Repräsentation vor­sieht, lässt sich relativ einfach und schnell umsetzen. Er garantiert allerdings nicht, dass die Anliegen von Minderheiten (im Sinne substanzieller Repräsenta­tion) berücksichtigt werden.35

Tiefe des angestrebten Wandels

Die FAP-Strategien variieren auch hinsichtlich der Tiefe der angestrebten Veränderungen. Während sich ein reformorientierter Ansatz konzentriert auf »Kor­rekturen innerhalb patriarchaler Strukturen, die die Diskriminierung bzw. die Asymmetrien abmildern (etwa Genderquoten),«36 wird mit einem transformativen Ansatz über die Gleichstellung der Geschlechter hinaus eine »Transformation von existierenden gewalt­vollen Strukturen und ungerechten Machtverhält­nissen im internationalen System – und damit eine Disruption« verfolgt.37

Machtasymmetrien wie (post)koloniale Strukturen werden nur in wenigen FAP-Strategien problematisiert.

Rhetorisch zielen die nationalen FAP-Initiativen, mit Ausnahme der französischen Strategie zur Gleich­stellung der Geschlechter, auf einen transformativen Wandel. Im Kern werden die nationalen FAP-Varian­ten dem normativen feministischen Transformationsanspruch allerdings nicht gerecht. Sie orientieren sich vielmehr häufig an dem ebenso anschaulichen wie messbaren 3R-Ansatz. Zudem sind sich Politik und Zivilgesellschaft oft nicht einig darüber, wie ein trans­formativer Ansatz im Sinne einer FAP aussehen soll und kann. Die spanische Definition eines »transforma­tiven Ansatzes« bezieht sich beispielsweise auf Ko­härenz in außenpolitischen Handlungsfeldern sowie auf einen strukturellen Wandel in Bezug auf Arbeits­methoden und Kultur im Außenministerium.38 Eine Überwindung internationaler Herrschafts- und Gewalt­verhältnisse im Sinne eines transformativen Ansatzes lässt sich daraus nicht ableiten. Dies gilt auch für die FAP-Leitlinien des AA, in denen es mit Blick auf den transformativen Anspruch heißt: »So setzen wir außen­politisch fort, was wir in der Innenpolitik Gender-Mainstreaming nennen.«39 Machtasymmetrien wie (post)koloniale Strukturen werden nur in weni­gen FAP-Strategien problematisiert, meist mit Bezug auf die Bevölkerung anderer Länder (so in den FAP-Leitlinien und der FEP-Strategie Deutschlands).40

Auf der Suche nach FAP und ihrer Wirkung

In der öffentlichen Diskussion über FAP wird häufig die Frage nach den positiven Ergebnissen ihrer Um­setzung gestellt. Daran interessiert sind sowohl die­jenigen, die einer FAP skeptisch bis kritisch gegenüberstehen und auf ihre Wirkungslosigkeit hinweisen wollen, als auch diejenigen, die hoffnungsvoll von den Erfahrungen anderer Regierungen mit FAP lernen wollen. Doch diese Art der Fragestellung greift zu kurz: Denn was wird dabei unter der Umsetzung einer FAP verstanden, und wie ist FAP jeweils über­haupt konstituiert? In der empirischen Welt der Poli­tik bündelt FAP eine Reihe von Konzepten, Priori­täten, Politik- und Handlungsfeldern, Zielgruppen, Zielmarken und Forderungen. Diese stehen in einem Sinnzusammenhang, der sich allerdings von Land zu Land unterschiedlich darstellt. Feministisch sind die nationalen FAP-Konzepte insofern, als sie Argumente und Forderungen feministischer Bewegungen und Theorien diskursiv aufgreifen. Diese werden häufig im 3R-Ansatz verdichtet, der zwar wichtige Dimen­sionen enthält, aber mit seiner Fokussierung auf Gleich­stellung und Gender-Mainstreaming begrenzt bleibt. Eine umfassende feministische Interpretation, Vision und Transformation der Welt bzw. der inter­nationalen Politik steht in den FAP-Konzepten und dem Handeln dieser Regierungen noch aus.

Politik gegenüber Ländern

Osteuropa: Eine feministische Politik im Lichte des Krieges*

Sabine Fischer

Der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine stellt viele Grundannahmen feministischer Außenpolitik (FAP) auf die Probe. Das autoritäre Regime in Moskau hat mit seiner Aggression nicht nur das Nachbarland in einen existenziellen Verteidigungskampf gezwungen. Die gesamte Region Osteuropa leidet unter den Folgen dieses Krieges. Russland hat durch seinen imperialistischen Krieg der europäischen Sicherheitsordnung einen harten Schlag versetzt. Im zweiten Kriegsjahr sind die Folgen manifest: Die Rüstungs­ausgaben steigen rasant, weil eine internationale Koa­lition die Ukraine massiv mit Rüstungsgütern unter­stützt. Europäische Staaten investieren außer­dem mehr Mittel in die eigene Sicherheit – in diesem Sinne hat Bundeskanzler Olaf Scholz am 27. Februar 2022 die »Zeitenwende« in der deutschen Verteidigungspolitik ausgerufen. Die Nato hat Hochkonjunktur und nimmt neue Mitglieder auf. Der Beitritt der Ukraine nach dem Ende des Krieges ist eine reale Option geworden. Russlands Überfall auf die Ukraine im Februar 2022 führt dazu, dass Regierungen Ab­schreckung, Verteidigung, Militär und Sicherheits­politik (noch) stärker in den Mittelpunkt ihrer Politik gerückt haben.

Die Kriegssituation stellt den transformativen Anspruch von FAP vor eine große Herausforderung. Durch den Abbau von patriarchalen und anderen ungerechten Strukturen sowie durch die Bekämpfung von Militarismus will sie zu einem nachhaltigeren Frieden beitragen. Feministische Ansätze gehen von einer engen Verbindung zwischen gesellschaftlichem, innenpolitischem und internationalem Frieden aus. Unfrieden, Ungerechtigkeit und Unterdrückung – aus Gründen des Geschlechts, der sexuellen Orientierung, der Rassifizierung oder der sozialen Herkunft – setzen sich nach außen fort und können zu aggres­sivem Verhalten gegenüber anderen Gesellschaften und Staaten führen. Umgekehrt haben zwischenstaatliche Kriege fatale Auswirkungen auf innergesellschaft­liche Verhältnisse. Sie zementieren patriarchal-autoritäre Herrschaftsstrukturen und erhöhen das Gewaltniveau. Russland und Belarus sind dafür ab­schreckende Beispiele. Aber auch der angegriffenen Ukraine und anderen Gesellschaften in der Region droht ein solcher »Gewalt-Boomerang« infolge des Krieges.

Krieg und Gender

Jeder Krieg hat eine Genderdimension und ist gleich­zeitig Ausdruck vergeschlechtlichter Gewaltstrukturen. Das liegt schon allein daran, dass die Handelnden, Täter:innen, Opfer und Betroffene, unterschiedlichen Geschlechts sind. In den allermeisten Fällen sind die politischen Entscheidungsträger und die Kämp­fenden vorwiegend Männer. Frauen sind weni­ger an Kampfhandlungen beteiligt und stärker den humanitären Folgen des Krieges ausgesetzt. Die ex­treme Dichotomisierung der Geschlechterrollen im Krieg setzt außerdem queere Menschen besonderen Risiken aus.

Antifeminismus und LSBTIQ+-Feindlichkeit sind wichtige Bausteine der Einfluss- und Destabilisierungs­politik Russlands.

Im russischen Krieg gegen die Ukraine ist die Gender­dimension in besonderem Maße aufgeladen. Die russische Innen- und Außenpolitik ist von aggres­sivem Antifeminismus und Hypermaskulinität ge­prägt.1 Sogenannte traditionelle Werte und extrem ausgeprägte patriarchale Strukturen sind zu immer wichtigeren legitimatorischen Säulen des politischen Regimes geworden.2 Das zeigt sich an repressiven Geset­zen, die explizit antifeministisch und anti-LSBTIQ+ sind, oder an der Entkriminalisierung häus­licher Gewalt. Antifeminismus und der Kulturkampf gegen das angeblich dekadente und verweichlichte, homosexuelle Europa (»Gayropa«) spielen eine zen­trale Rolle in der russischen Politik und Propaganda.3 Im offiziellen Narrativ des Putin-Regimes wird be­hauptet, Russland müsse sich gegen die westliche »Dekadenz« verteidigen. Antifeminismus und LSBTIQ+-Feindlichkeit sind wichtige Bausteine der Einfluss- und Destabilisierungspolitik Russlands gegenüber seiner unmittelbaren Nachbarschaft sowie gegenüber Europa insgesamt.

Mit der russischen Vollinvasion in die Ukraine hat diese Politik ihren vorläufigen Höhepunkt erreicht. Die Ukraine ist bereits seit 2014 Gegenstand russischer chau­vinistischer Unterwerfungs- und Vergewaltigungs­fantasien.4 Im jetzigen Angriffskrieg finden Antifemi­nismus und aggressive Hypermaskulinität ihren viel­leicht brutalsten Ausdruck im Einsatz sexualisierter Gewalt als Kriegswaffe gegen Frauen und Männer.5

In anderen Staaten der Region nutzt Russland anti­feministische und Anti-LSBTIQ+-Propaganda, um gesell­schaftliche Diskurse zu unterwandern. Der russische Staat und russische private Akteure unterstützen anti­feministische, rechtsextreme und religiöse Organisationen in ganz Europa.6 Andererseits bildete sich in Russland direkt nach dem erneuten Überfall auf die Ukraine ein feministischer Antikriegswiderstand. Dieses lose Netzwerk von Aktivist:innen organisiert Protestaktionen, unterstützt aus der Ukraine depor­tierte Menschen dabei, Russland wieder zu verlassen, und versucht, der sexistischen Staatspropaganda mit feministischen Inhalten entgegenzuwirken.7

Auch in anderen Gesellschaften Osteuropas dominieren patriarchale Strukturen. Mit den bevorstehenden EU-Beitrittsprozessen wird der Veränderungs­druck im Hinblick auf ungleiche Geschlechter­verhältnisse in der Ukraine, Moldau und Georgien steigen. In der Ukraine zeichnete sich bereits nach der Euromaidan-Revolution 2014 ein Wandel der Geschlechterrollen ab. Frauen spielen vor allem in der Zivilgesellschaft, aber auch in der Politik eine deutlich sichtbarere Rolle als zuvor. Sie beteiligen sich aktiver an der Verteidigung ihres Landes.8 Die imperialistische Aggression Russlands führt außerdem dazu, dass die Menschen in der Ukraine sich heute entschlossener denn je von dem von Russland propagierten Gesellschaftsmodell abgrenzen. Sozio­logische Studien und Umfragen belegen ein gestiegenes Maß an Toleranz gegenüber queeren Menschen; auch die Vorstellung von Maskulinität verändert sich, zumindest in der jüngeren Generation.9 Dennoch be­steht die Gefahr, dass die Geschlechterverhältnisse in der Ukraine im Zuge der im Krieg erlittenen Gewalt­traumata in patriarchale Muster zurückfallen – auch wenn, anders als in Moldau oder Georgien, die russi­sche Propaganda in der ukrainischen Gesellschaft nicht mehr viel ausrichten kann.

Bisherige deutsche Osteuropapolitik und Feminismus

Bis zum Beginn der erneuten Invasion Russlands in die Ukraine spielten feministische Gesichtspunkte in der offiziellen deutschen Osteuropapolitik keine Rolle. Sie war bilateral und im Rahmen der Östlichen Partnerschaft (ÖP) der EU darauf ausgerichtet, die mit der EU-Assoziierung verknüpften Reformprozesse zu unterstützen. Der Fokus lag hier besonders auf dem Kampf gegen Korruption, auf dem Ausbau von Rechts­staatlichkeit und Demokratie, auf wirtschaft­lichen Reformen und darauf, die Verankerung von Menschenrechten zu vertiefen. Das schloss Frauenrechte implizit ein, rückte sie jedoch nicht in den Mittelpunkt.

Das AA fördert seit 2015 im Rahmen des Programms »Ausbau der Zusammenarbeit mit der Zivil­gesellschaft in den Ländern der Östlichen Partnerschaft und Russland (ÖPR)« Projekte in den Bereichen Pluralismus und Resilienz, Wertediskurse und Men­schenrechte sowie Dialog und Annäherung.10 Frauen­rechte und Gendergerechtigkeit werden im Ausschreibungstext nicht explizit genannt. Die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) hat Gendergerechtigkeit bereits seit längerem in ihre Arbeitsrichtlinien integriert. So war beispielsweise die Ermächtigung von Frauen auf der lokalen Ebene ein Schwerpunkt der Unterstützung, welche die GIZ in den 2010er Jahren im Rahmen der Dezentralisierungs­reform in der Ukraine leistete.11 Ähnliche An­sätze werden in den anderen Staaten der östlichen Nachbarschaft verfolgt. Von den deutschen politischen Stiftungen nahm sich vor allem die Heinrich-Böll-Stiftung schon früh des Themas Geschlechter­gerechtigkeit an und kooperierte dazu in allen Län­dern der östlichen Nachbarschaft und in Russland mit feministischen und LSBTIQ+-Aktivist:innen.

In der staatlichen Russlandpolitik kamen feministische Gesichtspunkte bislang nicht vor. Die russische Politik ist männlich dominiert; das gilt in besonderem Maße für die Außen- und Sicherheitspolitik. Vor 2005 prägten Männerbünde die deutsch-russischen Bezie­hun­gen, zunächst zwischen den Regierungschefs Hel­mut Kohl und Boris Jelzin, dann zwischen Ger­hard Schröder und Wladimir Putin. Aus letzterer »Män­ner­freundschaft« erwuchs die übermäßige Energie­abhän­gigkeit Deutschlands von Russland.12 Das Verhältnis zwischen Bundeskanzlerin Angela Merkel und dem russischen Präsidenten Wladimir Putin war hingegen distanziert und kühl. Europäische Politikerinnen wie die Hohen Repräsentantinnen der EU für Außen- und Sicherheitspolitik Catherine Ashton (2009–2014) und Federica Mogherini (2014–2019) oder die Kom­mis­sionspräsidentin Ursula von der Leyen (seit 2019) wurden und werden von ihren russischen Gesprächspartnern abfällig behandelt – weil sie für die von der russischen politischen Elite verachtete EU standen und stehen und weil sie Frauen sind. Außenministerin Annalena Baerbock traf den russischen Außen­minister Sergej Lawrow im Januar 2022, kurz vor der Vollinvasion und dem endgültigen Zusammenbruch der Beziehungen. Auch diese Begegnung war unter­kühlt und wurde in den russischen Staatsmedien und sozialen Netzwerken mit Häme begleitet, weil Baer­bock der in Russland verhassten Partei Bündnis 90/Die Grünen angehört und eine vergleichsweise junge Frau ist. Wie viele andere EU-Staaten hat auch Deutschland noch nie eine Botschafterin nach Russland ent­sandt und sich so immer wieder der Frauenfeindlichkeit und dem Antifeminismus des russischen poli­tischen Regimes angepasst.

Die Möglichkeiten, in Russland feministische Projekte zu gestalten, haben im vergangenen Jahrzehnt kontinuierlich abgenommen.

Die Möglichkeiten deutscher staatlicher und nicht­staatlicher Akteur:innen, mit russischen Partner:in­nen feministische Projekte zu gestalten, haben sich im vergangenen Jahrzehnt kon­tinuierlich verringert. Das Putin-Regime ging immer härter gegen feministischen und queeren Aktivismus vor. Der Staat diffa­mierte feministische Aktivistinnen und Aktivisten als »ausländische Agenten« und er­schwerte ihnen so die Zusammenarbeit mit nicht-russischen Partnern sowie den Zugang zu überlebens­wichtigen Finanzierungsquellen. Diese Entwicklung erreichte ihren Höhepunkt mit dem erneuten russi­schen Überfall auf die Ukraine. Die Putin-Diktatur kapselt die russische Bevöl­kerung heute fast vollständig von Europa ab. Der Antifeminismus hat neue Aus­maße erreicht. Weitere feministische Aktivist:innen wurden zu aus­ländischen Agent:innen erklärt und mussten ins Aus­land fliehen. LSBTIQ+-Aktivismus gilt seit November 2023 als »extremistisch« und ist in seiner Gesamtheit verboten. Deutsche Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und politische Stiftungen können nicht mehr in Russland arbeiten. Die Deutsche Botschaft ist wegen gegenseiti­ger Ausweisungen personell ge­schwächt und außer­stande, an die Bandbreite der Aktivitäten vergangener Jahre anzuknüpfen.

Eine feministische Osteuropapolitik

Die im März 2023 von AA und BMZ veröffentlichten Ressortpapiere über feministische Außen- und Ent­wicklungspolitik (FAEP) bilden eine gute Grundlage für eine feministische Osteuropapolitik.13 Eine solche Politik muss der fundamental veränderten Situation in der gesamten Region Rechnung tragen. Dabei gilt es, die Genderdimension des Krieges in Gänze zu erfassen und offenzulegen, um feministisch inspirierte Strategien entwickeln zu können, die auf die jewei­lige Landeskategorie zugeschnitten sind: 1. auf die Ukraine als das Land, das seine schiere Existenz gegen die russische Aggression verteidigen muss; 2. auf Mol­dau und Georgien als Länder, die nach EU-Mitglied­schaft streben und mit Russland in einem geopolitischen Konflikt stehen; 3. auf Russland als Aggressor und Belarus, das sich auf seine Seite stellt.14

Eine feministische Ukrainepolitik erfordert zwei Stoßrichtungen. Sie sollte zum einen die ukrainische Gesellschaft dabei unterstützen, sich gegen die rus­sische Aggression zu verteidigen. Der russische Über­fall auf das Nachbarland entspringt neben Imperialis­mus und Nationalismus auch extremem Antifeminismus und der russischen Vorstellung von einem Kulturkampf gegen »Gayropa«. Deshalb ist die mili­tärische Unterstützung der Ukraine auch aus femi­nistischer Perspektive gerechtfertigt. In den Leitlinien des AA heißt es dazu: »Russlands Krieg gegen die Ukraine zeigt, dass im Angesicht brutaler Gewalt Men­schenleben auch mit militärischen Mitteln geschützt werden müssen. Deshalb ist feministische Außenpolitik nicht gleichbedeutend mit Pazifismus. Sie ist der humanitären Tradition verpflichtet, aus der sich klassische Friedenspolitik und Rüstungskontrolle speisen. Dabei erkennt sie außenpolitische Realitäten an und stellt sich den daraus erwachsenden Dilemmata.«15

Frauen müssen mitreden, falls es in Zukunft zu ukrainisch-russischen Waffenstillstands­verhandlungen kommt.

Zum anderen sollte eine feministische Ukraine­politik über staatszentrierte sicherheitspolitische Erwä­gungen hinaus menschliche Sicherheit sowie die Situation von Frauen und marginalisierten Gruppen in den Blick nehmen. Zu den gegenwärtigen Kriegs­zeiten heißt dies, in besonderem Maße die Bedürf­nisse der in der Ukraine von den humanitären Folgen des Krieges betroffenen Frauen ebenso wie die der ins Ausland geflohenen Frauen zu berücksichtigen. Dar­über hinaus braucht es Maßnahmen, um der Rolle von Frauen in der Landesverteidigung und in der ukrainischen Politik mehr Gewicht zu verleihen. Die deutsche Bundesregierung, deutsche Institutionen der internationalen Zusammenarbeit und zivilgesellschaftliche Organisationen sollten bei den ukrai­ni­schen Partner:innen darauf drängen, dass Frauen an allen relevanten politischen und sicherheitspolitischen Prozessen beteiligt werden. Feministische Orga­nisa­tionen, Aktivist:innen sollten eigens gefördert wer­den. Frauen müssen mitreden, falls es in Zukunft zu ukrainisch-russischen Waffenstillstandsverhandlungen kommt. Bei den Verhandlungen, die im Februar und März 2022 stattfanden, saß keine einzige Frau mit am Tisch. Die Ukraine könnte hier ein wichtiges Zeichen setzen – und Deutschland sollte die ukrai­nische Führung ebenso wie andere europäische Part­ner:innen dazu ermutigen.16

Zudem geht es strategisch für feministische Politik schon jetzt darum, die Rolle und Teilhabe von Frauen beim Wiederaufbau und in der Nachkriegszeit aus­zubauen. Denn ohne Geschlechtergerechtigkeit wird demokratische Konsolidierung nicht möglich sein. Die ukrainische Gesellschaft läuft Gefahr, wegen der Traumata, die vor allem kämpfende Männer im Krieg erlitten haben, in eine weitere Gewaltspirale zu gera­ten. Ein wirksames Mittel dagegen ist, dafür zu sor­gen, dass Frauen und andere marginalisierte Grup­pen eigenständig ihre Interessen vertreten können: durch politische Ermächtigung von der lokalen bis zur natio­nalen Ebene hinauf sowie durch Beteiligung am wirtschaftlichen Aufbau. Es sind diese Bereiche, in denen feministische Politik ganz im Sinne der FEP-Strategie des BMZ transformativ wirken kann. Zu diesem Zweck gilt es, gendertransformative und inter­sektionale Ansätze schon bei der Entwicklung von Maßnahmen zu verankern.17 Es braucht aber auch Ansprechpartner:innen auf der ukrainischen Seite, was wiederum die Ausweitung der politischen Teil­habe von Frauen und marginalisierten Gruppen in den Vordergrund rückt. Die Proliferation von Klein­waffen, die im Zuge des Krieges in der ukrainischen Gesellschaft stattfindet, muss rückgängig gemacht werden, um das staatliche Gewaltmonopol zu schüt­zen. Die schnelle und effiziente Reintegration von Geflüchteten – mehrheitlich Frauen und Kinder – ist ein weiterer wichtiger Aspekt. Staat und gesellschaftliche Organisationen in der Ukraine versuchen, Strukturen für die psychologische Betreuung von Kriegsveteran:innen sowie Kriegsversehrten aufzubauen. Deutsche und europäische feministische Ukrainepolitik sollte diese Bemühungen in den kom­menden Jahren aktiv unterstützen. Denn die Situa­tion bleibt prekär und die Aufgabe riesig.

FAP gegenüber Moldau und Georgien sollte sich dar­auf konzentrieren, die Resilienz beider Gesellschaf­ten gegen Antifeminismus von innen und außen – aus Russland – zu festigen. Das bedeutet, verschie­denen Ansätzen in der Politik gegenüber diesen Staa­ten eine spezifisch feministische Stoßrichtung zu verleihen. Im Bereich Propaganda und Desinforma­tion kann dem russischen »Gayropa«-Narrativ bei­spielsweise dadurch entgegengewirkt werden, dass Deutschland und die EU gezielt mit unabhängigen Medien zusammenarbeiten und den betroffenen Gesell­schaften mittels gesellschaftsdiplomatischer Maßnahmen ein realistisches Bild der EU vermitteln. Die aktive Unterstützung feministischer zivilgesellschaftlicher Akteur:innen ist ein weiterer Baustein. Schließlich sollte die politische und wirtschaftliche Ermächtigung von Frauen und marginalisierten Grup­pen zum integralen Bestandteil der bilateralen Zu­sammenarbeit sowie der Konditionalitätspolitik der EU im Rahmen der bevorstehenden Beitrittsprozesse erhoben werden.

Feministische Russlandpolitik benötigt ebenfalls zwei Dimensionen. Solange in Moskau ein antifeministisches und chauvinistisches politisches Regime an der Macht ist, gibt es keine Aussicht auf kooperative Sicherheit mit Russland. Deshalb sind Eindämmung und Abschreckung angemessene politische Strategien gegenüber dem russischen Staat. Nach dem erneuten Überfall auf die Ukraine haben wahrscheinlich Hun­derttausende unabhängige Akteur:innen aus Zivil­gesellschaft, Journalismus, Wissenschaft, Kultur so­wie Opposition Russland verlassen. Eine feministische Russlandpolitik muss sich darauf konzentrieren, femi­nistische Ansätze in dieser neu entstandenen Exil-Community zu befördern sowie feministische und queere Aktivist:innen bei ihrer Selbstorganisa­tion in der Emigration zu unterstützen. Während die liberale politische Opposition Russlands weiterhin von Männern dominiert wird und selbst antifeministische Tendenzen zeigt, hat der Schock des Krieges in der Zivilgesellschaft das Denken verändert. Besonders jüngere Aktivist:innen zeigen sich heute offener gegen­über Feminismus, LSBTIQ+ oder auch Dekolonialisierungskonzepten als früher, weil sie sich von der Bru­ta­lität des Putin-Regimes ab­grenzen wollen. So ent­steht ein neuer Möglichkeitsraum, in dem feminis­tische Politik arbeiten sollte. Es bleibt offen, ob und wann eine solche Politik in Russ­land selbst zu Ver­änderungen führen kann. Derzeit ist sie angesichts des Zusammenbruchs der politischen Beziehungen mit dem Putin-Regime eine der wenigen verbliebenen Optio­nen.

Türkei: Möglichkeiten und Hindernisse für eine feministische Außenpolitik

Hürcan Aslı Aksoy

Mit der Wiederwahl von Präsident Recep Tayyip Erdo­ğan im Jahr 2023 ist die Türkei in eine neue Phase ihrer politischen Entwicklung eingetreten: geprägt durch eine Konsolidierung des Autoritarismus, zu­neh­menden Nationalismus, voranschreitende Isla­misierung und erstarkenden Antifeminismus. Im öffentlichen Leben gewinnen jene Trends an Einfluss, welche die säkularen und republikanischen Fundamente des Staats weiter unterminieren sowie die hart erkämpften Rechte der Frauen zurückdrängen. Femi­nistische sowie queere Aktivist:innen betonen, dass zum ersten Mal in der Geschichte der Türkei poli­tische Parteien im Parlament vertreten sind, die die Grundrechte von Frauen und Mädchen zur Debatte stellen und für eine Geschlechtertrennung im öffent­lichen Leben eintreten. Die Regierung Erdoğan ver­folgt eine »maskulinistische Identitätspolitik«, die sich einer frauenfeindlichen und Anti-LSBTIQ+-Rhetorik bedient und das Leben von Frauen und der Queer Community erschwert. Zudem bedroht die nationalistische politische Atmosphäre das Leben benachteiligter Bevölkerungsgruppen, insbesondere von Kurd:­innen sowie Frauen und Mädchen aus Geflüchteten-Communities (Syrerinnen).

Auch wenn in den Leitlinien für eine feministische Außenpolitik1 (FAP) des Auswärtigen Amtes (AA) die Türkei nicht explizit genannt wird, lassen sich aus ihnen durchaus Ansatzpunkte für den Umgang mit dem Land ableiten. Durch Projekte und Kooperationen will das AA eine FAP voranbringen, um »historisch gewachsene Machtstrukturen zu benennen, zu überwinden und so eine gerechte Teilhabe und Gleich­stellung aller Menschen weltweit zu befördern. Dabei verfolgt sie einen transformativen und inter­sektionalen Ansatz«.2 Ausgangspunkt für die Bundes­regierung ist dabei die schwedische 3R-Formel (Rechte, Repräsentation und Ressourcen). Im Kern geht es um die Stärkung und Ermächtigung benachteiligter Bevölkerungsgruppen, insbesondere von Frauen und Mädchen. Im Rahmen eines feministischen Ansatzes gegenüber der Türkei ist es wichtig, zunächst die Vorstellungen, Bedürfnisse und Anlie­gen der gesellschaftlichen Kräfte zur Kenntnis zu nehmen, die sich vor Ort für Geschlechtergleichstellung einsetzen. Dazu gehört auch, kritisch zu hinter­fragen, wo deutsche Politik zur Zementierung diskri­minierender Machtstrukturen beiträgt. Wie kann also eine feministische Außenpolitik gegenüber der Tür­kei aussehen?

Zwischen Gleichberechtigung und Ungleichheiten: Das Geschlechterregime in der Türkei

Artikel 10 der türkischen Verfassung von 1982 lautet: »Frauen und Männer sind gleichberechtigt. Der Staat ist verpflichtet, die Gleichberechtigung zu verwirk­lichen. Maßnahmen, die zu diesem Zweck ergriffen werden, dürfen nicht als Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz ausgelegt werden.«3 Trotz der recht­lichen Gleichstellung von Frauen sind die Geschlechterverhältnisse in der heutigen Türkei von großen Ungleichheiten geprägt. Die Gründe dafür liegen in den sozio-politischen Entwicklungen des Landes unter der seit zwei Dekaden regierenden Gerechtigkeits- und Entwicklungspartei (AKP).

Im politischen Projekt der AKP für das sogenannte zweite Jahrhundert der Türkei ist Geschlechterpolitik eng mit einer rechtspopulistisch-autoritären Rhetorik verflochten.4 Es geht zum einen darum, dass männ­liche Privilegien unter einer nationalistisch-islamis­tischen Staatsideologie wieder garantiert sind und Frauen »ihren Platz kennen«. Zum anderen spielen Geschlechternormen eine Schlüsselrolle bei der poli­tischen und kulturellen Polarisierung zwischen »uns« (AKP-Unterstützenden) und »den anderen« (AKP-Kriti­sierenden).5 Haupthindernisse für die Verwirklichung der Geschlechtergleichstellung sind die repressive Po­litik der AKP-Regierung und die damit einher­gehende Propagierung des religiösen Traditionalismus.

Rechte

In den Gründungsjahren der türkischen Republik wurde im Rahmen einer radikalen Strategie der Moder­nisierung, Nationalisierung und Säkularisierung (Laizismus)6 die Aufwertung des gesellschaft­lichen Status der Frau zur öffentlichen Staatspolitik. Die rechtliche Gleichstellung der Geschlechter ermög­lichte es den Frauen, Sichtbarkeit zu erlangen und am öffentlichen Leben teilzuhaben. Dennoch blieben patriarchale Strukturen in vielen Gesetzen und Insti­tutionen bestehen, und die Mehrheit der Frauen und Männer hielt an traditionellen Werten wie »Familienehre« oder der Keuschheit der Frau und Rollenverständ­nissen etwa vom Mann als Familienoberhaupt fest.7 Feministinnen unterschiedlicher politischer Couleur haben sich im Laufe der Jahre für eine geschlechtergerechte Gesetzgebung eingesetzt und eine Reihe von Errungenschaften erzielt. Noch in den 2000er Jahren führte die Regierung Erdoğan im Zuge des Annäherungsprozesses an die Europäische Union (EU) zahl­reiche gendersensible Reformen im Zivil-, Straf- und Arbeitsrecht ein. In den letzten zehn Jahren hat sich jedoch eine antifeministische Wende vollzogen.

Seitdem versuchen Staatspräsident Erdoğan und führende Persönlichkeiten seiner AKP kontinuierlich, das Privatleben von Frauen zu reglementieren. Ob Gleichstellung von Mann und Frau, Kinderzahl, Ab­treibung oder der Rückzug von der Istanbuler Kon­ven­tion (»Übereinkommen zur Verhütung und Be­kämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt«) – alle diese Themen waren immer wieder Gegenstand des politischen Diskurses. Die Regierung hat weitreichende sozialpolitische Veränderungen durchgesetzt, die vor allem auf die Betreuung und Pflege von Kindern und alten Menschen ausgerichtet sind, dabei aber die Frauen auf die häusliche Rolle beschränken, die ihnen im traditionellen Familienverständnis zugewiesen wird. In diesem Sinne wurde im Jahr 2013 das ehedem als »Frauenministerium« bezeichnete Ressort umbenannt in »Ministerium für Familie und soziale Dienste«. Hinzu kommen zuneh­mende Eingriffe in die körperlichen und sexuellen Selbstbestimmungsrechte von Frauen. 2012 versuchte die AKP-Regierung, den Schwangerschaftsabbruch zu verbieten, was durch die Mobilisierung und Solidaritätskampagne verschiedener Frauengruppen ver­hindert werden konnte.8 Die islamistisch-nationalisti­sche Regierung fördert die Rechte von Frauen nur, solange sie nicht im Widerspruch zu »türkischen« Traditionen und »islamischen« Werten stehen.

Dank der Agilität der Frauen­bewegung(en) bleibt die Frage der Gleichstellung der Geschlechter auf der Tagesordnung.

Dank der Agilität der Frauenbewegung(en) bleibt die Frage der Gleichstellung der Geschlechter auf der Tagesordnung. Die Frauenbewegung als solche ist trotz interner Differenzen eine einflussreiche oppo­sitionelle Stimme gegen autoritäre und patriarchale Strukturen in Politik und Gesellschaft, auch wenn ihre Handlungsspielräume (die Meinungs-, Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit) in den letzten Jahren immer weiter eingeschränkt wurden.

Repräsentation

In der Türkei sind Frauen in allen relevanten poli­tischen Entscheidungsgremien sowohl auf nationaler als auch auf kommunaler Ebene unterrepräsentiert. Nach den Parlamentswahlen vom 14. Mai 2023 stieg der Frauenanteil von 17,1 Prozent auf 20,2 Prozent. Im 600-köpfigen Parlament sitzen nun 121 Frauen. Im neuen Kabinett von Präsident Erdoğan gibt es nur eine Frau, die Ministerin für Familie und soziale Dienste Mahinur Özdemir Göktaş. Auf kommunaler Ebene sieht es noch düsterer aus. Im europäischen Vergleich belegt die Türkei in dieser Hinsicht den letzten Platz. Der Anteil der Bürgermeisterinnen liegt bei 3,8 Prozent, jener der gewählten Repräsentantinnen in den Kommunalverwaltungen bei 10,7 Prozent.9 In männlich dominierten Politiken bzw. Entschei­dungs­mechanismen werden die Bedürfnisse und Inter­essen von Frauen weitgehend ignoriert. Unter­repräsentation von Frauen in der Politik führt bei­spiels­weise dazu, dass bei der Budgetierung von Minis­terien und Kommunen die Geschlechterperspektive nicht berücksichtigt wird.

Im Gegensatz zur Politik sind Frauen in der Bürokratie stellenweise besser vertreten – am besten im türkischen Außenministerium mit einem Frauen­anteil von 37 Prozent. 27 Prozent der im Ausland täti­gen Botschafter und Botschafterinnen sind Frauen.10 Am schlechtesten schneidet das Innenministerium mit einem Frauenanteil von 7,9 Prozent ab.11 Die Füh­rungspositionen in den Ministerien, die in der Regel politisch besetzt werden, haben überwiegend Männer inne.

In den Ärzte- und Anwaltskammern sind Frauen mit bis zu 40 Prozent repräsentiert.12 Viele Berufs­verbände und Gewerkschaften haben Frauenkommissionen, die sich für die Verbesserung der Stellung von Frauen einsetzen. Trotz der staatlichen Propagierung der traditionellen Geschlechterrollen, die einer gleich­berechtigten Teilhabe von Frauen im Wege steht, steigt deren Anteil im öffentlichen Leben.

Die UN-Agenda »Frauen, Frieden und Sicherheit« (WPS) hat keinen Niederschlag in der offiziellen Politik gefunden. Die Türkei gehört nicht zu den 86 UN-Mitgliedstaaten, die einen Nationalen Aktionsplan (NAP) zur Umsetzung der Resolution 132513 verab­schiedet haben, obwohl Frauen- und Friedenorganisationen dies seit Jahren fordern. Eine geschlechter­spezifische Perspektive hatte für den türkischen Staat nie Priorität. Nach dem gescheiterten Friedensprozess (2013–2015) zwischen dem türkischen Staat und der Arbeiterpartei Kurdistans (PKK) wurden beispielsweise Tausende Aktivist:innen sowie zivilgesellschaftliche Organisationen in den kurdischen Gebieten, die sich für Frieden und die Gleichstellung der Geschlechter einsetzten, von der AKP-Regierung angegriffen bzw. geschlossen. Angesichts des mangelnden politischen Willens, der Kriminalisierung friedensbezogener Akti­vitäten sowie zunehmender Autokratisierung ist davon auszugehen, dass die WPS-Agenda für die AKP-Regierung niemals Priorität haben wird.

Ressourcen

Obwohl Frauen im Bildungsbereich in den letzten Jahren deutlich aufgeholt haben und heute fast die Hälfte der Studierenden stellen, ist ihr Anteil an den Erwerbstätigen besonders niedrig – im Vergleich zu den Ländern der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), der auch die Türkei angehört. Laut dem »Global Gender Gap Report 2022« des Weltwirtschaftsforums (WEF)14 liegt die Erwerbsquote von Frauen in der Türkei bei knapp 32 Prozent und markiert damit das Schlusslicht der OECD-Länder; die von Männern in der Türkei ist mit 69 Prozent mehr als doppelt so hoch. Frauen arbeiten häufig im informellen Sektor oder als unbezahlte Familienangehörige in der Landwirtschaft. Nach den Angaben des Türkischen Statistikamtes (TÜIK) lag die Arbeitslosenquote im August 2022 unter Frauen bei 12,5 Prozent, unter Männern bei 8,2 Prozent.15 Die Jugendarbeitslosigkeit trifft 15,2 Prozent der männ­lichen und 28,9 Prozent der weiblichen Jugend­lichen.16 Die Erwerbsbeteiligung türkischer Frauen wird vor allem durch unbezahlte Betreuungsarbeit (Kinder und Altenpflege), geringe Angebote für Teil­zeitarbeit, die traditionelle Rollenverteilung im Haus­halt und einen erschwerten Zugang zur Hochschulbildung beeinträchtigt.

Einerseits sind nach Angaben des türkischen Hoch­schulrats (YÖK) Frauen an den Universitäten (in For­schung und Lehre) mit 32,5 Prozent vertreten und über­treffen damit den europäischen Durchschnitt (26,1 Prozent),17 andererseits sind nach offiziellen Angaben 4,1 Prozent der türkischen Frauen Analphabetinnen – gegenüber 0,7 Prozent der Männer (Stand 2023).18

Mit dem Einzug ultra-islamistischer Parteien ins türkische Parlament ist die De-jure-Gleichstellung der Geschlechter ernsthaft gefährdet.

Im Zuge ihres fortschreitenden populistischen Auto­ritarismus bedient sich die AKP eines ultrakonserva­tiven Genderdiskurses und führt eine pro-natalistische und pro-familiäre Politik ein, um Ideale im Sinne traditioneller Familienrollen zu festigen. Mit dem Ein­zug ultra-islamistischer Parteien ins türkische Parla­ment nach den Wahlen 2023, die für Geschlechtertrennung im öffentlichen Leben und die Abschaffung des Gesetzes (6284) zum Schutz vor häuslicher Gewalt eintreten, ist die De-jure-Gleichstellung der Geschlech­ter ernsthaft gefährdet. Feministische und LSBTIQ+-Organisationen verteidigen ihre erkämpften Rechte durch die Bildung von Koalitionen mit verschiedenen demokratisch gesinnten sozialen Bewegungen, der parlamentarischen Opposition sowie der kritischen und unabhängigen Medien. Angesichts dieses anti­feministischen Backlashs kommt der deutschen/euro­päischen FAP eine wichtige Rolle zu.

Deutsche Politik gegenüber der Türkei

Die sicherheits- und wirtschaftspolitischen Interessen Deutschlands in der Türkei sind zweifellos vielfältig. Die geopolitische Lage des Landes an der Schnittstelle wichtiger Regionen (Europa, Naher und Mittlerer Osten, Nordafrika und Kaukasus), die immer wieder Spannungen ausgesetzt sind, macht Ankara zu einem relevanten Nato-Verbündeten und engem sicherheits­politischen Partner, insbesondere in Fragen von Flucht, Migration und Terrorismusbekämpfung.

Als Hauptziel der Flüchtlingsströme aus dem Nahen Osten sieht sich Deutschland von der Türkei abhängig und legt daher besonderen Wert auf die bilaterale Zusammenarbeit. Sie unterstützt die Türkei im Sinne der EU-Türkei-Erklärung bei der Versorgung der Flüchtlinge in der Türkei, darunter rund 3,7 Mil­lio­nen Menschen aus Syrien.19 In der türkischen Be­völ­kerung wird der Zweck der Erklärung jedoch als »Fernhaltung der Geflüchteten von Europa« wahr­genommen und heftig kritisiert. Zudem wächst der Unmut der türkischen Bevölkerung über die An­wesenheit der syrischen Flüchtlinge, analog zur um sich greifenden Anti-Flüchtlingsstimmung in Europa.

Seinen politischen Einfluss auf die Türkei hat Europa eingebüßt.

Die Externalisierungspolitik der EU in der Flüchtlingsfrage und der Krieg in der Ukraine haben in den letzten Jahren zu einer transaktionellen Zusammenarbeit mit der Türkei geführt. Aufgrund geopolitischer Kalküle des Westens haben die deutsche und andere europäische Regierungen ihre türkeikritische Politik geändert. Das derzeitige Ziel der EU, bilaterale Krisen zu vermeiden, die Bedingungen der Zusammenarbeit mit der türkischen Regierung bei Bedarf neu zu ver­handeln und passiv auf einen Wandel in der Türkei zu warten, ist auf Dauer nicht haltbar. So verfolgt Erdoğan gegenüber Europa eine pragmatische und transaktionale Politik, die sich in Wirtschaft, Vertei­digung und bei Flüchtlingsfragen engagiert und die Türkei gleichzeitig von europäischen Werten wie Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Grundrechten entfernt. Zudem führt die deutsche und europäische Politik zu Frustration in der demokratisch gesinnten Zivilgesellschaft (und Bevölkerung) in der Türkei, die in den bilateralen Verhandlungen eine untergeordnete Rolle spielt. Seinen politischen Einfluss auf die Türkei hat Europa daher eingebüßt. Die transaktio­nale Politik verhindert nicht nur, dass die 3R im außenpolitischen Handeln mitgedacht werden, son­dern auch, dass sich ein »feministischer Reflex« in außenpolitischen Handlungsfeldern entwickelt.20

Möglichkeiten einer feministischen Außen­politik in Zusammenarbeit mit der Türkei

Deutschland und andere europäische Staaten, die sich zu FAP bekennen, betonen die Bedeutung struktureller Veränderungen, um die Gleichstellung der Ge­schlechter voranzubringen, und erkennen an, dass es nicht ausreicht, Frauen, Mädchen und LSBTIQ+-Per­sonen individuell zu unterstützen. Die FAP-Leitlinien verleihen dem Handeln im eigenen Ressort einen Rahmen und eine Richtung. In diesem Sinne ist ein Ansatz Deutschlands erforderlich, der die Rechte und die Sicherheit von Frauen, Mädchen und LSBTIQ+-Personen in den Mittelpunkt stellt. Solange die Regie­rungen Deutschlands und anderer EU-Staaten die trans­aktionale Kooperation nicht durch eine prin­zipiengeleitete (darunter auch geschlechtersensible) Kooperation ersetzen, trägt Deutschland zur Zementierung repressiver Machtstrukturen bei. Dies wider­spricht der in den Leitlinien formulierten Vision von Teilhabe.21 Eine FAP gegenüber der Türkei sollte fol­gende Prioritäten setzen:

  1. Die Umsetzung der WPS-Agenda: Durch gezielte und erweiterte Finanzierung ließe sich die Mobilisierung von Frauen für eine aktivere Beteiligung an Konfliktbewältigung (etwa im Kurden- oder Syrienkonflikt) fördern. In diesem Zusammenhang kann Berlin – das im Forum für Sicherheitskooperation der OSZE als Koordinator zur WPS-Agenda fungiert – die Erstellung eines NAPs zur Implementierung von Resolution 1325 unterstützen.22

  2. Die Bundesregierung sollte den engen Kontakt zu Frauen aus türkischen, kurdischen und migrantischen zivilgesellschaftlichen Organisationen in der Türkei suchen, um die Bedürfnisse der Frauen bes­ser zu verstehen. Neben der Bereitstellung finan­zieller Mittel sind angesichts der shrinking spaces für die Frauen- und LSBTIQ+-Organisationen die poli­tische Unterstützung und die systematische Einbindung der Zivilgesellschaft von entscheidender Bedeutung.

  3. In Bezug auf die Flüchtlings- und Asylpolitik der Türkei kann Deutschland bzw. die EU im Rahmen der EU-Türkei-Erklärung Verbesserungen beim in­sti­tutionellen Schutz von Frauen und Mädchen in den Vordergrund rücken, indem es entsprechende Finanzmittel aufstockt und deren Vergabe an kon­krete Bedingungen knüpft.

  4. Angesichts der zunehmend patriarchalen und repres­siven Politik in der Türkei sollte das BMZ die Unterstützung für Kommunen und Stadtverwaltungen im Bereich der Migration und für die Inte­gration von Frauen aus der Geflüchteten-Com­mu­nity (Syrerinnen) ausbauen.

  5. Das AA sollte die Kooperation in der Kommunal-, Bildungs- und Kulturpolitik von der Einhaltung der Menschen- und Frauenrechte abhängig machen.

Die palästinensischen Gebiete: Strukturelle Hürden und pragmatische Ansatzpunkte für eine feministische Außen- und Entwicklungspolitik*

Muriel Asseburg

Die Anfang März 2023 veröffentlichten Ressortpapiere zu feministischer Außen- und Entwicklungspolitik (FAEP) des Auswärtigen Amtes (AA) und des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) geben keine spezifischen Hinweise zum Umgang mit den palästinensischen Gebieten. Weder Israel noch die palästinensischen Gebiete werden darin benannt, obwohl in den AA-Leitlinien von »historischer Verantwortung« die Rede ist und im deutschen Diskurs darunter ansonsten in der Regel die spezifische Verantwortung verstanden wird, die aus dem Genozid an den deutschen und europäischen Jüdinnen und Juden sowie den deut­schen Angriffskriegen des 20. Jahrhunderts abgeleitet wird. In den beiden Papieren wird die historische Verantwortung hingegen lediglich auf »unsere kolo­niale Vergangenheit« bezogen.1 Diese Auslassung mutet nicht zuletzt deshalb sonderbar an, weil die spezifische historische Verantwortung deutsche Poli­tik im Nahen Osten im Allgemeinen und gegen­über den palästinensischen Gebieten im Besonderen ent­scheidend prägt.

Gleichwohl lassen sich aus den AA-Leitlinien und der BMZ-Strategie durchaus Ansatzpunkte für eine FAEP auch gegenüber den palästinensischen Gebieten ableiten. Denn in beiden Dokumenten wird eine »gleich­berechtigte soziale, politische und wirtschaft­liche Teilhabe aller Menschen« zur Vision erklärt.2 Durch gendersensible und gendertransformative Projekte der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) und der huma­nitären Hilfe sowie durch Überwindung »historisch gewachsene[r] Machtstrukturen« beabsichtige man, eine »gerechte Teilhabe und Gleichstellung aller Men­schen weltweit zu befördern«.3 In diesem Sinne soll ein 3R-Ansatz verfolgt werden, der die »Rechte, Repräsentanz [sic!] und Ressourcen« benach­teiligter Bevölkerungsgruppen – insbesondere von Frauen und Mädchen – in den Vordergrund rückt.4 Überdies wird betont, dass FAEP menschenrechtszentriert sei, dass sie menschliche gegenüber natio­naler Sicher­heit priorisiere und dass bislang margi­nalisierte Grup­pen in Entscheidungs- und Friedens­prozesse eingebunden werden sollten. Der Zivilgesellschaft komme dabei eine herausgehobene Rolle zu. Grundsätzlich gilt in der EZ das Do no harm-Prinzip.

Nach der Veröffentlichung der Ressortpapiere geht es nun darum, FAEP zu konkretisieren und zu opera­tionalisieren. Entsprechende Überlegungen sollten pro­minent in eine Revision der deutschen Palästina-Politik einfließen, die nicht zuletzt angesichts der Gräuel­taten des 7. Oktober und des Krieges im Gaza­streifen dringend angezeigt ist. Dabei stellen sich folgende Fragen: Inwiefern kann in den palästinen­sischen Gebieten heute von einer gleichberechtigten Teilhabe aller Menschen gesprochen werden? Was sind die wichtigsten strukturellen Blockaden? Wie lässt sich die bisherige deutsche Politik gegenüber den palästinensischen Gebieten beschreiben, und wo könnte eine FAEP ansetzen?

Eingeschränkte Teilhabe in den palästinensischen Gebieten

Rechtliche Gleichstellung, politische, wirtschaftliche und soziale Teilhabe sowie der Zugriff auf Ressourcen sind für Frauen und Mädchen (sowie marginalisierte Gruppen) in den palästinensischen Gebieten hoch­gradig eingeschränkt.5 Zudem leiden Frauen und Mädchen in den von Gewalt bzw. Verdrängung stark betroffenen Gegenden in besonderem Maße unter (physischer) Unsicherheit. Als Haupthürden für eine Verbesserung der Situation erweisen sich eine kon­servative, patriarchale palästinensische Gesellschaft, eine repressive Politik der beiden palästinensischen Regierungen im Westjordanland und im Gazastreifen sowie die israelische Besatzungspolitik.

Rechte

Von grundlegender Bedeutung für die rechtliche Situation von palästinensischen Frauen und Mädchen, benachteiligten Bevölkerungsgruppen und der Bevölkerung in den besetzten Gebieten (Westjordanland inklusive Ost-Jerusalem und Gazastreifen) ist die bislang nicht erfolgte Umsetzung des Rechts auf Selbst­bestimmung. Vielmehr dauert die Besatzung der palästinensischen Gebiete seit 1967 und die Ab­riegelung des Gazastreifens seit 2006 an. Die Insti­tutionen des »Staates Palästina« verfügen nicht über Souveränität bzw. effektive Kontrolle über Territo­rium und Bevölkerung. Die politische Teilhabe aller Palästinenser:innen in den besetzten Gebieten ist insofern drastisch eingeschränkt, als sie kein Wahl­recht für dasjenige Organ haben, das effektiv die Kontrolle ausübt: die Knesset, aus der die israelische Regie­rung hervorgeht, die wiederum den Militärkommandeur bestimmt. Zudem unterliegt die paläs­tinensische Bevölkerung in den besetzten Gebieten israelischem Militärrecht, das politischen und bür­gerlichen Rechten enge Grenzen setzt.

Hinzu kommt eine zunehmend repressive Regierungsführung seitens der palästinensischen Führungen, so dass auch die Beteiligungsmöglichkeiten im Rahmen der Selbstverwaltung immer weiter reduziert wurden. Seit 2007 sind die palästinensischen Gebiete in zwei Territorien mit unterschiedlichen Regierungen gespalten: das Westjordanland mit der Palästinensischen Autonomiebehörde (PA) und den Gaza­streifen mit der von den USA und der EU nicht an­erkannten De-facto-Regierung der Hamas. 2006 fanden zum letzten Mal Wahlen auf nationaler Ebene statt. Schon seit 2007 ist der Legislativrat nicht mehr zusammengetreten, 2018 wurde er aufgelöst. Auch eine unabhängige Justiz besteht heute in den paläs­tinensischen Gebieten nicht mehr. Zwar gibt es eine aktive Zivilgesellschaft, inklusive einer progressiven Frauenbewegung. Ihre Spielräume (sowie allgemein die Meinungs-, Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit) sind aber in den letzten Jahren durch Israel, die PA und die De-facto-Regierung mittels Gesetz­gebung und autoritärer Praxis stetig beschnitten worden.6

Die spezifischen Rechte von Frauen sind darüber hinaus eingeschränkt. Artikel 9 des palästinensischen Grundgesetzes betont zwar die Gleichheit aller Paläs­tinenser:innen vor dem Gesetz, ungeachtet Rasse, Geschlecht, Hautfarbe, Religion, politischen Ansichten oder Behinderungen. Auch ist der Staat Palästina 2014 der UN-Frauenrechtskonvention (CEDAW) bei­getreten. Allerdings hat Palästina weder das Zusatzprotokoll über einen Rechenschaftsmechanismus unter­zeichnet, noch ist die Konvention bislang in nationales Recht umgesetzt worden, so dass sie keine rechtsverbindlichen Ansprüche begründet. Wie in vielen Ländern der Region werden auch in den pa­lästi­nensischen Gebieten Personenstandsangelegen­heiten durch Gerichte der jeweiligen Religions­gemein­schaften geregelt. Vor diesen besteht keine Gleichheit zwischen den Geschlechtern, etwa im Erb­recht. Überdies sind traditionelle Formen der Streit­schlichtung verbreitet, die in der Regel einen Aus­gleich zwischen den beteiligten Familien zur Wieder­herstellung der »Familienehre« anstreben. Das Recht des oder der Einzelnen steht dahinter zurück, Rechts­sicherheit oder Gleichheit gibt es für die Betroffenen nicht.

Frauen sind heute in den palästinen­sischen Gebieten in allen relevanten politischen Entscheidungsgremien massiv unterrepräsentiert.

Repräsentation

Palästinenser:innen sind in der Regel stolz auf die herausgehobene Rolle von Frauen in der Gesellschaft und im nationalen Befreiungskampf, etwa im Rah­men der Ersten Intifada. Und dennoch: Frauen sind heute in den palästinensischen Gebieten in allen relevanten politischen Entscheidungsgremien der PA, der De-facto-Regierung im Gazastreifen, der PLO und bei Fatah und Hamas massiv unterrepräsentiert, und zwar sowohl auf nationaler als auch auf lokaler Ebene. Das gilt ebenfalls für den Auswärtigen Dienst und die Leitungsfunktionen im öffentlichen Sektor und sieht auf den Leitungsebenen von Berufsverbänden, Gewerkschaften und Unternehmen nicht besser aus. Nicht zuletzt deshalb bleiben die spezifischen Anliegen von Frauen in Politik und Wirtschaft in der Regel weitgehend unberücksichtigt. Männlich domi­nierte Entscheidungsgremien setzen sich weder für die Aufhebung patriarchaler Normen ein noch für konkrete Maßnahmen, etwa zum Schutz vor sexuel­ler Belästigung am Arbeitsplatz. Forderungen nach Gleichstellung werden zudem oft als sektiererisch abgetan, da die nationale Befreiung Vorrang habe.

Nominell unterstützt die palästinensische Führung die UN-Agenda »Frauen, Frieden und Sicherheit« (WPS), die unter anderem auf eine angemessene Reprä­sentation von Frauen in Friedensprozessen zielt, und sie hat bislang zwei nationale Aktionspläne zu ihrer Umsetzung vorgelegt. Dabei dienen Strategie­papiere zur Frauenförderung im Wesentlichen der Imagepflege gegenüber westlichen Gebern; die Erwei­terung von politischer Teilhabe und Geschlechter­gerechtigkeit steht keineswegs oben auf der Tagesordnung. So hat die WPS-Agenda bislang auch nur geringen praktischen Niederschlag gefunden. In paläs­tinensischen Delegationen zum Krisenmanagement oder in den palästinensischen Delegationen zur nationalen Aussöhnung spielen Frauen kaum eine Rolle.

Ressourcen

Obwohl Frauen in den palästinensischen Gebieten in den letzten Dekaden deutlich aufgeholt haben, was den Bildungsstand angeht, und heute mit knapp zwei Dritteln unter den Studierenden deutlich überrepräsentiert sind, ist die Erwerbsbeteiligung von Frauen selbst im regionalen Vergleich gering: Sie liegt bei nur 18,6 Prozent, während sie bei Männern 70,7 Pro­zent beträgt.7 Palästinensische Frauen sind ganz über­wiegend im Haushalt und in familiären Betrieben (oft in der Landwirtschaft) tätig und erzielen dort in der Regel kein eigenes Einkommen, das ihnen ein Min­destmaß an autonomen Entscheidungen oder eine unbezahlte politische oder zivilgesellschaftliche Betä­tigung erlauben würde. Über 45 Prozent der erwerbstätigen Frauen arbeiten im informellen Sektor8 und haben damit weder Arbeitsplatzsicherheit noch An­spruch auf Mindestlohn, Krankenversicherung oder Mutterschutz. Zugleich ist die Arbeitslosigkeit unter Frauen deutlicher höher als unter Männern: Sie lag 2022 insgesamt bei 40,4 Prozent (bei Männern bei 20,3 Prozent), im Gazastreifen bei 67,4 Prozent und unter den 15- bis 24-jährigen Frauen dort sogar bei 87 Prozent.9 Diese prekäre Lage ist sowohl auf die Ein­schränkungen des palästinensischen Arbeitsmarktes durch den Besatzungs-, Blockade- und Konflikt­kontext als auch einen unterfinanzierten öffentlichen Sektor sowie auf patriarchale Genderrollen zurück­zuführen.

Menschliche Sicherheit

Besonders großen Belastungen sieht sich die palästinensische Bevölkerung im Bereich menschlicher Sicherheit ausgesetzt. Dies gilt umso mehr in den­jenigen Gebieten, die stark von militärischer und/oder Siedlergewalt betroffen oder in denen Palästinenser:innen von Verdrängung, Hauszerstörungen und Zwangsräumungen bedroht sind. Dort betreffen die permanente Unsicherheit sowie die Angst vor Gewalt und vor Vertreibung die gesamte Zivilbevölkerung.10 Im Gazastreifen leiden Frauen und Mädchen seit dem 7. Oktober 2023 besonders unter Krieg, Binnenflucht und dem Zusammenbruch des Gesundheitssystems, nicht zuletzt, weil sie gezwungen sind, unter un­hygienischen und gefährlichen Bedingungen Kinder auf die Welt zu bringen. Hinzu kommt Gewalt, die sich speziell gegen Frauen richtet; insbesondere häus­liche Gewalt ist weit verbreitet und hat in den letzten Jahren deutlich zugenommen. Dabei reproduziert genderbasierte Gewalt innerhalb der Familie regel­mäßig auch politische Gewalt: Nach kriegerischen Auseinandersetzungen lässt sich auch ein Anstieg häuslicher Gewalt feststellen.11 Bislang gibt es in den palästinensischen Gebieten weder einen gesetzlichen noch einen anderen effektiven Schutz gegen gewalt­tätige Familienväter, Ehemänner oder andere Fami­lien­mitglieder. Für Frauen im Gazastreifen ist es besonders schwierig, sich vor solchen Übergriffen in Sicherheit zu bringen.

Deutsche Politik gegenüber den palästinensischen Gebieten

Bislang ist die deutsche EZ in den palästinensischen Gebieten weitgehend außenpolitischen Zielen unter­geordnet. Erklärtermaßen geht es (seit den Oslo-Abkom­men der 1990er Jahre) darum, im Sinne einer Lösung des israelisch-palästinensischen Konflikts durch Diplomatie und EZ zu einer Zweistaatenregelung beizutragen bzw. diese zumindest als Option aufrechtzuerhalten und eine gewaltförmige Destabilisierung zu verhindern. Vor diesem Hintergrund wird die deutsche Unterstützung in den palästinensischen Gebieten auch als Beitrag zur Sicherheit Israels gese­hen. Sie dient also der Unterfütterung der deutschen Verpflichtung auf Israels Existenzrecht und Sicherheit, wofür die frühere Bundeskanzlerin Angela Merkel das Diktum von der »Staatsräson« prägte. Die Gleichstellung von Frauen und Mädchen war hin­gegen bis dato kein Schwerpunkt der deutschen EZ. Im Frühsommer 2023 überstieg der Anteil gender­sensibler Projekte in den palästinensischen Gebieten zwar schon die in den Strategiepapieren zur feministischen Außen- und Entwicklungspolitik angestrebte Quote, aber nur ein einziges Regionalvorhaben war als gendertransformativ eingestuft.

Deutsche Politik betreibt lediglich Schadensbegrenzung.

Vor dem Hintergrund des Scheiterns aller bisherigen Bemühungen um eine Konfliktregelung, wieder­kehrender kriegerischer Auseinandersetzungen mit immer höheren Opferzahlen und massiver Zerstörung, des Übergangs Israels zur Annexion des West­jordanlandes, der Verfestigung der innerpalästinen­sischen Spaltung und eines zunehmenden Autoritarismus der PA gelingt es deutscher (und europäischer) EZ schon seit geraumer Zeit nicht mehr, auf eine nachhaltige Entwicklung, ein demokratisches paläs­tinensisches Gemeinwesen und eine Zweistaaten­regelung hinzuwirken. Denn die deutsche Politik schreckt zum einen vor einer Konditionierung der Hilfe für die PA zurück, gebunden an Fortschritte bei der Regierungsführung und dem Aufbau effizienter, bür­gerorientierter Institutionen. Zum anderen haben Bundesregierungen unterschiedlicher Couleur de facto durchweg die nationale Sicherheit Israels gegen­über menschlicher Sicherheit der palästinensischen Bevölkerung priorisiert und versucht, Israel vor straf­rechtlichen Ermittlungen abzuschirmen. Damit hat deutsche Politik den Anspruch einer Konflikttransfor­mation und guter Regierungsführung effektiv weit­gehend zugunsten einer Aufrechterhaltung des Status quo aufgegeben. Sie betreibt lediglich Schadens­begren­zung, in dessen Rahmen Resilienz der paläs­tinen­sischen Bevölkerung Vorrang vor ihrer Selbst­bestim­mung hat und ihre politische und wirtschaft­liche Teilhabe einer vermeintlichen Stabilisierung unter­geordnet wird.

Problematisch bei der Kooperation mit der palästinensischen Zivilgesellschaft ist in diesem Zusammenhang auch, dass diese vor allem in ihrer Funktion als Dienstleisterin unterstützt wird und weniger als Forum, das zu einer pluralistischen Meinungsbildung beitragen kann. Zugleich werden der – ohnehin durch repressive Maßnahmen seitens Israels, der PA und der De-facto-Regierung – stark gegängelten NGO-Szene im Rahmen der deutschen Kooperation weitere Schranken gesetzt. Die ablehnende Haltung Deutschlands etwa gegenüber einer Kooperation mit NGOs, welche die BDS-Bewegung (Boycott, Divest­ment, and Sanctions) unterstützen, läuft nicht auf eine Erweiterung von Handlungsspielräumen, son­dern deren zusätzliche Verengung hinaus, da selbst gewaltfreie Ansätze des Eintretens für palästinen­sische Selbstbestimmung nicht als legitim gelten12 – und zwar ohne dass gangbare Alternativen ange­boten würden. Dies kann kaum mit dem Do no harm-Prinzip in Einklang stehen. Und auch wenn im Vor­feld deutsch-palästinensischer Regierungsverhand­lungen Vertreter:innen der Zivilgesellschaft routinemäßig angehört werden, spielen Konsultationen mit der palästinensischen Zivilgesellschaft vor Ort und in der Diaspora bei der Prioritätensetzung der deutschen Palästinapolitik allenfalls eine untergeordnete Rolle.

Besonders krass trat Deutschlands Fokussierung auf Israels nationale Sicherheit nach den am 7. Okto­ber 2023 von der Hamas und anderen militanten Grup­pierungen verübten Massakern und Geisel­nahmen zutage. Die Bundesregierung unterstützte Israels Einsatz militärischer Gewalt im Gazastreifen als Ausübung seines Rechts auf Selbstverteidigung gegen die Hamas trotz der damit verbundenen enor­men Opferzahlen unter der Zivilbevölkerung, der kata­strophalen humanitären Lage (nicht zuletzt auf­grund der zunächst vollständigen Blockade des Küs­tengebiets) und der großflächigen Zerstörung ziviler Infrastruktur und Häuser.13 Zwar forderte die Bun­des­regierung immer wieder von Israel, mehr Rücksicht auf die Zivilbevölkerung im Gazastreifen zu nehmen und mehr humanitäre Hilfe zu gewähren, gleichzeitig rechtfertigte sie Israels Kriegsziele und die rein mili­tärische Logik im Umgang mit der Hamas. Konsequent sprach sie sich gegen einen Waffenstillstand aus und nahm Israel nicht für etwaige Kriegs­verbre­chen und die Verletzung humanitären Völker­rechts in die Verantwortung.

Ansatzpunkte für eine feministische Außen- und Entwicklungspolitik

Es liegt auf der Hand, dass eine Erhöhung des Anteils gendersensibler und gendertransformativer EZ-Pro­jekte kaum neue Möglichkeiten zur Teilhabe eröffnen wird, wenn nicht auch die strukturellen Hürden bei deren Verwirklichung angegangen werden. In diesem Sinne sollte Überlegungen, wie die deutsche EZ in den palästinensischen Gebieten nach dem Schock des 7. Oktober und des Gaza-Krieges zu Wiederaufbau und nachhaltiger Entwicklung beitragen kann, ein Ansatz zugrunde gelegt werden, der Menschenrechte sowie menschliche Sicherheit von Israelis und Paläs­tinenser:innen – die sich gegenseitig bedingt – in den Mittelpunkt rückt sowie explizit auf den Abbau von Machtasymmetrien und struktureller Gewalt zielt. Ohne ein politisches Engagement für eine nach­haltige Konfliktregelung kann dies nicht gelingen. Solange dies nicht der Fall ist, läuft deutsches Engage­ment Gefahr, patriarchale und repressive Machtstrukturen zu zementieren. Dies widerspricht nicht nur der formulierten Vision von Teilhabe, sondern auch einer konfliktsensiblen EZ, wie sie etwa die Leitlinien der Bundesregierung vorsehen.14 Und es steht der histo­rischen Verantwortung entgegen, die Deutschland nicht nur gegenüber Jüdinnen und Juden, son­dern – aufgrund der historischen Verkettung von Holocaust und Nakba – auch gegenüber den Paläs­tinenser:innen hat.

Selbst wenn deutsche Politik nicht zu einem grund­sätzlich anderen Ansatz gegenüber Israel und den palästinensischen Gebieten bereit ist: Bei einem pragmatischen Ansatz von FAEP sollte zumindest die WPS-Agenda als Querschnittsaufgabe deutlich stärker zum Tragen kommen als bislang. Dies gilt insbesondere für die Unterstützung geschlechtergerechter Kri­senprävention und inklusiver Friedens- und Entscheidungsprozesse, den Schutz vor geschlechtsspezifischer Gewalt sowie bedürfnisorientierte humanitäre Hilfe.15 Darüber hinaus empfehlen sich die folgenden drei Ansatzpunkte für die Erweiterung der Teilhabe von Frauen und Mädchen. Dabei dürfte es hilfreich sein, die Begrifflichkeit des deutschen Diskurses an den lokalen Kontext anzupassen, um keinen Widerstand konservativer Bevölkerungsgruppen zu provozieren.

  • Deutsche EZ sollte Mädchen und Frauen gezielt fördern, indem sie auf eine Erhöhung des weib­lichen Anteils an den Erwerbspersonen und formal Beschäftigten, Gleichstellung in der Erbpraxis und den Ausbau der Repräsentation von Frauen in poli­tischen und wirtschaftlichen Entscheidungsgremien abhebt. Dies erfordert nicht nur eine enge Kooperation mit feministischen Akteur:innen sowie pro­gressiven und konservativen Frauengruppen, son­dern auch gesellschaftliche Bewusstseinsbildung unter Einbeziehung von männlichen Verbündeten.

  • Deutsche EZ sollte die palästinensische und israe­lische Zivilgesellschaft nicht nur als Dienstleisterin betrachten, sondern sie auch in ihren Funktionen als watch dog, Brückenbauerin sowie Forum der plu­ralistischen Willensbildung und Strategie­suche für die Fortführung des Strebens nach Selbst­bestimmung (und Demokratie) unterstützen. Dazu gehört, sich der Kriminalisierung von Teilen der Zivilgesellschaft durch Einstufung als Terrororganisationen durch Israel weiterhin entgegenzustellen und die palästinensische Zivilgesellschaft sys­tematisch in Konsultationen zur Gestaltung deutscher Palästinapolitik einzubinden.

  • Die Unterstützung der PA sollte an Verbesserungen in der Regierungsführung, die Einhaltung der Menschenrechte und die schrittweise Rückkehr zu demo­kratischen Verfahren gebunden werden. In diesem Zusammenhang ist die Durchführung von freien und fairen Wahlen (soweit dies unter Besatzung möglich ist) unabdingbar.

Iran: Der Testfall für feministische Außenpolitik*

Azadeh Zamirirad

Im September 2022 löste der gewaltsame Tod der jun­gen iranischen Kurdin Jina Mahsa Amini durch die »Sittenpolizei« eine beispiellose Protestwelle in der Islamischen Republik aus, bei der Frauen von An­beginn in vorderster Reihe standen. Zum ersten Mal wurde von einem feministischen Aufstand im Land gesprochen und dem Beitrag iranischer Frauen am Widerstand offenkundig Rechnung getragen. Dies zeigte sich etwa in dem kurdischen Slogan »Frau, Leben, Freiheit«, den die Demonstrierenden zum kol­lektiven Leitmotiv erhoben. Die landesweiten Mas­sen­proteste und ihre gewaltsame Niederschlagung durch den Sicherheitsapparat stellten die deutsche Iran­politik auf den Prüfstand. Außenministerin Annalena Baerbock bezeichnete den Umgang des iranischen Staates mit den eigenen Bürger:innen als »menschenverachtend« und erklärte, in den bilateralen Beziehungen zu Iran könne es »Kein ›Weiter so‹« geben.1

Die gesellschaftlichen Entwicklungen in Iran und das Bekenntnis der Außenministerin zu einem neuen politischen Ansatz legten nahe, auf den feministischen Aufstand in der Islamischen Republik mit einer feministischen Wende in der deutschen Außenpolitik zu reagieren. Denn bereits im Koalitionsvertrag hat­ten die Regierungsparteien angekündigt, im »Sinne einer Feminist Foreign Policy Rechte, Ressourcen und Repräsentanz [sic!] von Frauen und Mädchen weltweit stärken« zu wollen.2 In eigenen Leitlinien verschrieb sich das Auswärtige Amt (AA) schließlich im März 2023 feministischen Grundsätzen für eine Neugestaltung deutscher Außenpolitik.3 Doch auch mehr als ein Jahr nach Ausbruch der Proteste ist noch immer offen, wie das Bekenntnis zu einer feministischen Außenpolitik (FAP) im Falle Irans konkret umgesetzt werden soll.

Reaktion der Bundesregierung auf die Proteste

Auf die 2022 ausgebrochenen Proteste reagierte die Bundesregierung mit ungewohnt deutlichen Worten und einer Reihe symbolträchtiger Schritte. In Ab­stimmung mit europäischen Verbündeten schnürte sie mehrere Maßnahmenpakete. Auf Basis der 2020 von der Europäischen Union (EU) eingerichteten glo­balen Sanktionsregelung wurden seit Oktober 2022 zur Ahndung schwerer Menschenrechtsverletzungen zehn Sanktionspakete gegen Einzelpersonen und Entitäten verhängt. Sie richten sich unter anderem gegen Mitglieder der paramilitärischen Revolutionsgarden, führende Kräfte der Sittenpolizei, Provinzgouverneure, Abgeordnete und Kabinettsmitglieder. Ferner wurden staatliche Medienanstalten sowie Kom­munikationsbehörden, die Spyware gegen iranische Bürger:innen einsetzen, mit Sanktionen belegt. Dadurch wurden Konten eingefroren, Ein­reiseverbote in die EU erlassen und Geschäftsverbindungen mit sanktionierten Personen und Entitäten unterbunden.

Durch frühere EU-Menschenrechtssanktionen ist es bereits untersagt, Ausrüstung bereitzustellen, die zur Repression und Überwachung der iranischen Bevölke­rung genutzt werden kann. Auf internationaler Ebene initiierte die Bundesregierung zusammen mit Island eine Sondersitzung des Menschenrechtsrats der Ver­einten Nationen, die am 24. November 2022 in Genf stattfand. Die teilnehmenden Staaten verurteilten das gewaltsame Vorgehen gegen die Protestierenden scharf und vereinbarten, einen Aufklärungsmechanis­mus zu etablieren, um die Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit der Niederschlagung der Proteste aufzuarbeiten und hierzu Beweise zu sichern.

Neben diesen multilateralen Schritten stellte die Bundesregierung Plätze in Schutzprogrammen für besonders gefährdete Personen in Aussicht und setzte außenwirtschaftliche Förderinstrumente für Iran aus, etwa den deutsch-iranischen Energiedialog, das Aus­landsmesseprogramm und seit Januar 2023 formal auch Exportkreditgarantien.

Feministische Grundsätze für deutsche Außenpolitik

In seinen Leitlinien vom März führt das AA die Maß­nahmen, die in Reaktion auf die Niederschlagung der iranischen Proteste ergriffen wurden, als praktische Umsetzung von FAP auf.4 Doch es bleibt unklar, in­wieweit sich diese von nichtfeministischen Ansätzen bisheriger deutscher Politik unterscheiden. Die der­zeitige Iranpolitik knüpft zwar stellenweise an femi­nis­tische Grundsätze an, lässt sie aber in wesent­lichen Punkten außer Acht.

FAP kann als ein Ansatz aufgefasst werden, der Frieden, Geschlechtergerechtigkeit und Umweltschutz priorisiert, sich aktiv für die Förderung und den Schutz der Menschenrechte einsetzt und darauf zielt, strukturelle Ungleichheiten zu beseitigen, die aus Kolo­nialismus, Rassismus und Patriarchat resultieren.5 Sie fußt dabei auf einem breiten Sicherheits­verständnis und misst friedenspolitischen Maßnahmen, so im Bereich von Abrüstung und Nonproliferation, eine herausragende Stellung bei. Ungeachtet der großen Vielfalt feministischer Theorien beansprucht FAP, inklusiv und intersektional zu sein.6 Damit wird die Staatszentriertheit außenpolitischer Ansätze in­frage gestellt und dazu angeregt, marginalisierte Teile der Gesellschaft aktiv in Prozesse außenpolitischer Entscheidungsfindung einzubinden.

Um sich von einem feministischen Ansatz leiten zu lassen, wäre daher ein Perspektivwechsel geboten, der nicht länger den iranischen Staat, sondern die irani­sche Gesellschaft ins Zentrum rückt. Eine femi­nis­tische Iranpolitik könnte diesen vier Grundsätzen folgen: (1) Überwindung der traditionellen Auffassung von »nationaler Sicherheit« zugunsten eines auf Menschen fokussierten Ansatzes, (2) Beachtung und Inklusion marginalisierter Gruppen bei außenpolitischen Entscheidungen, (3) Stärkung gesellschaftlicher Kräfte und zivilgesellschaft­licher Organisationen sowie Ausbau ihrer Kapazitäten und (4) Schutz vor unintendierten Folgen von Maßnahmen, beispielsweise Sanktionen, die unterdrückte Teile der Gesell­schaft treffen und in ihren Widerstandsbemühungen schwächen.

Diesen Grundsätzen in der deutschen Außenpolitik Vorrang einzuräumen bedeutet keineswegs, den ira­nischen Staat oder seine Handlungen zu ignorieren. Menschenrechtsverletzungen klar zu benennen und zu verurteilen bleibt ebenso wichtig wie beteiligte Personen und Entitäten gezielt zu sanktionieren. Der­artige Sanktionspakete helfen dabei, die Aufmerksamkeit für die Lage vor Ort wachzuhalten und sen­den Teheran beständig das Signal, dass die Menschenrechtslage – ungeachtet bestehender oder künftiger sicherheitspolitischer Vereinbarungen – weiter auf der politischen Agenda steht. Wenn solche Sanktionen jedoch nicht von konkreten Schritten zur Unter­stützung zivilgesellschaftlicher Akteure begleitet wer­den, laufen sie Gefahr, zu Ritualen ohne politische Schlagkraft zu verkommen. Kurzfristige Sanktionsmaßnahmen müssen daher mit nachhaltigen Unter­stützungsmechanismen einhergehen.

Feministischer Ansatz in der Praxis

FAP bietet vielfältige Möglichkeiten, im Umgang mit autoritären Regimen über kurzfristige, symbolträchtige Schritte hinauszugehen. In der Praxis sollte jede Iranpolitik kostenlose technische Unterstützung zur Umgehung der Internetzensur, die Beschleunigung von Visa- und Asylverfahren sowie einen engagierten Einsatz für die Freilassung politischer Gefangener umfassen, zu denen auch deutsche Staatsbürger:in­nen zählen, die in Iran inhaftiert sind und von Tehe­ran als außenpolitisches Faustpfand missbraucht werden.

FAP setzt auch auf die Befähigung gesellschaftlicher Kräfte, ihre Rechte selbst einzufordern.

An all diese Themen knüpft deutsche Politik bereits an. Eine dezidierte FAP würde aber überdies politische Ressourcen vor allem dafür aufwenden, die Kapazitäten gesellschaftlicher Akteur:innen und insbesondere marginalisierter Gruppen in Iran aus­zubauen. FAP setzt nicht allein auf den Schutz von Menschenrechten, sondern auch auf die Befähigung gesellschaftlicher Kräfte, ihre Rechte selbst einzufordern. Es sind eben jene gesellschaftlichen Akteur:­innen, über die sich der transformative Anspruch7 feministischer Ansätze in der Praxis umsetzen lässt.

Eines der größten Hindernisse für zivilgesellschaftliche Kräfte in Iran, die sich unter anderem für öko­logische Anliegen, Rechte von Frauen und Minder­heiten oder die Abschaffung der Todesstrafe einsetzen,8 ist die für die breite Bevölkerung desolate wirt­schaftliche Lage. Diese resultiert in erster Linie aus staatlichem Missmanagement, weit verbreiteter Kor­rup­tion und der intransparenten Rolle, die Wirtschafts­akteure wie religiöse Stiftungen und Unternehmen der Revolutionsgarden spielen. Breit ange­legte, sektorale US-Sanktionen, die im Zuge der »Poli­tik des maximalen Drucks« unter der Trump-Adminis­tration verhängt wurden und auch unter Joe Biden noch weitgehend in Kraft sind, haben die angespannte Lage weiter verschärft. Im Gegensatz zu gezielten Sank­tionen gegen Individuen und Entitäten im Kon­text von Menschenrechtsverletzungen treffen die flächendeckenden US-Sanktionen die gesamte ira­nische Bevölkerung.

Dies zeigt sich unter anderem im Banken- und Finanz­wesen, wo Sanktionen die iranische Diaspora darin behindern, ihren Angehörigen im Land Geld zu überweisen. Doch finanzielle Unterstützung wird drin­gend benötigt, um juristischen Beistand für Gefan­gene engagieren, zivilgesellschaftliche Organisationen stärken, die Arbeit niederlegen oder auch nur den Alltag bewältigen zu können. Die derzeitigen wirtschaftlichen Bedingungen lassen der iranischen Zivilgesellschaft wenig Raum für den Ausbau ihrer Kapazitäten und erschweren auch die Realisierung eines Generalstreiks. Bislang haben Deutschland und die EU wenig unternommen, um belastbare Finanzkanäle für die iranische Bevölkerung einzurichten. Dabei könnten zuverlässige Kanäle über europäische Staatsbanken geschaffen werden, die nicht ohne wei­teres von US-amerikanischen Sekundärsanktionen betroffen wären.

Ein weiterer Grundpfeiler eines jeden feministischen Ansatzes ist die aktive Einbeziehung marginalisierter Gruppen in die Politikgestaltung. Hier braucht es einen strukturierten Dialog mit der Menschen- und Frauenrechts-Community in der iranischen Diaspora, unter Einbeziehung ethnischer und religiöser Min­derheiten. Viele iranische Menschenrechtsakteur:in­nen der Diaspora waren teilweise über Jahrzehnte in Iran tätig, oftmals als Anwält:innen politischer Gefan­gener. Sie sind nicht nur mit den inneriranischen Strukturen vertraut, sondern können auch auf ein gut etabliertes Netzwerk im Land zurückgreifen. Das Potenzial dieser Gemeinschaft wird bislang nur punk­tuell genutzt; einen formalisierten Austausch mit deutschen Entscheidungsträger:innen gibt es nicht. Dabei wäre ein solcher Austausch schon deshalb wichtig, um geplante Sank­tionen auf unerwünschte Folgen für die Bevölkerung abzuklopfen und so Scha­den von ihr abzuwenden. Die Einbindung solcher Gruppen wäre eine von vie­len Möglichkeiten, dem feministischen Ansatz von Inklusion in außen­politische Entscheidungsprozesse gerecht zu werden.

Hinzu kommen sollte die Förderung der zivil­gesellschaftlichen Vernetzung in der Region, finan­ziell wie logistisch. Mit Blick auf die FAP-Leitlinien des AA könnte die Priorität darauf liegen, der irani­schen Frauenrechtsbewegung Wege aus der natio­nalen Isolation zu ebnen, die diese in den letzten Jahren immer wieder beklagt hat. Das gelingt dann, wenn sie in die Lage versetzt wird, mit anderen Frau­enrechtsbewegungen der Region Erfahrungen zu teilen und gemeinsame Strategien für gesellschaft­liche Gegenwehr zu entwerfen.

Eine feministische Perspektive auf Sicherheit

Vertreter:innen feministischer Perspektiven kritisieren den Rückgriff auf das gängige Konzept »natio­naler Sicherheit«, das sich auf Fragen der Grenzsicherung und staatlichen Souveränität konzentriert. Statt­dessen legen sie den Fokus auf Aspekte »menschlicher Sicherheit«, darunter wirtschaftliche Unversehrtheit, Ernährungssicherheit oder Gesundheitsfürsorge.9 Dabei geht feministische Forschung jedoch vielfach über das Konzept menschlicher Sicherheit hinaus und stellt diesem eine eigenständige Auffassung gegenüber, in der die Bedeutung von Intersektionalität, Geschlecht und Machtstrukturen unterstrichen wird.10 Dem Ansatz »feministischer Sicherheit« liegt ein Verständnis zugrunde, nach dem Sicherheit nicht als reine Abwesenheit von physischer Gewalt oder militärischem Konflikt zu verstehen ist. Stattdessen gelte es, auch Themen wie Geschlechter- und Klima­gerechtigkeit einzubeziehen und sexistische, rassis­tische und koloniale Strukturen aufzubrechen. Struk­turelle Ungleichheit wird demnach als Treiber von Unsicherheit betrachtet. Dieser Ansatz legt es nahe, das Sicherheitsverständnis deutscher Außenpolitik zu erweitern und die eigenen institutionellen Pro­zesse mit Blick auf Inklusivität und Repräsentation zu hinterfragen.

Auf internationaler Ebene befürwortet FAP einen diplomatischen, multilateralen und generell anti­militaristischen Ansatz in den internationalen Bezie­hungen. Dabei schließen sich der Schutz von Men­schen­rechten und staatliche Sicherheitsvorkehrungen nicht gegenseitig aus. Entgegen der Annahme, dass die Unterstützung eines feministischen Aufstands in Iran Atomverhandlungen oder jegliche Art von Sicherheitsvereinbarungen mit Teheran ausschließen würde, betont feministische Politik nachdrücklich die Notwendigkeit von Nichtverbreitungs- und Rüstungskontrollvereinbarungen, deren Bedeutung für den inter­nationalen Frieden und das Recht von Gesellschaf­ten, ein Leben frei von nuklearer Bedrohung zu führen.11

Internationale Bemühungen um eine Lösung des Atomkonflikts mit Iran bleiben daher auch weiterhin unerlässlich. Es bedarf dringend einer politischen Ver­ständigung sowohl über die technische Begrenzung nuklearer Aktivitäten in Iran als auch über die Kontroll- und Verifikationsmaßnahmen. Die Wieder­herstellung der umfassenden Aufsicht der Internationalen Atomenergieorganisation über das iranische Atomprogramm ist dabei der drängendste Aspekt der gegenwärtigen Nuklearkrise, die im Falle einer Eska­lation weitreichende Folgen für die gesamte Region des Nahen und Mittleren Ostens hätte. Doch das rapide fortschreitende Nuklearprogramm stellt nur eine von zahlreichen sicherheitspolitischen Herausforderungen dar – darunter die iranische Regionalpolitik, insbesondere gegenüber dem israelischen Staat, das ballistische Raketenprogramm und Tehe­rans Exporte von Drohnen nach Russland, die in Mos­kaus Krieg gegen die Ukraine zum Einsatz kommen.

Damit steht die Bundesregierung vor schwierigen Abwägungsprozessen. Angesichts der Gefahr, die aus dem iranischen Atom-, Raketen- und Drohnenprogramm für die Sicherheit Europas erwächst, ein­schließlich der schwerwiegenden humanitären Fol­gen, ist ein intensives politisches Engagement für Deeskalation unabdingbar. Doch dahinter drohen Fragen nach menschenrechtlichen Standards weiter­hin zurückzustehen. Trotz anhaltender Nuklearkrise und des Gefahrenpotenzials iranischer Drohnen­technologie sollten Deutschland und die EU ihre poli­tische Aufmerksamkeit nicht allein darauf richten; das Nukleardossier überschattet schon seit mehr als zwei Jahrzehnten andere politische Anliegen.

Hier setzt feministische Kritik an. Sie bemängelt, dass nicht nur Menschenrechtsfragen, sondern auch andere relevante Felder wie Umwelt- oder Gesundheitspolitik in sicherheitspolitischen Betrachtungen bislang eine nachrangige Rolle einnehmen. Dabei gäbe es vielfältige Möglichkeiten, der Bedeutung dieser Sektoren für Frieden und Sicherheit Rechnung zu tragen. So bieten die im März 2023 getroffene Vereinbarung zwischen Iran und Saudi-Arabien zur Wiederherstellung der diplomatischen Beziehungen und der vorsichtige regionale Aussöhnungstrend am Persischen Golf12 dafür durchaus Ansatzpunkte. An­gesichts der enormen Herausforderungen, vor denen die Region auch abseits militärischer Konflikte steht, darunter Wasserknappheit und Luftverschmutzung, könnte Deutschland hier nicht nur den intraregionalen Handel fördern, sondern durch die Bereitstellung von eigenem Know-how auch die technische Zusam­menarbeit im Umweltsektor unterstützen und befördern.

FAP bietet weder einfache Lösungen für den Umgang mit Autokratien, noch entfallen durch feministische Ansätze politische Zielkonflikte.

Ausblick

Autoritäre Regime stellen deutsche Außenpolitik vor erhebliche Herausforderungen, die zum einen aus systematischen Menschenrechtsverletzungen und zum anderen aus transnationalen sicherheitspolitischen Bedrohungen erwachsen. FAP bietet weder einfache Lösungen für den Umgang mit Autokratien, noch entfallen durch feministische Ansätze politische Zielkonflikte. Feministische Konzepte sorgen jedoch für einen Perspektivwechsel und eine Neubewertung außenpolitischer Prioritäten. Darüber hinaus regen sie dazu an, außenpolitische Entscheidungsprozesse in Hinblick auf Inklusivität und Repräsentation zu überprüfen.

Zwar haben sich die Proteste in Iran größtenteils von der Straße weg auf weniger sichtbare Formen des Aufstands verlagert, der Widerstand der Bevölkerung aber besteht weiterhin. Die Formierung einer schlag­kräftigen Oppositionsbewegung im Land wird jedoch Zeit brauchen. Eine von feministischen Grundsätzen getragene Iranpolitik sollte menschliche Sicherheit in den Vordergrund stellen und dabei marginalisierten Gruppen, die disproportional von Diskriminierung und Repression betroffen sind, mehr Aufmerksamkeit verschaffen. Dies könnte unter anderem im Rahmen internationaler Foren wie den Vereinten Nationen geschehen, wo intersektionale Perspektiven beispiels­weise in Menschenrechtsschutz- und Dokumentations­programmen bislang noch wenig Berücksichtigung finden und marginalisierte Gruppen unzureichend repräsentiert sind.

Glaubwürdig und nachhaltig wäre eine deutsche feministische Iranpolitik nur dann, wenn sie Maß­nahmen zur Eindämmung des Nuklearkonflikts oder im Umgang mit dem iranischen Drohnenprogramm durch substanzielle Unterstützung marginalisierter Akteur:innen ergänzen würde und diese auch über Iran hinaus regional verankern könnte. Eine Neu­bewertung bisheriger deutscher Politik im Umgang mit Menschenrechtsverletzungen am Persischen Golf und deutscher Rüstungsexportpolitik in diese Region wäre damit unausweichlich. Denn letztlich kann es eine feministische Iranpolitik ohne eine feministische Golfpolitik nicht geben.

Politikfelder und
internationale Instrumente

Handelspolitik: Was es an Gendergerechtig­keit gibt und noch geben könnte

Bettina Rudloff / Peter-Tobias Stoll

Die Leitlinien des Auswärtigen Amts (AA) zur femi­nistischen Außenpolitik (FAP) widmen sich in Leit­linie 5 der internationalen Wirtschaftspolitik. Aus­führlich werden hierin Erkenntnisse, Ziele, Einzel­themen und Handlungsbereiche wie die multilaterale Handelspolitik in der Welthandelsorganisation (WTO), Lieferkettenregelungen und die Menschenrechte angesprochen.1 Mit seiner Strategie zur femi­nistischen Entwicklungspolitik (FEP) schließt das Bun­desministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) daran an, ohne aber einen eigenen Wirtschafts- oder Handelsschwerpunkt zu definieren. Die einzelnen Aspekte dazu werden viel­mehr den Leitkriterien der 3R-Strategie (Rechte, Reprä­sentation und Ressourcen) zugeordnet.2

Handelspolitik dient traditionell der Liberalisierung des Austauschs von Waren und Dienstleistungen durch Verhandlung und Regelung – auf multilate­raler Ebene in der WTO, in Form von plurilateralen und bilateralen Vereinbarungen sowie durch unilate­rale bzw. autonome Maßnahmen. Sie zielt neben einem offenen zunehmend auch auf einen fairen Han­del und hat daher schon lange Bezüge zur wirt­schaft­lichen Entwicklung sowie zur Marginalisierung und Benachteiligung verschiedener Gruppen, etwa der Land­bevölkerung, indigener Völker und lokaler Grup­pen und Kleinunternehmen. Hauptfokus und ‑me­cha­nis­mus bleibt aber der wirtschaftliche Aus­tausch, deshalb bietet sie keine umfassende inter­natio­nale Entwicklungs-, Wirtschafts- und Sozial­politik.

Mit den Begriffen »Gender und Handel« und »Frauen und Handel« werden seit etwa 15 Jahren in multi­lateralen (WTO, UNCTAD) und bilateralen Handels­regelungen Anliegen der feministischen Außenpolitik angesprochen, ohne dass bisher die konzeptionellen Zusammenhänge breiter entfaltet worden wären: Im Grundsatz geht es bei diesen Initiativen darum, die Benachteiligung von Frauen in der realen Wirtschaft als Unternehmerinnen, Beschäftigte und Konsumentinnen, aber auch in der Wirtschafts- und Handels­politik zu überwinden und damit bestehende Macht­strukturen zu verändern.3 Prinzipielle Ansatzpunkte liegen in der Wirkungsanalyse und Folgenabschätzung gendergerechter Beteiligung von Frauen an Han­del und Handelspolitik, im Abbau benachteiligender sowie der Einführung fördernder Handelsmaßnahmen.

Handelspolitik für Gendergerechtigkeit weist enge Bezüge zu anderen Politikbereichen auf, wie sie unter anderem von der Welthandels- und Entwicklungskonferenz der Vereinten Nationen (UNCTAD) behan­delt werden. Mit Blick auf den Menschenrechtsschutz sind vor allem die UN-Frauenrechtskonvention (1979) und die UN-Leitprinzipien zu Wirtschaft und Men­schenrechten (2012) einschlägig.4 Letztere sind der Aus­gangs­punkt der neueren deutschen und euro­päischen Gesetzgebung zu Sorgfaltspflichten in Liefer­ketten, deren Umsetzung in Deutschland bereits im Natio­nalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte anvisiert wurde.5 Schließlich sind einige inter­nationale Arbeitsstandards der internationalen Arbeitsorganisation (ILO), die in anderen Regelwerken wie Handelsabkommen häufig zitiert werden, rele­vant für Genderfragen. Dazu zählen das ILO-Über­ein­kommen Nr. 100 zur Gleichheit des Entgelts (1951), Nr. 111 zur Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf (1959), Nr. 183 zum Mutterschutz (2000) und Nr. 190 zur Beseitigung von Gewalt und Belästigung in der Arbeitswelt (2019).

Status: Gendergerechtigkeit in bestehenden Handelsregimen

Die multilaterale Ebene: Die WTO

Die WTO befasst sich seit rund 15 Jahren mit Gender­fragen, dabei standen zunächst technische Hilfen (Aid for trade, AfT) zum Ausbau von Handelskapazität in Entwicklungsländern im Vordergrund, die auch der Gendergerechtigkeit dienen sollten. Eine von der WTO-Ministerkonferenz 2006 eingesetzte Task Force hob diesen Gesichtspunkt ausdrücklich hervor und forderte seine Berücksichtigung in den regelmäßigen Reviews zu den AfT-Projekten.6 Auf der WTO-Minis­terkonferenz 2017 in Buenos Aires gaben 118 Mitglie­der und Beobachter der WTO eine »Joint Declaration on Trade and Women Economic Empowerment« ab, die zum Abbau von Hemmnissen und zur Förderung der Teilhabe von Frauen aufrief und einen Austausch von Best Practices für den Aufbau einer Wissensbasis forderte. Zur weiteren Umsetzung der Erklärung fand sich 2020 in der WTO eine informelle Arbeitsgruppe zusammen,7 die 2021 einen ersten Bericht zur Situa­tion von Frauen in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen vorlegte und aufzeigte, wo Verbesserungsbedarf besteht.8 Parallel dazu richtete die WTO einen »Research Hub« ein.9 Als Vorsitz der informellen Arbeitsgruppe gaben Island, Botswana und El Salvador auf der WTO-Ministerkonferenz 2022 eine Stellungnahme ab, in der sie darauf verwiesen, dass Geschlechtergerechtigkeit das Wirtschaftswachstum befördere. Deswegen sei die Befassung der WTO mit dem Thema Gendergerechtigkeit wichtig. Ferner wurde ein Arbeitsplan angekündigt, der ein gender-responsive policymaking, eine »Gender-Linse« zur gene­rellen Genderperspektive in allen Aktivitäten WTO, weitere Forschungsarbeit und genderbezogene Aid for Trade-Maßnahmen zur Erhöhung der Beteiligung von Frauen am Handel umfassen soll.10

Plurilaterale und bilaterale Regelungen

Von 557 regionalen und bilateralen Handelsabkommen wird in 83 und damit etwa 20 Prozent aller Frei­handelsabkommen die Gendergerechtigkeit ausdrücklich angesprochen. Allerdings ist die konkrete Aus­gestal­tung des Aspekts unterschiedlich.11 Eine Vor­reiter­rolle spielen chilenische Freihandelsabkommen mit Uruguay (2016), Argentinien (2017) und Brasilien (2018), in denen es erstmalig eigenständige Kapitel zu »Handel und Gender« gab. Im Jahr 2019 folgten das chilenische Abkommen mit Kanada sowie jenes zwischen Kanada und Israel mit eigenen Kapiteln zu »Handel und Gender«.12 Bezogen auf EU-Abkommen enthalten 36 von 46 zumindest eine ausdrückliche Nennung von Gendergerechtigkeit, meist aber als Teil der Nachhaltigkeitskapitel.13 2019 haben die EU und Kanada im Rahmen ihres Freihandelsabkommens (CETA) eine »Trade and Gender Recommendation« beschlossen.14

In regionalen Handelsabkommen werden Genderfragen in dem United States–Mexico–Canada Agreement (USMCA) ebenso wie im Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partner­ship thematisiert. Ausgehend von der Aktionsgruppe für inklusiven Handel (Inclusive Trade Action Group, ITAG) der Asiatisch-Pazifischen Wirtschaftskoopera­tion (APEC) handelten Kanada, Chile und Neuseeland 2022 das Global Trade and Gender Arrangement (GTGA) aus. Diese unverbindliche Vereinbarung zielt darauf, sich gegenseitig in fördernden Handels- und Geschlechterpolitiken zu unterstützen. Inzwischen haben sich auch Kolumbien, Mexiko und Peru dem GTGA angeschlossen.

Inhaltlich unterscheiden sich die Regelungen in den einzelnen Handelsabkommen: Neben reinen Kooperationszielen wird auch auf einschlägige Men­schenrechtsübereinkommen und den internationalen Arbeitsschutz verwiesen. In den EU-Abkommen sind diese Verpflichtungen allerdings nicht durch Aus­setzung der gewährten Zollzugeständnisse sanktionierbar. Einige Abkommen sehen zudem besondere Gremien zu Genderfragen vor.

Unilaterale bzw. autonome Ansätze

Besonders die EU setzt zunehmend auch auf unilate­rale (»autonome«) Instrumente: Hierzu zählen Zoll­präferenzen der EU gegenüber Entwicklungsländern, die mit bestimmten Menschenrechts-, Umweltschutz- und Governance-Bedingungen verknüpft sind. Das All­gemeine Präferenzsystem (APS) und das weitergehende APS+ beziehen dabei auch die Frauenrechtskonven­tion und die ILO-Übereinkommen 100 und 111 ein.

Als weitere unilaterale Ansätze sind unternehme­rische Sorgfaltspflichten mit Blick auf Nachhaltigkeit und Menschenrechte in der Lieferkette zu nennen. Hierzu zählt das deutsche Lieferkettengesetz sowie eines der EU, auf das sich die EU-Mitglieder Ende 2023 politisch einigten. Beide beschränken sich auf die Genderregelungen15 der ILO-Konventionen 100 und 111, ohne allerdings auch die in den ILO-Konven­tio­nen 189 und 190 gesetzten neueren Standards zu berücksichtigen. Im deutschen Lieferkettengesetz fehlt ein Bezug auf die UN-Frauenrechtskonvention.

Ansatzpunkte für mehr Gendergerechtig­keit in der Handelspolitik

Handelspolitische Folgenabschätzung

Gendergerechte Handelspolitik ist auf genaue Kennt­nisse über Formen, Wirkungen und Ursachen von Benachteiligungen angewiesen.16 Dazu sind Folgen­abschätzungen wie die Sustainability Impact Assess­ments (SIA) der EU wichtig, in denen die Gender­aspekte bisher allerdings außen vor bleiben. Ein in dieser Hinsicht spezifisches Folgenabschätzungs- und Beratungsverfahren hat dagegen Kanada (Gender-based Analysis Plus, GBA+) eingeführt.

Allgemeine Analysen zeigen, dass für Frauen in Armutssituationen besondere Risiken bestehen.

Allgemeine Analysen jenseits von SIAs zeigen, dass für Frauen in Armutssituationen besondere Risiken bestehen (Intersektionalität). Weltweit litten 319 Mil­lionen Frauen im Jahr 2021 unter extremer Armut – gegenüber 207 Millionen Männern.17 Von generellen Armutseffekten sind Frauen daher besonders stark betroffen. Führt Handel zu Preissenkungen, könnten gerade Frauen davon profitieren. Ziehen veränderte Handelsflüsse gleichzeitig Bedeutungsverluste be­stimm­ter Sektoren und der damit verbundenen Be­schäftigungsmöglichkeiten nach sich, könnten gerade Frauen dadurch ihre Existenzgrundlage verlieren.

Vermeidung gendergefährdender Ansätze

Bevor neue genderfördernde Maßnahmen erwogen werden, sollte die genderschädigende Wirkung beste­hender handelspolitischer Maßnahmen verstanden und abgebaut werden. Unter dem Begriff pink tariffs wird auf das Potenzial einer Diskriminierung durch Zölle oder andere handelsbeschränkende Maß­nah­men hingewiesen. Faktisch aber gibt es kaum gender­bezogene Unterschiede in der Zollbelastung: Zwar weisen Schätzungen zu unterschiedlicher natio­naler Preissetzung vereinzelt auf lokalen Märkten Unterschiede aus, die möglicherweise reinen einzelbetrieb­lichen Absatzstrategien folgen. Eine generelle Benach­teiligung von Frauen durch höhere Zölle für Produkte, die überwiegend von Frauen genutzt werden, lässt sich allerdings nicht beobachten.18 Aber auch eine genderneutrale Zollbelastung kann durch die Erhö­hung der Preise Frauen, die einem spezifisch höheren Armutsrisiko ausgesetzt sind, besonders treffen.

Förderung genderstärkender Ansätze

Eine genderunterstützende Handelspolitik zielt auf die umfassende und diskriminierungsfreie Teilhabe von Frauen an Wirtschaft und Wirtschaftspolitik, und zwar als Konsumentinnen, Arbeitnehmerinnen, Füh­rungskräfte, Unternehmerinnen, Diplomatinnen und Politikerinnen. Damit dient sie gleichzeitig der Um­setzung des Nachhaltigkeitsziels (SDG) 5 – Geschlech­tergerechtigkeit – und der Verwirklichung des Gleich­stellungsgebotes aus Artikel 8 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU und Artikel 3 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes.

Gerade Handelspolitik ist hier relevant, weil ihr zur Verbreitung und Durchsetzung der internatio­nalen Gender- und Menschenrechtsagenda die Koope­ra­tionsformen und Sanktionsmittel des internatio­nalen Handelssystems zur Verfügung stehen. Han­dels­politik muss sicherstellen, dass die Wahrung der Menschenrechte und Arbeitsstandards für Frauen im gesamten Handelskontext gesichert wird. Sie ist auch gefordert, Spielräume für weitergehende konkrete Maßnahmen zu erschließen, etwa durch

  • die volle Ausschöpfung der Ausnahmen nach Arti­kel XX (a) des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) zugunsten nationaler Politiken der Gendergerechtigkeit;19

  • die genderbezogene Analyse und Nutzung von Instru­menten des Antidumpings und des Schutzes gegen unlautere Subventionen;

  • die Vervollständigung der Verpflichtungen zu effek­tiver Umsetzung von Menschenrechts- und Arbeitsschutzstandards in den Nachhaltigkeits­kapiteln einschließlich einer möglichen Durchsetzung und Sanktionierung, die bisher lediglich in einem Abkommen zwischen Kanada und Israel vorgesehen ist.20

Daneben geht es um die Teilhabe an der Handelspolitik selbst. Sie betrifft den gesamten Strang von der Verhandlung bis hin zur Implementierung und alle beteiligten nationalen, europäischen, bilateralen und multilateralen Strukturen. Das Verbesserungspotenzial geht über eine stärkere Beteiligung von Frauen innerhalb bestehender institutioneller Strukturen hinaus. Denkbar und empfehlenswert ist auch die Einrichtung neuer Beratungsstrukturen, die spezifisch auf die Problematik erschwerter Teilhabe aus­gerichtet sind. Als Beispiele seien hier die kanadische »Gender and Trade Advisory Group« aufseiten der kana­dischen Regierung und die Einrichtung von »Trade and Gender Committees« innerhalb der Governance-Strukturen von Freihandelsabkommen genannt.21

Empfehlungen für Gendergerechtigkeit in der (deutschen) Handelspolitik

Es wäre wünschenswert, andere zuständige Ressorts, etwa das Bundesministerium für Wirtschaft und Klima­schutz (BMWK) und das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), zu ermutigen, den jetzt vom AA angestoßenen Strategieprozess aufzugreifen und dazu eigene Beiträge zu leisten. Dies würde der deutschen Politik ein höheres Maß an Kohärenz verleihen.

Als inhaltliche Priorität nennt das AA die möglichst umfassende Ratifizierung der ILO-Konvention 190 zur Beseitigung von Gewalt und Belästigung am Arbeitsplatz.22 Folgerichtig sollten entsprechende Bezüge und gegebenenfalls Ratifikationspflichten in Handelsabkommen, aber auch in unilaterale Maß­nahmen wie das APS in der nun anstehenden Reform und in die Sorgfaltspflichten aufgenommen werden. Zudem wäre es sinnvoll, die Bezüge auf einschlägige Men­schen­rechts- und Arbeitsstandards im europäischen Richtlinienvorschlag und bei Gelegenheit auch im deutschen Lieferkettengesetz zu vervollständigen.

Weiterhin werden in den Leitlinien insbesondere Textil- und Agrarlieferketten als besonders defizitäre Bereiche genannt. Diesbezüglich ließen sich in Ab­kommen entsprechende Regelungen oder unilaterale Ansätze der Intersektionalität expliziter als bislang betonen. Bestehende Bestimmungen gehen nämlich ohnehin oft über eine reine Gendergerechtigkeit hin­aus und berücksichtigen die Intersektionalität schon heute: So wird der Schutz besonders vulnerabler Grup­pen – wie Kleinerzeuger:innen sowie indigene Gruppen – in vielen agrarrelevanten Bestimmungen in Handelsabkommen und auch den neueren Liefer­kettenregelungen zumindest angesprochen. Diese also bereits bestehende Intersektionalität könnte aus­gedehnt werden, um Menschenrechte gesamthaft über genderbezogene Menschenrechts- und Arbeitsstandards hinaus zu schützen.

Handelspolitische Initiativen für eine gerechte Teilhabe von Frauen sind auf eine Einbettung in andere Politikfelder angewiesen.

Während die Horizonterweiterung der Handels­politik auf nicht dezidiert handels- und wirtschaftsbezogene Themen wie Nachhaltigkeit, Menschenrechte und Arbeitsstandards im Sinne einer wertebezogenen Außenpolitik zu begrüßen ist, lässt sich doch nicht übersehen, dass das Instrumentarium der Handels­politik hierzu begrenzt bleibt und daher für sich allein nur einen beschränkten Beitrag zur umfassenden Verwirklichung dieser Werte und Ziele leisten kann. Handelspolitische Initiativen für eine gerechte Teilhabe von Frauen sind auf eine Einbettung in an­dere Politikfelder – etwa die Nachhaltigkeits-, Men­schenrechts- und Arbeitsschutzpolitik – angewiesen, sollen sie die gewünschte Wirkung entfalten. Damit aber steigt der Koordinationsbedarf, zumal neben multilateralen und plurilateralen bzw. bilateralen Handlungsebenen zunehmend auch unilaterale bzw. autonome Maßnahmen zum Einsatz kommen.

Wegen dieser Vielzahl an neuen menschenrechtsbezogenen, handelswirksamen Ansätzen in der EU erfordert deren Kohärenz besonderes Augenmerk.

Weiterhin ist als entscheidende Ausgangsbasis für jede Verbesserung die Evidenz von Genderwirkungen in Wirtschaft und Handel auszubauen. Um konkrete Analysen zu einzelnen Problemen, etwa dem Zugang von Frauen zu finanziellen und anderen Ressourcen, erarbeiten zu können, müssen die relevanten Daten in allen Bereichen der Wirtschaftssysteme entsprechend erfasst werden. Nur auf einer solchen Basis lassen sich handelspolitische Maßnahmen in den dafür vorgesehenen Wirkungsanalysen in ihrer Gen­derwirkung tatsächlich abschätzen – was bislang größtenteils unterblieb, auch im Hinblick auf Men­schenrechtsfragen. Damit letztlich eine effektive Umsetzung erfolgt, kommt es noch stärker als bei anderen Nachhaltigkeitszielen in Handelsregimen darauf an, dass Konzepte an kulturelle Kontexte an­gepasst werden und bei den Handelspartnern auf Akzeptanz stoßen. Dies wird nur in Form partnerschaftlicher Verabredung und Implementierung gelingen – sowohl bezogen auf die EU und ihre Part­nerländer als auch auf die jeweiligen Akteur:innen in Handelspolitik und Handel. Dies gilt umso mehr, als die zunehmende Zahl unilateraler Maßnahmen seitens der EU ohnehin bei den Partnern Sorgen vor Einschränkung der Souveränität schürt.

Digitalpolitik: Ansätze gegen genderbezogene digitale Gewalt und Desinformation

Martha Stolze

Derzeit entwirft die Bundesregierung eine ressortübergreifende internationale Digitalstrategie. Im Februar 2023 hat hierzu der Konsultationsprozess begonnen.1 Bislang hatten die digitalpolitischen Stra­tegien auf Bundesebene entweder einen primär innenpolitischen Fokus, wie die Digitalstrategie der Bundesregierung (2022)2 und die Cybersicherheits­strategie des Bundesministeriums des Innern und für Heimat (BMI, 2021),3 oder sie waren auf die Entwicklungszusammenarbeit konzentriert, wie die Strategie des Bundesministeriums für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit (BMZ) »Digitalisierung für Entwicklung« (2019).4 Eine verstärkt internationale Ausrichtung wird dem Umstand gerecht, dass natio­nal­staatliche Grenzen im digitalen Raum verschwim­men, und reiht sich ein in die Entwicklung inter­nationaler Digitalstrategien in weiteren europäischen Staaten (Dänemark, Frankreich, Großbritannien, Niederlande, Norwegen, Schweiz) sowie außereuro­päisch etwa in Australien, den USA und China.5 Auf Ebene der Vereinten Nationen (UN) wird zur erhöhten Konvergenz internationaler Regelungen im Bereich Digitalpolitik derzeit der Global Digital Compact (GDC) entwickelt.6

Aus der Perspektive feministischer Außenpolitik (FAP) stellt sich die Frage, wie eine feministische Digital­politik aussehen kann und sich in der ressort­übergreifenden internationalen Digitalstrategie verankern lässt. Bisher strebt die Bundesregierung eine Beschäftigung mit Denkansätzen wie der femi­nistischen Digitalpolitik an, ohne hierfür Maßnahmen in der Digitalstrategie zu benennen. Sie formu­liert jedoch entsprechend einem feministischen Ver­ständnis von Digitalpolitik das Ziel, die Digitalisie­rung geschlechtergerecht und diskriminierungsfrei, menschenzentriert und wertebasiert zu gestalten. So sollen die digitalen Kompetenzen von Mädchen und Frauen erweitert, umfassende Teilhabe und digitale Barrierefreiheit erreicht werden, bei gleichzeitigem Schutz vulnerabler Gruppen.7 In der Nationalen Sicher­heitsstrategie8 werden zudem die weltweite Einhaltung menschenrechtlicher Standards im Cyber­raum sowie der Ausbau der Digital-, Daten- und Medienkompetenz zur Steigerung der Resilienz gegen Desinformation anvisiert.

Genderspezifische digitale Desinformation und Gewalt finden in den genannten Strategien jedoch keine Berücksichtigung, obgleich beide Problemfelder im Hinblick auf feministische Digitalpolitik zentral sind. Dies wird etwa im dritten Gleichstellungsbericht der Bundesregierung »Digitalisierung geschlechter­gerecht gestalten«9 (2021) sowie im GDC-Report »Our Common Agenda« der Vereinten Nationen10 und dem entsprechenden Policy Brief11 betont – nicht zuletzt, da Betroffene aus dem öffentlichen Diskurs verdrängt werden und erst ein inklusiver digitaler Raum die Vor­aussetzung für Meinungsbildung und demokra­tische Teilhabe bietet. Die grenzüberschreitenden Akteure und Kommunikationsflüsse erfordern inter­nationale Regulierungsansätze, auch mit Blick auf informationelle Einflussnahme. Daher werden im Folgenden digitale geschlechtsbezogene Gewalt und Desinformation in den Fokus gerückt.

Konzeptionelle Anforderungen feministischer Digitalpolitik

Ausgehend von Grundsätzen der FAP und der femi­nis­tischen Digitalpolitik können verschiedene An­sprüche an eine internationale Digitalstrategie for­muliert werden. Den gemeinsamen Nenner einer Viel­zahl feministischer Theorien bildet die geschlechts­unabhängige Sicherung der Menschenrechte und Repräsentation sowie Inklusion von Frauen, Mädchen und marginalisierten Gruppen samt deren gleich­berechtigtem Zugang zu Ressourcen.12 Darauf auf­bauend setzen sich Initiativen wie D21,13 HateAid,14 Netzforma* e. V.15 oder das Superrr Lab16 für einen gleichberechtigten Zugang zu digitalen Inhalten und barrierefreier Software sowie den Schutz vor gender­bezogener Diskriminierung und Gewalt ein. So wird gefordert, die besondere Schwere von Beleidigungen im Internet anzuerkennen, Betroffene besser als bislang vor digitaler Gewalt zu schützen und Platt­formen zur Kooperation zu verpflichten, um die Straf­verfolgung zu erleichtern.17 Es wird zudem für einen intersektionalen Ansatz geworben, der die Ver­schränkungen und Wechselwirkungen von Diskriminierung und Ungleichheit berücksichtigt (Mehrfachdiskriminierung). Die Erfahrungen zivilgesellschaft­licher Initiativen sollen in höherem Maße als bisher aufgegriffen,18 Frauen und marginalisierte Gruppen aktiver an der Entwicklung und Regulierung digitaler Technologien beteiligt werden. Um die Fokussierung auf staatliche Sicherheit zugunsten von menschlicher Sicherheit zu überwinden, werden im Bereich der femi­nistischen Cyberpolitik eine menschenzentrierte Definition zu schützender kritischer Infrastruktur und eine Cyberabwehr zugunsten besonders vulne­rab­ler Menschen und ihrer Daten gefordert. So rückt etwa der Schutz der digitalen Infrastruktur von Kran­ken­häusern, Schulen und Frauenhäusern in den Blick.19

Digitale Technologien sind nicht geschlechtsneutral, sondern spiegeln bestehende Asymmetrien wider.

Diese Forderungen gründen maßgeblich auf empirischen Erkenntnissen zum digital gender gap (auch gender digital divide), wonach Frauen im Schnitt über eingeschränkteren Zugang zu digitalen Technologien verfügen als Männer, diese weniger nutzen und die eigenen digitalen Fähigkeiten bescheidener einschätzen.20 Außerdem sind digitale Technologien nicht geschlechtsneutral, sondern spiegeln bestehende Asym­metrien wider. Das Amazon-Recruitment-Tool zur algorithmischen Entscheidungsfindung in Bewer­bungsprozessen etwa erwies sich als diskriminierend, da es mit früheren Bewerbungen trainiert wurde. Weil diese überwiegend von Männern stammten, bevorzugte der Algorithmus männliche Bewerber.21 Weiße Männer sind in einer Vielzahl von Datensätzen über­proportional vertreten (gender data gap), was zu Merk­malsverzerrungen in den Daten führt, auch solchen, mit denen Modelle der künstlichen Intelligenz (KI) trainiert werden.22 Hinzu kommt ein globales Un­gleich­gewicht. So haben 90 Prozent der Frauen in Europa Zugang zum Internet, während der weltweite Durchschnitt bei nur 65 Prozent liegt – aufgrund teils lückenhafter Netzanbindung und hoher Preise für digitale Dienstleistungen sowie mangelnder gen­derneutraler digitaler Bildung.23 Zudem wird das Labeling von gemeldeten Inhalten sozialer Medien zumeist in Länder des »Globalen Südens« ausgelagert. Gewaltsame Inhalte werden dort überwiegend von Frauen zu niedrigem Lohn und auf bescheidenem Arbeitsschutzniveau gesichtet.24 Dies verdeutlicht die internationale Dimension von Digitalpolitik.

Zusammengenommen untersucht feministische Digitalpolitik die Machtverhältnisse in bestehenden digitalen Technologien, regt menschenzentrierte tech­nologische Neuerungen zum Nutzen aller an und sucht nach Wegen, den digitalen Wandel inklusiv zu gestalten.

Genderbezogene digitale Gewalt und Desinformation

Beispielhaft für zwei zentrale Problemfelder feministischer Digitalpolitik im Bereich genderbezogene Dis­kriminierung werden im Folgenden genderbezogene digitale Gewalt und Desinformation betrachtet.

Genderbezogene digitale Gewalt

Bekannte Formen digitaler Gewalt sind Diffamierung, Erpressung und Bedrohung einschließlich Vergewaltigungsandrohungen, Identitätsdiebstahl, Stalking und Preisgabe von persönlichen Informationen (doxing).25 Während der Coronapandemie sind die entsprechenden Fallzahlen stark gestiegen.26 Diese digitale Gewalt richtet sich primär gegen Frauen. Betroffen sind insbesondere Politikerinnen, Journa­listinnen und Menschenrechtsaktivistinnen. Über­proportional werden zudem Frauen mit einer Be­einträchtigung, Women of Colour und LSBTIQ+ angegriffen.27 Empfehlungsalgorithmen verschärfen Geschlechterstereotype und potenzieren die Verbreitung gewaltsamer Nachrichten in sozialen Medien noch.28

Digitale Gewalt verletzt nicht nur die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen, sondern führt auch dazu, dass sie sich aus sozialen Medien zurückziehen und damit aus dem politischen Online-Diskurs gedrängt werden (silencing).29 Dies schränkt die Teilhabe ins­besondere von online aktiven Frauen und LSBTIQ+-Personen ein. Dabei ist der digitale Raum eine wich­tige Voraussetzung für Meinungsbildung und demo­kratische Teilhabe.30

Das Netzwerkdurchsetzungsgesetz (2017)31 und ins­besondere der EU Digital Services Act (DSA, 2022)32 verpflichten Anbieter sozialer Netzwerke, entschieden gegen strafbare Inhalte vorzugehen. Damit Be­troffene zudem zügiger und umfassender als bisher vor Gericht Auskunft über die Verfasser rechtswidriger Inhalte erlangen und Accountsperrungen erwir­ken können, erarbeitet die Bundesregierung derzeit ein Gesetz gegen digitale Gewalt.33 Hier tut sich ein Spannungsfeld zwischen der Wahrung anonymer und pseudonymer Online-Nutzung und dem Offen­legen der Daten von Straftäter:innen auf. Die Straf­verfolgung hat allerdings aus Betroffenenperspektive Vorrang vor der Wahrung von An­onymität im Netz. Die Bundesregierung sollte sich daher in der inter­nationalen Digitalstrategie dazu verpflichten, weitere Staaten zu ähnlichen Regelungen zu bewegen, um die grenzüberschreitende Straf­verfolgung digitaler Gewalt zu erleichtern.

Genderbezogene digitale Desinformation

Empirische Studien zeigen insbesondere, dass Frauen vermehrt Opfer von genderbezogener Desinformation werden. Dies betrifft weiblich gelesene34 People of Colour und solche mit diverser sexueller Orientierung überproportional.35 Ein in der Digitalstrategie kaum berücksichtigtes Problemfeld, das auch vom DSA nur teilweise abgedeckt ist, da manipulative Inhalte nicht immer strafbar sind. Desinformation wird verstanden als intentional verbreitete Falschinformation. Diese kann von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren genutzt werden, um die öffentliche Meinung zu beeinflussen (informationelle/illegitime Einfluss­nahme).36 Dabei zählt Russland zu den Hauptakteu­ren, die den Informationsraum zur internationalen Einflussnahme nutzen, wie im russischen Außen­politikkonzept, der Sicherheitsstrategie sowie Militär­doktrin formuliert.37 Ein genderspezifischer Anteil38 zeigt sich etwa dann, wenn ukrainische Frauen und LSBTIQ+ durch russische Desinformations-Narrative im Zuge des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine diskreditiert werden.39

Die Verbreitung queer- und frauen­feindlicher Falschinformationen kann den gesellschaftlichen Zusammenhalt schwächen.

Die Verbreitung queer- und frauenfeindlicher Falschinformationen diskriminiert die betroffenen Gruppen, kann gesellschaftliche Ausgrenzung ver­stärken und somit den gesellschaftlichen Zusammenhalt schwächen. Die hier vorliegende strategische Verunglimpfung und Instrumentalisierung geschlechts­spezifischer Merkmale reicht über den individuellen Effekt wie Silencing hinaus und erstreckt sich auf ganze Gruppen. Daher sollte genderspezifische Des­information neben digitaler Gewalt als eigenständiges Problemfeld wahr­genom­men und in den Fokus der politischen Aufmerksamkeit gerückt werden.

Die Streuung von Inhalten auf sozialen Medien wird durch müheloses Teilen, algorithmische Ampli­fizierung sowie durch Anbieter von unauthentischen Klicks, Likes und Kommentaren erleichtert – trotz möglicher temporärer Begrenzung der Reichweite etwa russlandnaher Medien 2022.40 Im DSA (Art. 34) wird daher von Anbietern sehr großer Online-Platt­formen und Suchmaschinen nun eine jährliche Be­urteilung der Risiken verlangt, die mit der Nutzung ihrer Dienste verbunden sind.41 Aus Sicht feminis­tischer Digitalpolitik ist es allerdings bedauerlich, dass neben der Achtung der Menschenwürde und Nicht­diskrimi­nierung zwar die Bewertung aller nachteiligen Aus­wirkungen auf geschlechtsspezifische Gewalt geson­dert gefordert wird, Desinformation aber keine Er­wäh­nung findet. Da genderbezogene Desinformation online und offline Übergriffe indu­ziert, nachweislich negative Folgen für die Partizipation und mentale Gesundheit der Betroffenen hat und ganze Gruppen diffamiert, sollte diese eigens berück­sichtigt werden.

Gefordert sind digitale Bildung, eine hochwertige Netzanbindung für alle, barrierefreie Software und Maßnahmen zur Abschaffung genderspezifischer Diskriminierung.

Zwar setzt sich die Bundesregierung in ihrer Natio­nalen Sicherheitsstrategie das Ziel, manipulative Kom­munikation im Informationsraum frühzeitig zu erkennen, benennt aber die geschlechtsbezogene Dimension nicht.42 Die Herausforderungen gender­bezogener Gewalt und genderbezogener Desinformation gilt es deshalb in der nun anstehenden Formulierung der ressortübergreifenden internationalen Digi­tal­strategie zu beachten, um Menschenrechte auch online zu wahren sowie Meinungsfreiheit und demo­kratische Teilhabe für alle zu gewährleisten.

Ausblick: Internationale Digitalpolitik feministisch gestalten

Die Entwicklung der internationalen Digitalstrategie kann als Momentum genutzt werden, um eine femi­nistische, menschenrechtsbasierte Außen- und Ent­wicklungspolitik stärker ressortübergreifend zu ver­ankern. Im Sinne feministischer Digitalpolitik sollte die Bundesregierung national wie international für die Garantie der Menschenrechte online und die Überwindung der digitalen Kluft zwischen den Ge­schlechtern einstehen. Digitale Bildung, eine hoch­wertige Netzanbindung für alle, barrierefreie Soft­ware und nicht zuletzt Maßnahmen zur Abschaffung genderspezifischer Diskriminierung sind gefordert. Entscheidend ist es, hierbei kein binäres Gender­verständnis zugrunde zu legen, sondern Mehrfachdiskriminierungen anzuerkennen und gemeinsam mit Betroffenen Maßnahmen zu entwickeln.

Entsprechend der »Europäischen Erklärung zu den digitalen Rechten und Grundsätzen für die digitale Dekade«43 ist die Bundesregierung insbesondere gehal­ten, den Schutz vor genderspezifischer Des­information und anderen Formen schädlicher In­halte, einschließlich digitaler Gewalt, sicherzustellen. Die systematische Diskreditierung von Gruppen auf Grundlage genderspezifischer Merkmale sollte als straf­barer Inhalt betrachtet und der strafrechtlichen Verfolgung zugänglich gemacht werden – Anliegen, welche die Bundesregierung sowohl auf EU-Ebene als auch in den Verhandlungen zum Global Digital Com­pact Gehör verschaffen kann.

Aktuell steht der GDC-Prozess kurz vor Abschluss der Konsultationen. Die internationale Digitalstrategie sowie das Gesetzesvorhaben gegen digitale Gewalt bieten der Bundesregierung eine Chance, mit klaren Positionen in die Verhandlungen zu gehen und inklu­sive digitale Räume zu fordern. Eine Einigung unter 193 UN-Staaten führt jedoch meist nur zu Mindeststandards. Deutschland sollte gleichzeitig bilateral auf ambitionierte staatliche Regulierungen hinwirken, um Internetplattformen zur Wahrung ihrer Menschen­rechtsverpflichtungen zu bewegen. Im GDC können folgende Maßnahmen verankert werden:

  1. erweiterte Rechenschaftspflichten digitaler Platt­formen sowie interoperable Transparenz- und Sicher­heitsstandards inklusive menschenrechts­basierter, schneller Reaktion auf gemeldete Inhalte und umfassende Auskunftspflichten, auch hinsicht­lich genderspezifischer Desinformation;

  2. die Unterstützung internationaler Projekte zur Auf­deckung von genderspezifischer Desinformation und politischer Manipulation, zur Verbesserung der Medienkompetenz, zum Schutz vor digitaler Gewalt und zur Betreuung der Betroffenen;

  3. die Förderung einer diversen Teilhabe am Techno­lo­giesektor, um diskriminierenden Auswirkungen digitaler Technologien vorzubeugen;

  4. die Weiterentwicklung von Methoden zur Mes­sung, Verfolgung und Bekämpfung genderbasierter digitaler Gewalt und Desinformation, etwa mittels Aufstockung von Forschungsgeldern und öffentlich einsehbarer human rights impact assessments.44

Migration: Intersektionale Diskriminierung im Bereich der Arbeitsmigration*

Nadine Knapp / Anne Koch

Migration ist eine Konstante der Menschheits­geschichte: Statt einen Ausnahmezustand darzustellen, gehören temporäre oder dauerhafte Ortswechsel von Ein­zelpersonen oder Gruppen seit jeher zum Nor­mal­zustand menschlicher Existenz. Gleichzeitig sind viele der heutigen Wanderungsbewegungen – dar­unter auch ungeregelte Formen, die in Zielländern wie Deutschland meist unerwünscht sind und regel­mäßig im Zentrum politischer Kontroversen stehen – eine Folge kolonial bedingter wirtschaftlicher Macht­ungleichgewichte zwischen Staaten sowie innen­politischer Verwerfungen.1

Trotz der offensichtlichen außen- und entwicklungspolitischen Relevanz grenzüberschreitender Wanderungsbewegungen liegen die zentralen Kom­petenzen hinsichtlich der Steuerung von Zuwanderung bei der Innenpolitik. In den Leitlinien für eine feministische Außenpolitik (FAP) des Auswärtigen Amtes (AA) wird Migration daher nur am Rande erwähnt.2 Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) dagegen formuliert in seiner Strategie für eine feministische Entwicklungspolitik (FEP) einige politikfeldspezifische Ziele: mit dem Schutz von migrantischen Arbeits­kräften vor Ausbeutung sowie der gleichberechtigten sozialen, politischen und wirtschaftlichen Teilhabe von Frauen in Kontexten von Flucht, Vertreibung und Migration.3 Wie könnten Konturen eines feministisch geprägten außen- und entwicklungs­politischen Umgangs mit Migration aussehen? Hierzu bietet ein Blick in die (kritische) Migrationsforschung fruchtbare Ansatzpunkte.

Intersektional-feministische Ansätze in der Migrationsforschung

In der Forschung wurde Migration lange als überwiegend männliches Phänomen betrachtet. Ausgehend von einer traditionellen Geschlechterordnung, wur­den Frauen auf den häuslichen Bereich reduziert und galten infolgedessen nicht als eigenständige Initiatorinnen von Migrationsvorhaben. Erst in den 1970er und frühen 1980er Jahren entwickelte sich ein Bewusst­sein für die eigenständige Akteursqualität (Agency) von Migrantinnen.4 Damit gerieten die Kom­plexität von Migrationsbewegungen und die Art und Weise, wie die Mobilität von Menschen durch ge­schlech­terspezifische Diskurse, Praktiken und Regeln eingeschränkt oder ermöglicht wird, in den Fokus der Analyse. Gleichzeitig kann Migration Geschlechter­beziehungen in Haushalten und in der Gemeinschaft verändern und sich auf geschlechtsspezifische Iden­titäten und Beziehungen auswirken. Tradierte Geschlechterrollen werden durch Migration sowohl aufgebrochen (etwa wenn eigenständig migrierende Frauen durch Rücküberweisungen den größten Teil des Haushaltseinkommens erwirtschaften) als auch verfestigt (etwa wenn Migrantinnen im Zielland der Spracherwerb verwehrt ist und ihr Aktionsradius stärker als im Herkunftsland auf den häuslichen Bereich beschränkt wird). Im Sinne einer intersektionalen Perspektive werden dabei zunehmend die Wech­selwirkungen zwischen Geschlecht und anderen Diskriminierungsformen wie Hautfarbe, Klasse, eth­nischer Zugehörigkeit, Religion, sexueller Orientierung, Alter, Generation, geographischem Standort, rechtlichem Status und Nationalität untersucht, um die Lebens­realitäten von Migrierenden besser zu ver­stehen.5

In den Mainstream der breiteren Migrationsforschung haben inter­sektional-feministische Ansätze bislang kaum Eingang gefunden.

In den Mainstream der breiteren Migrations­forschung haben diese intersektional-feministischen Ansätze allerdings bislang kaum Eingang gefunden.6 Die bestehende Geschlechter- und Machtverhältnisse und ihre Auswirkungen auf Migration sind nach wie vor selten Gegenstand der Analyse; stattdessen wird Gender meist als biologische Geschlechtskategorie und als demographische, binäre Variable begriffen.7

Wichtige Impulse für einen intersektional-femi­nis­tischen Blick auf Migrationsprozesse gingen in den vergangenen Jahren von der kritischen Migrations- und Grenzregimeforschung aus. Mit ihrer macht­kritischen Analyse von Herrschafts- und Gewalt­verhältnissen im Kontext menschlicher Mobilität hinterfragt sie etablierte Annahmen über Staatlich­keit, Grenzen und der Handlungsfähigkeit von Migrierenden.8

Aus Sicht des methodologischen Nationalismus etwa wird bemängelt, dass die klassische Migrationsforschung den Nationalstaat als gleichsam natur­gegebene homogene Einheit bzw. »geschlossenen Container« versteht und die damit verbundenen Kon­zepte wie Staatsgrenzen, Staatsbürgerschaft oder natio­nale Kultur unhinterfragt akzeptiert.9 Dies führt dazu, dass Neuankömmlinge primär als Abweichung vom Normalzustand und als Sicherheitsrisiko bzw. als Belastung für nationale Arbeitsmärkte und Sozial­systeme wahrgenommen werden.10

Kritische Migrations- und Grenzforschung versteht Grenzen nicht als feste Linien oder Hindernisse, son­dern als komplexes System der »Limitierung, Differen­zierung, Hierarchisierung und partiellen Inklusion«.11 Dies erlaubt eine Kategorisierung verschiedener Migrie­render und damit eine Unterscheidung zwi­schen »legalen/regulären« und »illegalen/irregulären« bzw. »guten« und »schlechten« Neuankömmlingen. Neben Ermöglichung oder Verhinderung von Mobi­li­tät geht es hierbei um einen Prozess, in dem Rechte, Teilhabe und Zugehörigkeit graduell an- und ab­erkannt werden.12 Migrierende werden dabei nicht auf passive Objekte reduziert, sondern als eigenständig handelnde, politische Subjekte in die Analyse von Grenz- und Migrationsregimen einbezogen. Ein sol­ches Verständnis von Migrierenden als Agents of Change ist eine Voraussetzung dafür, wirksame For­men von Repräsentation und politischer Teilhabe zu entwickeln und umzusetzen.

Aufbauend auf diesen Überlegungen wird im Fol­genden am Beispiel Arbeitsmigration gezeigt, welche Folgen sich überlagernde Diskriminierungsformen nach sich ziehen und welche Handlungsfelder einer feministisch orientierten Migrationspolitik offen­stehen, die im Sinne der FEP und FAP einen emanzipatorischen und machtkritischen Anspruch verfolgt.

Intersektionale Ungleichheit, Gewalt und Ausbeutung im Bereich der Arbeitsmigration

Arbeitsmigration umfasst, in Abgrenzung etwa zu Flucht, Migration zu Bildungszwecken oder aus fami­liären Gründen, all jene grenzüberschreitenden Wan­derungen, die – ob auf legalem Wege oder irregulär – in erster Linie zum Zweck der Erwerbstätigkeit unter­nommen werden. Bedingt ist sie häufig durch das anhaltende ökonomische Ungleichgewicht zwischen wohlhabenden Industrieländern und Ländern des so­genannten Globalen Südens.

Im Bereich Arbeitsmigration manifestiert sich eine Reihe struktureller Machtgefälle.

Insbesondere in wohlhabenden Ländern, deren Gesellschaften im Zuge des demographischen Wan­dels zunehmend überaltern, besteht eine stete Nach­frage nach migrantischen Arbeitskräften unterschiedlicher Qualifizierungsniveaus. Gleichzeitig manifestiert sich im Bereich Arbeitsmigration eine Reihe struk­tureller Machtgefälle, die sowohl zu geschlechtsspezifischen als auch zu intersektionalen Diskriminierungen führen. So stehen hochqualifizierten Arbeitskräften meist legale Zuwanderungswege offen; bei geringer qualifizierten Personen ist dies häufig nicht der Fall, ungeachtet der Tatsache, dass ihre Arbeitskraft ebenfalls nachgefragt wird. Zusätzlich gibt es sowohl anekdotische Evidenz13 als auch quan­titative Belege dafür,14 dass die Visumsvergabe wohl­habender Staaten wie Deutschland häufig von rassis­tischen Vorurteilen beeinflusst ist und beispielsweise zu einer systematischen Diskriminierung von Men­schen aus Subsahara-Afrika führt.

Aufgrund dieser strukturellen Machtungleich­gewichte und des Umstands, dass legale Zuwanderungs­möglichkeiten begrenzt sind, erfolgt ein sub­stan­zieller Anteil der Erwerbsmigration irregulär. Die mit diesem Status häufig verbundenen informellen Arbeitsverhältnisse verschärfen Ungleichheit und Diskriminierung, weil informell Beschäftigte von Rechten ausgeschlossen sind. Gerade im Niedriglohnsektor schützen aber auch formalisierte Beschäftigungsverhältnisse nicht vor Ausbeutung: Dies gilt beispielsweise, wenn migrantische Saisonarbeits­kräfte im Spargel-, Erdbeer- und Gemüseanbau hohe Lohnabzüge für Unterkunft und eine unzureichende (Kranken-)Versicherung hinnehmen müssen15 oder wenn nichtstaatlich angeworbenen migrantischen Pflegekräften sittenwidrig hohe Vermittlungsgebühren abverlangt werden.16 Insgesamt sind migrantische Arbeitskräfte in Arbeitsverhältnissen überrepräsentiert, die im englischsprachigen Raum mit Verweis auf ihren unattraktiven und oft risikoreichen Cha­rakter (»dirty, dangerous, and difficult«) als 3D-Jobs bezeich­net werden.17 Besonders betroffen sind das Baugewerbe, die Gastronomie, die Landwirtschaft, der Reinigungssektor sowie Pflege, Kinderbetreuung und andere haushaltsnahe Dienstleistungen.

Vor dieser Folie allgemeiner struktureller Benachteiligung insbesondere geringqualifizierter Arbeitskräfte ist Erwerbsmigration auch durch geschlechterspezifische Belastungen und Risiken geprägt, die nicht nur für die Migrierenden selbst, sondern auch für die Familie und Gemeinschaft im Herkunftsland Folgen haben. Beschäftigungsverhältnisse in Privat­haushalten wie Kinderbetreuung, häusliche Pflege oder allgemeine Dienstleistungen, die zumeist von Migrantinnen ausgeübt werden, sind der Kontrolle des Staates weitgehend entzogen und besonders anfällig für Ausbeutung. Der extreme Tatbestand moderner Sklaverei ist zwar nicht auf weiblich kon­notierte Berufe beschränkt, findet sich aber am häufig­sten im Kontext von Menschenhandel zum Zweck der Zwangsprostitution.18 Beschäftigungs­chancen werden zudem nicht nur durch den Arbeits­markt im Zielland, sondern auch durch die Verhältnisse im Heimatland geprägt. Ist etwa Frauen der Zugang zu Bildung erschwert, profitieren Männer im Wettbewerb um begrenzte Arbeitsmigrationsvisa da­von. In anderen Fällen haben kulturelle Rollen­zuschreibungen einen größeren Einfluss auf die Wahr­scheinlichkeit einer Beschäftigung weiblicher Arbeits­migrantinnen als deren Humankapitalmerkmale.19

Die empirische Forschung zu Geldüberweisungen von Migrierenden an Verwandte oder andere Bezugs­personen in Herkunftsländern (remittances), die in ihrer Gesamtheit eine wichtige Entwicklungswirkung haben, zeigt, dass auch diese von geschlechtsspezifischen Dynamiken geprägt sind. So senden Frauen durchschnittlich einen größeren Anteil ihres Ein­kommens nach Hause als Männer und tun dies über­dies regelmäßiger und in Form kleinerer Beträge. Dies führt unter anderem dazu, dass sie durch Über­weisungsgebühren überproportional belastet werden. Neben geschlechtsspezifischen Unterschieden bestim­men auch Beruf, soziale Schicht, Bildungsniveau und monatliche Pro-Kopf-Ausgaben das Rücküberweisungs­verhalten.20

Der in den vergangenen Jahrzehnten vollzogene Wandel von Geschlechterrollen hat in vielen wohl­habenden Ländern zu einer erhöhten Erwerbstätigkeit von Frauen und dadurch zu einer starken Nach­frage nach weiblichen Pflege- und Haushaltskräften geführt.21 Dies hat zur Folge, dass Migrantinnen aus ärmeren Ländern den Bedarf an Sorgearbeit (care work) in wohlhabenderen Ländern bedienen, im Zuge des­sen aber eigenen Sorgeverpflichtungen nicht mehr nachkommen können. So entstehen zuweilen globale Sorgeketten (global care chains), oder die Sorgelücke im Herkunftsland der Arbeitsmigrantinnen besteht fort. In diesem Fall bleiben Kinder oder alte Menschen ohne Unterstützung zurück.22 Der Mangel an gesell­schaft­licher Wertschätzung weiblich konnotierter Haushalts- oder Sorgearbeit hat zudem zur Folge, dass die entsprechenden Tätigkeiten meist schlecht ent­lohnt werden. Gerade im Kontext großer Fluchtbewegungen substituieren Migrierende mit abgeschlossener Berufsausbildung in Ermangelung anderer Ein­kommensmöglichkeiten häufig die zuvor von ein­heimischen Frauen geleistete unbezahlte Arbeit. Ver­stetigt sich diese Situation, kann es zu einem ent­wicklungshemmenden Prozess der Dequalifizierung (deskilling) der betroffenen Personen kommen.23

Elemente einer feministischen Außen- und Entwicklungspolitik

Eine FAP und FEP, die den Anspruch hat, die oben skizzierten strukturellen Benachteiligungen und intersektionellen Diskriminierungen im Kontext von Migration zu reduzieren, muss im Sinne eines macht­kritischen Ansatzes zunächst die staatszentrierte Aus­richtung bestehender Migrationspolitik hinterfragen. Dies erfordert unter anderem, die oft als naturgegeben wahrgenommenen Privilegien, die mit der Staats­angehörigkeit wohlhabender Industriestaaten einher­gehen, als rechtliches Konstrukt zu begreifen, dessen Verteidigung keine Menschenrechtsverletzungen und strukturelle Diskriminierung gegenüber weniger pri­vilegierten Personen rechtfertigt. Stattdessen sollten der Abbau intersektionaler Ungleichheit und die För­derung gesellschaftlicher Teilhabe handlungsleitend sein.

Die Einbeziehung entwicklungs- und außenpolitischer Kriterien ist insbesondere für die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte relevant.

Für die politische Praxis im Bereich Arbeitsmigration bedeutet dies – neben einer Bestandsaufnahme des bestehenden und zukünftigen Arbeitsmarkt­bedarfs unter Berücksichtigung von Tätigkeiten für Geringqualifizierte –, von der innenpolitisch gepräg­ten Logik Abschied zu nehmen, dass die Regulierung von Arbeitsmigration einzig und allein am ökonomischen Bedarf der Aufnahmeländer ausgerichtet sein sollte. Die Einbeziehung entwicklungs- und außen­politischer Kriterien ist insbesondere für die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte relevant: Die Bun­desregierung sollte die Interessen der Partnerländer sowie potenzieller Migrierender systematischer als bisher berücksichtigen und sich für die Einhaltung sowie Weiterentwicklung bestehender normativer Standards für faire Anwerbung einsetzen.24 Dazu gehören Vorkehrungen gegen Brain Drain insbesondere im Gesundheits- und Pflegesektor der Herkunftsländer ebenso wie Maßnahmen zum Schutz Migrierender vor ausbeuterischen Arbeitsverhältnissen oder langfristigen finanziellen Abhängigkeiten von pri­vaten Rekrutierungsagenturen. Die Senkung von Gebühren für Geldtransfers kann sich nicht nur positiv auf die Entwicklung des Herkunftslandes aus­wirken, sondern auch einen wichtigen Beitrag zum Abbau geschlechtsspezifischer Benachteiligungen leisten. Flankiert werden sollten alle diese Bemühun­gen durch den Einsatz für eine adäquate Repräsen­tation migrantischer Organisationen auf relevanten internationalen Foren, etwa wenn es um die Umset­zung des Globalen Pakts für sichere, geordnete und reguläre Migration geht.

Die vom BMZ neu ausgerichteten Zentren für Migration und Entwicklung, die sich die Förderung fairer und ethischer Arbeitsmigration nach Deutschland und Europa auf die Fahnen geschrieben haben, eröffnen weitere Möglichkeiten. Hier ließen sich Beratungsangebote für Frauen und andere marginalisierte Gruppen ausweiten, die Informationen über Chancen, Rechte und Probleme in den Zielländern bereitstellen oder Finanzwissen vermitteln. In diesem Kontext wären Kooperationen mit transnationalen Gewerkschaftsverbünden sinnvoll, um diskriminierende Strukturen aufzudecken und sukzessive ab­zubauen. Zur Minderung globaler Ungleichheit sollte auch das Kriterium Klimagerechtigkeit bei der Aus­wahl von Partnerländern für die Anwerbung von Arbeitskräften berücksichtigt werden. Im Sinne von FAP und FEP könnten AA und BMZ sich dafür ein­setzen, dass Menschen aus Regionen, in denen große klimabedingte Fluchtbewegungen zu erwarten sind, im Einklang mit dem Konzept migration as adaptation künftig bevorzugt Zugang zu legaler Arbeitsmigration bekommen.

Allein mit Instrumenten der Außen- und Entwicklungspolitik werden sich feministische Ansätze im Themenfeld (Arbeits-)Migration allerdings nicht reali­sieren lassen. Stattdessen ist ein ressortkohärenter Ansatz unerlässlich, der auch innenpolitische Steue­rungskompetenzen berührt: Die Ausbeutung migran­tischer Arbeitskräfte lässt sich nur verhindern, wenn bestehende diskriminierende Strukturen in Ziel­ländern wie Deutschland reformiert werden – unter anderem durch angemessene Entlohnung von Sorge­arbeit und Regulierung der häuslichen Pflege. Dies erfordert finanzielle Ressourcen sowie einen Ausbau der Rechte der Betroffenen, der ihnen auch kollektive Interessenvertretung ermöglicht. In migrations- und integrationspolitischer Hinsicht sind dazu Regularisierungsprogramme, eine beschleunigte Verstetigung temporärer Aufenthaltstitel sowie der Abbau struk­tureller Barrieren vonnöten, insbesondere in Bezug auf Sprachkenntnisse und Anerkennung von Qualifi­ka­tionen. Das überarbeitete Einbürgerungsgesetz, das den Weg zur deutschen Staatsbürgerschaft ver­einfacht, und das neue Fachkräfteeinwanderungs­gesetz, das die Einwanderung von Arbeitskräften aus Drittstaaten erleichtern soll, sind Schritte in die rich­tige Richtung. Allerdings wird der Bedarf an geringqualifizierten Arbeitskräften aus dem Ausland in der öffentlichen Debatte nach wie vor ausgeblendet; das­selbe gilt für geschlechtsspezifische Diskrepanzen bei der Erwerbstätigkeit von Zugewanderten, die durch die Förderung geschlechtergerechter Arbeitsbedingun­gen allein nicht systematisch adressiert werden.

Flucht und Vertreibung: Voraussetzungen für eine feministischere Gestaltung der humanitären Hilfe und Entwicklungs­zusammenarbeit*

Nadine Biehler / Amrei Meier

Flucht und Vertreibung werden in Deutschland und Europa vor allem mit dem Fokus auf Zuwanderung auf das eigene Territorium wahrgenommen. Themen wie der Schutz der EU-Außengrenzen, irreguläre Ankünfte, Seenotrettung oder die Herausforderungen von Integration werden fast täglich in Medien und Öffentlichkeit behandelt. Durch diese eurozentrische Perspektive gerät jedoch aus dem Blick, dass sich der weit­aus größte Teil der über 108 Millionen Flücht­linge, Binnenvertriebenen und Asylsuchenden im so­genannten Globalen Süden befindet.1 Diese Zahl wird in den nächsten Jahren weiter wachsen: Neue und anhaltende Konflikte sowie der Klimawandel, die damit einhergehenden Extremwetterereignisse und Umweltveränderungen werden noch mehr Menschen zur Flucht veranlassen.

Im Zentrum der politischen Reaktion auf diese globalen Krisen und ihre Folgewirkungen steht in Deutschland und der EU das Ziel, die Zahl der an­kommenden Schutzsuchenden zu reduzieren. Dafür nehmen Regierungen in der EU und Deutschland in Kauf, dass massive Menschenrechtsverletzungen an den EU-Außengrenzen, von denen regelmäßig berich­tet wird, weitgehend folgenlos bleiben; dass Seenotrettung nicht nur rhetorisch infrage gestellt, sondern praktisch behindert wird; dass Integrationsdebatten in EU-Mitgliedstaaten zunehmend von rassistischen Ressentiments geprägt sind.

Sowohl von akademischer Seite2 als auch von Menschenrechtsaktivist:innen3 wird daran seit Jahren Kritik geübt. Aus feministischer Perspektive wird dif­ferenziert auf die besonderen Bedarfslagen von vulne­rablen und mehrfach diskri­minierten Menschen wie Frauen, Kindern, queeren oder rassifizierten Men­schen hingewiesen.4 Zu einem politischen Wandel hat diese Kritik bislang nicht geführt.

Auch die im März 2023 vom Auswärtigen Amt (AA) vorgelegten Leitlinien für eine feministische Außen­politik (FAP) und die Strategie für eine feministische Entwicklungspolitik (FEP) des Bundesministeriums für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit (BMZ) aus demselben Monat können hier nur bedingt Abhilfe schaffen. Die deutsche und insbesondere die europäische Asyl- und Migrationspolitik liegen haupt­sächlich in der Kompetenz der Innenministerien. In die Zuständigkeitsbereiche von AA und BMZ fällt aller­dings das Instrumentarium zu humanitärer Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit (EZ), das dazu dient, vor allem in Entwicklungsländern Menschen auf der Flucht zu unterstützen. Grundlage dafür ist unter anderem das globale Flüchtlingsregime.

Feminismus und das globale Flüchtlingsregime

Für die meisten Staaten setzt das internationale Flücht­lingsregime aus der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 (GFK) und dem zugehörigen Protokoll von 1967 den verbindlichen Rahmen für den Umgang mit Flucht und Vertreibung. Gesichtspunkte eines intersektionalen Feminismus, der über Gender- und sexuelle Identität hinaus Bezüge für Diskriminierung einbezieht, spielen dabei eine untergeordnete Rolle. In der GFK wird nicht einmal auf Nachteile und Dis­kriminierung aufgrund des Geschlechts oder der sexuellen Orientierung als infrage kommende Schutz­gründe hingewiesen. Geschlechtsspezifische Gewalt wird ebenso wenig als Grund für Angst vor Verfolgung genannt.5 Erst die Rechtspraxis leitete im Laufe der Jahrzehnte Veränderungen ein: So setzte sich in den 1980er Jahren die Erkenntnis durch, dass Men­schen, die aufgrund ihrer sexuellen Orientierung verfolgt werden, als Flüchtlinge anzuerkennen sind.6 Seit 1993 wird auch geschlechtsspezifische Gewalt als Anerkennungsgrund für den Flüchtlingsstatus berücksichtigt.7

Die seit 2015 stattfindenden Konsultationen zur Ausarbeitung der 2016 verabschiedeten »New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten« sowie des 2018 folgenden Globalen Paktes für Flüchtlinge (Glo­bal Compact on Refugees, GCR) näherten sich durch die Beteiligung von Frauengruppen und zivilgesellschaftlichen sowie UN-Organisationen (etwa UN WOMEN)8 zwar einer feministischen Prozessgestaltung, die dialogisch, transparent und hierarchiearm sein soll.9 Die konkreten Verpflichtungen, die daraus hervorgingen, blieben allerdings weitgehend einem binären Verständnis von Geschlecht verpflichtet. In der New Yorker Erklärung sind unter anderem die Gewährleistung von Zugang zu sexuellen und repro­duktiven Gesundheitsdienstleistungen, die Bekämpfung sexualisierter und geschlechtsspezifischer Gewalt sowie die Förderung von Geschlechtergerechtigkeit zu nennen,10 im GCR die individuelle Regis­trierung und Ausstellung von (Flüchtlings-)Papieren auch für Frauen und Mädchen, unabhängig von ihrem Familienstand.11

In der praktischen Unterstützung für Menschen auf der Flucht blieben diese konzeptionellen Fort­schritte aber weitgehend unbeachtet. Einem Prüf­bericht des Jahres 2020 zufolge wurde in 85 Prozent der Zusagen für das Globale Flüchtlingsforum – das als Überprüfungsmechanismus für den GCR dient – kein Bezug zu Genderfragen und Geschlechtergerechtigkeit hergestellt.12 Trotz der aus feministischer Sicht zunehmend progressiven Rechtspraxis, Prozesse und Sprache hapert es also an der Umsetzung. Wirkungen für die betroffenen Menschen auf der Flucht sind damit nur eingeschränkt zu erwarten.

Humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit

Vor ähnlichen Herausforderungen in der Umsetzung stehen das AA und das BMZ, deren humanitäre Hilfe bzw. EZ sich an Menschen in Vertreibungssituationen im sogenannten Globalen Süden richtet. In beiden Res­sortpapieren wird Flucht erwähnt, nimmt aber keinen zentralen Stellenwert ein. Während in den FAP-Leitlinien betont wird, dass klimawandelbedingte Flucht und Vertreibung Frauen und Angehörige mar­ginalisierter Gruppen auf besondere Weise treffen,13 kommen Fluchtkontexte in der FEP-Strategie zwar ins­gesamt häufiger vor, doch konkret findet sich darin nur das Bestreben, auch in diesen Kontexten den Aufbau sozialer Sicherungssysteme zu unterstützen, Frauen den Zugang zu formellen Finanzsystemen zu erleichtern und ihre gleichberechtigte Teil­habe an Friedensprozessen zu fördern.14 Beide Häuser berück­sichtigen durch die Förderung von Geschlechter­gerech­tigkeit oder Gender-Mainstreaming in ihren fluchtbezogenen Aktivitäten bereits die Tatsache, dass Männer und Frauen zwar zu etwa gleichen Anteilen vertrieben werden,15 aber unter unterschiedlichen Auswirkungen leiden. Dabei spielen Faktoren wie geschlechtsspezifische Gewalt im gesamten Flucht- und Vertreibungszyklus oder Einschränkungen für Frauen und Mädchen beim Zugang zu Schutz eine Rolle. In der Praxis bleiben diese angestrebten Ver­besserungen für Betroffene häufig hinter den An­sprüchen zurück.

Insgesamt sind die humanitären und entwicklungs­politischen Aufgaben im Bereich Flucht und Vertreibung enorm, und aus Sicht von FAP und FEP bedarf es zum Zwecke substanzieller Veränderungen zum Positiven der Berücksichtigung feministischer, intersektionaler und postkolonialer16 Perspektiven.17 Auf dem Weg dorthin lässt sich eine Reihe kleinerer Reformen realisieren, mit deren Hilfe AA und BMZ für eine gerechtere Gestaltung von fluchtbezogener humanitärer Hilfe und EZ sorgen können: durch Erfassung disaggregierter Daten, durch partizipative Organisation von Entscheidungsprozessen, durch Abmilderung von Machtasymmetrien zwischen Mit­arbeitenden sowie durch Verbesserungen in der Fortschritts- und Erfolgsmessung.

Erfassung disaggregierter Daten

Um bedarfsgerechte, evidenzbasierte Hilfs- und Ent­wicklungsprogramme im Sinne einer feministischen Politik für Menschen auf der Flucht seitens inter­nationaler Organisationen entwickeln und umsetzen zu können, ist es unerlässlich, Daten stärker auf­zuschlüsseln. Sollen intersektionale Ansprüche zum Tragen kommen, ist neben dem Geschlecht zusätzlich die Erfassung sozialer Merkmale wie sozioökonomischer Status oder Zugehörigkeit zu einer ethnischen Minderheit hilfreich.

Häufig ist es nur schwer möglich, mobile und potenziell verfolgte Menschen zu erfassen.

Bisher liegen detaillierte Daten selten vor. Denn häufig ist es nur schwer möglich, mobile und poten­ziell verfolgte Menschen überhaupt zu erfassen; hinzu kommt, dass es sich oft um sensible Daten handelt. Dann wieder sind Datenschutzkapazitäten nicht in ausreichendem Maße vorhanden oder Ter­minologie und Methoden weichen voneinander ab.18 Bereits die Verfügbarkeit geschlechtsspezifisch dis­aggregierter Daten variiert daher stark je nach Län­der­kontext und Kapazitäten der nationalen Behörden.19 Fehlen diese Informationen, erschwert dies nicht nur den Überblick über die im Kontext von Flucht und Vertreibung bestehenden Bedarfslagen, sondern auch deren Bearbeitung gemäß den Vorgaben einer FAP bzw. FEP. Daher sollten sich AA und BMZ dafür ein­setzen, dass Menschen auf der Flucht etwa durch Fragen zu ihrem Status, Fluchtgrund und der Dauer der Flucht in Datenerhebungen und Panelstudien in den Aufnahmeländern integriert werden. Auf Ebene der einzelnen Haushalte sollten geschlechtsspezifisch disaggregierte Daten für jede Person erhoben werden, um sowohl die Situation der jeweiligen Haushaltsmitglieder als auch Abhängigkeiten voneinander zu erfassen. Generelle, geschlechtsspezifische Nachteile für Frauen in Vertreibungssituationen können über die Variable »von Frauen geführter Haushalt« zumin­dest näherungsweise abgebildet werden.20

Wenn Geschlecht und Vertreibungsstatus zusammen mit anderen Schlüsselvariablen wie Alter, Fami­lienstruktur etc. erhoben und anschließend mit ande­ren, bestehenden Datenquellen kombiniert werden, erlauben die Datensätze einen differenzierteren Blick auf spezifische Vulnerabilitäten, als dies bislang der Fall ist.21 Die datenerhebenden Organisationen müs­sen darauf achten, dass sowohl qualitative als auch quantitative Daten immer kontextspezifisch und gemäß eines Do no harm-Ansatzes gesammelt, ana­lysiert und gespeichert werden. Nur dann können die so gewonnenen Erkenntnisse eine verlässliche Basis für die Planung von Projekten bieten und eine wir­kungsvolle Unterstützung in Fluchtsituationen gewähr­leisten.

Partizipative Gestaltung von Entscheidungsprozessen

Der Anspruch von FAP wie von FEP, Entscheidungsprozesse partizipativ zu gestalten, gilt auch für den Umgang mit Fluchtsituationen. Hier bedeutet dies für internationale Akteur:innen (wie etwa die von AA und BMZ beauftragten Organisationen), Flüchtlinge, Binnenvertriebene und Angehörige von Aufnahmegemeinden als Wissensträger:innen von Beginn an in die Planung und Gestaltung von Projekten mit ein­zubeziehen und sie an Entscheidungen darüber, wo­für Gelder und Ressourcen verwendet werden, ver­bindlich zu beteiligen. Die zahlenmäßige Repräsentation von Frauen ist dabei zwar eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für die Entwicklung feministisch ausgerichteter Projekte – auch andere (ggf. mehrfach) diskriminierte Gruppen müssen kon­textsensibel eingebunden werden. Dabei muss den Hilfs- und EZ-Organisationen bewusst sein, dass bereits die Entscheidung, wer bei der Planung betei­ligt wird, oft davon abhängt, welche dieser Gruppen organisiert und gut vernetzt sind sowie auf Ressour­cen zurückgreifen können. Die Reproduktion von Machthierarchien sollten sie dabei nach Möglichkeit vermeiden.22

Auch lokale NGOs, Gewerkschaften und die entwicklungsorientierte Zivilgesellschaft in Transit- und Aufnahmeländern sollten von internationalen huma­nitären und Entwicklungsorganisationen bereits an der Planung von Projekten in Fluchtsituationen betei­ligt werden, insbesondere in Kontexten, in denen Regierungen nicht bereit oder in der Lage sind, Basis­dienstleistungen für Flüchtlinge und Binnenvertrie­bene bereitzustellen. Sie verfügen oft über lokale Expertise, die Projekten zu größerem Erfolg verhelfen kann. Zudem können lokale Organisationen vulne­rable Gruppen wie Menschen auf der Flucht oft besser erreichen als internationale und dazu beitragen, dass gesellschaftliche Bewegungen entstehen, die eine (intersektional-feministische) Veränderung der beste­henden Strukturen anstreben.

Abmilderung personenbezogener Machtasymmetrien

Im Interesse einer feministischen Umsetzung von humanitärer Hilfe und EZ sind auch Personalfragen einer genaueren Analyse und Bearbeitung zu unter­ziehen. Diese werden selten breiter diskutiert, sind aber gerade in Fluchtsituationen in ihrer Bedeutung nicht zu unterschätzen.

Besonders auffällig ist die Machtasymmetrie, die zwischen den Betroffenen und den Mitarbeitenden von deutschen oder von Deutschland finanzierten Hilfs- und Entwicklungsorganisationen besteht. Flüchtlinge, Binnenvertriebene ebenso wie mittellose Angehörige von Aufnahmegemeinden sind gegenüber Machtmissbrauch und Ausbeutung höchst verletzlich und haben aufgrund ihrer marginalisierten gesell­schaftlichen Position häufig keinen Zugang zu Schutz­mechanismen und zur Justiz. Die weitgehend folgen­losen Skandale um sexualisierte Gewalt und Ausbeutung von unter anderem Menschen auf der Flucht durch entsandtes Personal zeigen,23 dass deren Schutz besser und umfassender gefördert werden muss – einerseits durch präventive Maßnahmen wie etwa effektive Beschwerdemechanismen, flache Hierarchien und Diversität unter den Mitarbeitenden, andererseits durch überlebendenzentrierte Unterstützung.

Machtgefälle bestehen ebenfalls zwischen lokalem und entsandtem (deutschen/internationalen) Personal in humanitären und Entwicklungsorganisationen. Diese zeigen sich beispielsweise in massiven Gehaltsunterschieden, divergierenden Rechten für Arbeitnehmer:innen sowie der Ungleichbehandlung in Not­fallplänen und Evakuierungen. In fragilen, von Gewalt­konflikten geprägten Ländern, die von Flucht und Vertreibung betroffen sind, ist dieses Macht­gefälle besonders relevant – erst recht, wenn Mit­arbeitende mit Fluchtgeschichte davon betroffen sind, die häufig unter zusätzlicher Marginalisierung leiden.

Eine FAP bzw. FEP in Flucht­kontexten wird sich daran messen lassen müssen, ob sie die Lage der Betroffenen tatsächlich erleichtert.

Ohne einen grundlegenden Kulturwandel in der deutschen humanitären Hilfe und EZ können diese Machtasymmetrien nicht vollständig abgebaut wer­den. Sie lassen sich aber zumindest abmildern: durch entsprechende Sensibilisierung für das Problem, Trai­nings zu postkolonialer und antirassistischer Arbeits­weise, diverseres Personal sowie ganz praktisch die Berücksichtigung der lokalen Mitarbeitenden in Not­fallplänen und bei Evakuierungen.

Verbesserung von Fortschritts- und Erfolgsmessung

Eine FAP bzw. FEP in Fluchtkontexten wird sich daran messen lassen müssen, ob sie die Lage der Betroffenen tatsächlich erleichtert. Bestehende Instrumente der Ministerien zielen bisher vor allem auf die Förderung von Frauen und Mädchen und werden dem inter­sektionalen Anspruch kaum gerecht.24

Um die transformative feministische Agenda um­zusetzen, müssen AA und BMZ daher ihre bürokratisch-technischen Monitoring-Instrumente überarbeiten. Die Grundlagen der Erfolgsmessung sind schließ­lich nicht nur für Evaluierungen relevant, sondern auch für die Planung und Steuerung von Aktivitäten.

Gerade in Fluchtkontexten ist es wichtig, Mehrfachdiskriminierung jenseits von Geschlecht und Gender, etwa aufgrund von Nationalität oder Eth­ni­zität, ebenfalls zu berücksichtigen. Um die Verankerung von Intersektionalität sicherzustellen, sollte in diese Überarbeitung daher umfassende Expertise aus einem breiten gesellschaftlichen Spektrum aus Part­nerländern und aus Deutschland – unter anderem von marginalisierten Perspektiven wie von Menschen auf der Flucht – eingebunden werden.

Ausblick

FAP und FEP verstehen sich als transformativ in dem Sinne, dass sie darauf zielen, bestehende ungerechte und diskriminierende Machtstrukturen infrage zu stel­len und zu überwinden. Im Bereich Flucht und Vertreibung ist die politische Praxis besonders weit von intersektional-feministischen, postkolonialen, antirassistischen und machtkritischen Ansprüchen entfernt. Denn die deutsche und europäische Asyl- und Migrationsgesetzgebung beruht auf dem funda­mentalen (unter anderem kolonial bedingten) Macht­ungleichgewicht zwischen (häufig rassifizierten) Schutz­suchenden und deren Zielländern. Humanitäre Hilfe und EZ können hier – unabhängig davon, ob sie feministisch gestaltet sind oder nicht – nur be­dingt Abhilfe schaffen. Notwendig wäre vielmehr ein feministischer Whole of Government-Ansatz, der die Res­sortgrenzen zwischen Innen-, Außen- und Entwick­lungspolitik überwindet, die Menschen in den Mittel­punkt stellt und dazu führt, dass die Gewährung von Schutz oberste Priorität erhält – was angesichts der aktuellen politischen Diskurse nicht zu erwarten ist.

In Ermangelung dessen können auch die vorgelegten Ressortpapiere von AA und BMZ lediglich dazu beitragen, ihre im Fluchtkontext zentralen Instrumente – humanitäre Hilfe und EZ – so auszugestalten, dass sie den Ansprüchen von FAP und FEP näher­kommen. Dafür reicht es nicht aus, Frauen oder ande­ren marginalisierten Gruppen wie Flüchtlingen oder Binnenvertriebenen mehr Geltung zu verschaffen. Viel­mehr müssen die Hilfssysteme selbst grundlegend neu gedacht, machtkritisch konzipiert und, wie schon lange gefordert, besser als bisher miteinander ver­zahnt werden.

Stabilisierung: Mit feministischer Außen­politik pragmatische Konfliktbearbeitung in fragilen Kontexten neu denken

Gerrit Kurtz

Stabilisierung in fragilen Kontexten stellt eine beson­dere Herausforderung für eine feministische Außen­politik (FAP) dar. Erklärtes Ziel von Stabilisierung ist es, auch in den schwierigsten Gemengelagen von Gewaltkonflikten und terroristischer Bedrohung kon­struktive Beiträge zur Konfliktbearbeitung zu leisten. Dies bedeutet oft, mit und in den bestehenden loka­len Machtstrukturen zu arbeiten, um kurzfristig und pragmatisch Verbesserungen der Sicherheitslage zu erreichen.1 Demgegenüber gehört es zum Wesenskern feministischer Ansätze in der Außen- und Ent­wicklungspolitik, patriarchale, neokoloniale und andere Machtstrukturen kritisch zu beleuchten und eine Transformation gesellschaftlicher Verhältnisse anzustreben.

Die feministische Kritik an internationaler Stabilisierungsarbeit problematisiert verschiedene Aspekte. Vor dem Hintergrund eines postkolonialen Verständnisses geht es um die Motive derjenigen externen Akteur:innen, die sich um Stabilisierung in anderen Teilen der Welt bemühen. Der rhetorische Einsatz für Frieden, Demokratie und Menschenrechte verschleiere einseitig definierte nationale Interessen, etwa zur Eindämmung irregulärer Migration.2 Und wessen Sicherheit soll bei Stabilisierungsvorhaben im Vorder­grund stehen, wenn diese möglicherweise auf die Zusammenarbeit mit patriarchalen, ausbeuterischen lokalen Eliten setzen, deren Dominanzstreben für Gewaltkonflikte verantwortlich ist?3 Genderrollen sowie das Sicherheitsempfinden von Frauen und an­de­ren marginalisierten Gruppen könnten dabei trotz gegenteiliger Zielsetzungen aus dem Blick geraten. Überdies wird vor einer Militarisierung des humanitären Raums durch eine zu enge Verknüpfung von politischen Zielen der Konfliktbearbeitung mit huma­nitärer Unterstützung gewarnt.4 Die Staatszentriert­heit von Stabilisierungsansätzen ist aus feministi­scher Perspektive ebenfalls diskussionswürdig, da es häufig gerade der Staat ist, der Gewalt beispielsweise durch den Einsatz übergriffiger Sicherheitskräfte ausübt anstatt Frauen bzw. generell die Zivilbevölke­rung davor zu schützen.

Der Status quo in der deutschen Stabilisierungspolitik

Weltweit ist Deutschland seit 2017 das größte Geber­land im Bereich der zivilen Konfliktbearbeitung.5 Das Auswärtige Amt (AA) verfügte im Jahr 2023 über 565 Millionen Euro für die drei Säulen seines integrierten Friedensengagements: Krisenprävention, Stabilisierung und Friedensförderung.6 Auch andere Ressorts, insbesondere das Bundesministerium für wirtschaft­liche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), för­dern Projekte, die in einem weiteren Sinne der Stabi­lisierung in fragilen Kontexten dienen. Im letzten Berichtsjahr 2022 lagen die etwas breiter gefassten weltweiten Ausgaben der Bundesregierung für »zivile Friedensförderung, Konfliktprävention und Resolu­tion« insgesamt laut der Organisation für wirtschaft­liche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) bei 960 Millionen US-Dollar (etwa 875 Millionen Euro).7

Den Begriff Stabilisierung verwendet im deutschen Kontext nur das AA. Es versteht darunter einen Bei­trag, »politische Prozesse zur Einhegung von Gewalt zu unterstützen, legitime Governance-Strukturen zu stärken und erste Schritte hin zu einer Versöhnung zwischen Konfliktparteien zu ermöglichen«.8 Stabi­lisierung umfasst mit der Stärkung staatlicher Insti­tutionen, der Sicherheitssektorreform (SSR), Program­men zu Entwaffnung, Demobilisierung und Wiedereingliederung (DDR), Rechtsstaatsförderung (RSF) oder Friedensmediation eine Reihe von Instrumenten.9 Wichtige Partnerländer und ‑regionen, die das AA immer wieder nennt, sind die Ukraine, die Tschadsee-Region und der Nordosten Syriens. Häufig arbeitet die Bundesregierung, etwa im Rahmen der Stabilisierungs­fazilitäten des UN-Entwicklungsprogramms (UNDP), mit anderen Geberinnen und internationalen Organisationen zusammen

Genderfragen spielen in der deutschen Friedensarbeit seit längerem eine Rolle.

Genderfragen spielen in der deutschen Friedens­arbeit bereits seit längerem eine Rolle. Der Nationale Aktionsplan zur Umsetzung der Agenda »Frauen, Frie­den und Sicherheit« (WPS) ist ein Ausdruck davon.10 In seinen Leitlinien zur feministischen Außenpolitik (FAP) erwähnt das AA Stabilisierung in der zweiten Leitlinie: »Bei Maßnahmen der Krisenprävention, Stabilisierung und Friedensförderung beziehen wir Frauen und marginalisierte Gruppen systematisch ein und berücksichtigen geschlechtsspezifische Risiken. Wir wollen Fortschritte zu gendergerechteren Gesell­schaften erzielen und unser internationales Krisen­engagement gendertransformativ gestalten.«11

Konkret nennt das AA vor allem Projekte zum Aus­bau der Rechte, Ressourcen und Repräsentation von Frauen (zum Beispiel die Ausbildung und Entsendung von »Genderexpert*innen« durch das Zentrum für Inter­nationale Friedenseinsätze [ZIF]).12 Damit bewegt sich das AA bei seinen Bemühungen um die Verbesserung der Position von Frauen und marginalisierten Gruppen weiterhin innerhalb des existierenden Sys­tems von Konfliktbearbeitung, ohne die eigenen An­sätze grundsätzlich infrage zu stellen. Die Wirkung gendertransformativ ausgebildeter Expert:innen bleibt aber begrenzt, wenn der politische Wille fehlt, die daraus resultierenden Gesichtspunkte und Per­spektiven in eine umfassendere Strategie einzubetten.

Sowohl in den FAP-Leitlinien als auch im Stabilisie­rungskonzept des AA finden sich zwar feminis­tische Prinzipien, die über die 3R hinausgehen, doch deren praktische Bedeutung wird mitunter zugleich ein­geschränkt. Ein Beispiel: Von »gendersensiblen Kon­fliktanalysen« erhofft man sich im Stabilisierungs­konzept »neue Ansätze, Handlungsräume und Ak­teure«. »Zielkonflikte« bestünden aber insbeson­dere dort, wo »männlich dominierte Machtakteure« ein­gebunden werden müssten. Hier nehme sich das AA vor, seine prinzipiengeleitete Position vorzutragen und ansonsten eine »systematische Abwägung von kurz­fristigen Zielen (beispielsweise ein Waffenstillstand) mit mittel- bis langfristigen Zielen einer gesell­schaftlichen Transformation« anzustellen.13 Diese Aus­sage könnte suggerieren, dass Geschlechtergerechtigkeit eine mittel- bis langfristige Aufgabe ist, die im Gegensatz zu anderen Stabilisierungszielen steht. Aller­dings zeigt der zitierte Absatz auch, dass das AA Spannungen zwischen den Zielen von Stabili­sierung und FAP explizit anerkennt und zumindest den Ver­such unternimmt, seine Handlungsweise in kritischen Situationen zu systematisieren. Das ist ein Fort­schritt gegenüber früheren Regierungsdokumenten, in denen normative Ziele gleichberechtigt auf­gelistet oder Zielkonflikte lediglich abstrakt benannt wurden, ohne zu konkretisieren, wie damit umzugehen sei.

Hinsichtlich der Ressourcen für Geschlechter­gerechtigkeit schwankten die deutschen Ausgaben in den letzten Jahren stark. Im letzten Berichtsjahr 2022 wurden 50 Prozent der ODA-Mittel14 zur zivilen Kon­flikt­bearbeitung für Projekte eingesetzt, die Geschlech­tergerechtigkeit als Nebenziel (GG1-Kennung des OECD DAC) verfolgen, und 2,8 Prozent für solche mit Geschlechtergerechtigkeit als Hauptziel (GG2). Bis 2025 möchte das AA für diese Kategorien einen Mit­tel­aufwand von 85 bzw. 8 Prozent erreichen.15 Ent­gegen der entsprechenden Gleichsetzung dieser Ken­nungen in den AA-Leitlinien sind sie nicht deckungsgleich mit den Zielen gendersensibler bzw. gender­transformativer Ausgestaltung. Ein Projekt kann sich beispielsweise zwar an Frauen als Hauptzielgruppe richten (GG2), ohne dass damit die Ge­schlechterbezie­hun­gen an sich infrage gestellt werden.

Gerade einige machtkritische Impulse der feministischen Forschung können für Stabilisierungsvorhaben gewinnbringend sein.

Mögliche Beiträge feministischer Außenpolitik

Eine kritisch verstandene FAP vermag einen Beitrag dazu zu leisten, Stabilisierungsmaßnahmen effek­ti­ver, belastbarer und inklusiver als bisher zu gestalten. Sie bietet Anhaltspunkte, Annahmen, Konzepte und Vorgehensweisen, die unter Stabilisierungsexpert:in­nen bereits diskutiert werden, um die bisherige Praxis eingehender zu durchleuchten und teilweise auch neue Antworten zu finden. Gerade einige machtkri­tische Impulse der feministischen Forschung können für Stabilisierungsvorhaben gewinnbringend sein.

FAP kann helfen, einseitige liberale Friedensförderung zu überwinden

Sowohl in der feministischen Forschung als auch in jener zu Stabilisierung und Friedensförderung gibt es eine breite Kritik am sogenannten »liberalen Frie­den«, also an der Idee, dass marktwirtschaftliche Reformen, demokratische Öffnung und die Beilegung bewaffneter Konflikte sich gegenseitig befördern.16 Der Fokus auf solche langfristigen Prozesse marginalisiert die Agency der Zivilgesellschaft,17 die politische Gewaltökonomie von Kriegen18 und die Ausgren­zungs­mechanismen, die insbesondere Frauen betref­fen,19 um nur einige Kritikpunkte zu nennen.

Die FAP-Perspektive hilft dabei, strukturelle Aspekte in den Blick zu nehmen, die dazu führen, dass Gewalt andauert. Die Einseitigkeit liberaler Friedensförderung lässt sich auch an den 3R im Kontext von Frie­dens­prozessen aufzeigen: Frauen einzubinden (Reprä­sentation), ihre Rechte durch eine veränderte Gesetz­gebung auszubauen oder Institutionen mit einem hohen Frauenanteil zu finanzieren (Ressourcen) ist zwar wichtig, reicht aber nicht aus. So können Frauen­gruppen an Friedensprozessen beteiligt sein, ohne dass ihre Anliegen beachtet werden. Oft werden nicht ein­mal die verbindlich vereinbarten Repräsentationsquo­ten erfüllt. Zum Beispiel schreibt das Juba-Friedens­abkommen von 2020 für Sudan eine Frauenquote von 40 Prozent auf allen politischen Ebenen des Landes vor.20 Diese wurde nie verwirklicht: Die Umsetzung des Friedensabkommens stärkte hingegen den männ­lich dominierten Sicherheitssektor in Sudan und verschärfte die politische Krise vor dem Putsch.21

Ein intersektionaler Ansatz, der feministische und postkoloniale Perspektiven verbindet, führt zu der Frage, für wen eigentlich was stabilisiert werden soll. Externe Akteur:innen können nur dann erfolgreich Stabilisierung betreiben, wenn sie lokale Bemühungen legitimer Autoritäten unterstützen. Das Verhältnis zwischen staatlichen Institutionen und der Bevöl­kerung ist in fragilen Situationen oft zerrüttet. Staat­liche Sicherheitskräfte in Nigeria riegelten zum Bei­spiel Dörfer ab, weil sie dort Aufständische vermuten, statt die Zivilbevölkerung vor Plünderungen und Zwangsrekrutierungen bewaffneter Gruppen wie Boko Haram zu schützen. Daher ist es das erklärte Ziel deutscher Stabilisierungsbemühungen im Nordosten Nigerias, die Legitimität staatlicher Institutionen zu untermauern, etwa indem Gemeinden in die Lage versetzt werden, die Versorgung mit elementaren Gütern und Dienstleistungen wie Wasser, Ernährung, Gesundheit und Bildung sicherzustellen.22 Die femi­nistische Perspektive hilft dabei zu erkennen, dass staatliche Institutionen nur dann erfolgreich Stabi­lisierungsbemühungen realisieren können, wenn die Bevölkerung sie als legitim akzeptiert.

Analyse von Macht und Sicherheit

Stabilisierungsprojekte erfordern eine kontinuierliche Kontext- und Konfliktanalyse, die insbesondere die Ursachen, Akteure und Dynamiken bewaffneter Gewalt berücksichtigt. Als Expert:innen für kritische Macht­analysen können Feminist:innen zu diesen Analysen entscheidende Beiträge leisten. Mit gendersensiblen Konfliktanalysen23 lassen sich zentrale Dynamiken aufzeigen, die weit über die mangelnde Teilhabe von Frauen hinausgehen. Überdies tragen einige Genderrollen auch zu Gewalt bei,24 beispielsweise indem bestimmte Männlichkeitsvorstellungen bewaffneten Gruppen die Rekrutierung erleichtern, wie auch das AA erwähnt.25

Ein feministisches Sicherheitsverständnis stellt gängige Annahmen einer liberalen Stabilisierungspraxis infrage. Allzu oft verfolgen internationale Akteur:innen Abkommen und Deals mit existierenden (oft männlich dominierten) Eliten selbst dann, wenn diese nachweislich die Gewalt nicht ein­däm­men und das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung nicht verbessern.26 »Stability and durability can simply mean that the men with guns continue to run the show and that the ›trains run on time‹«, schreibt Ní Aoláin.27

Statt am Erreichen des nächsten fragilen Eliten-Deals misst eine feministisch geprägte Stabilisierungs­politik Sicherheit an der konkreten Wahrnehmung von Frauen und anderen marginalisierten Bevölkerungsgruppen in ihrem täglichen Leben. Die Befra­gung von Betroffenen und andere Methoden, die Wahrnehmung der lokalen Bevölkerung regelmäßig zu erfassen, sollten ein wichtiges Instrument für Sta­bilisierungsvorhaben sein.28 Erst wenn alle Menschen sich in einem Ort sicher fühlen, können sie Vertrauen in die lokalen Institutionen gewinnen und darauf ver­zichten, bewaffneten Gruppen beizutreten.

Ein feministischer Ansatz für Konfliktbearbeitung

Zu realpolitischen Eliten-Deals und einem überschwänglichen liberalen Interventionismus als gän­gigen Ansätzen der Konfliktbearbeitung bietet FAP Alternativen an. Diese gründen in einer »feminis­tischen Fürsorge-Ethik«, die bei der Suche nach neuen Ansätzen der Konfliktbearbeitung hilfreich sein kann. Sie entspringt einer »Fürsorge« (care), weil sie mora­lisches Handeln mit aufmerksamem, geduldigem Zu­hören verbindet und sich darauf einlässt, Zielkonflikte immer wieder auszubalancieren und ihre Annahmen anzupassen – anstatt eine universalistische Gerechtig­keit zu propagieren, die sich durch ihre Abgrenzung von mutmaßlich rückwärtsgewandten lokalen Vorstellungen definiert.29 Feministisch ist diese Ethik, weil sie das (autoritäre) »Skript des Patriarchats« hin­terfragt.30

Feministische Stabilisierung aus einer solchen »Für­sorge-Ethik« kommt nicht von außen, um lokale Kon­flikte zu lösen, sondern setzt sich mit den glo­balen, regionalen und lokalen Beziehungen ausein­ander, in deren Rahmen diese Auseinandersetzungen entstehen. Es geht eben nicht allein darum, Frauen stärker an politischen Prozessen zu beteiligen, weil diese per se friedfertiger wären, sondern darum, die Hierarchisierung zwischen Gruppen – beispielsweise Männern und Frauen, Eliten und Bevölkerung, jun­gen und alten Menschen – und die ihnen zugeschrie­benen Handlungsweisen in der Gesellschaft generell zu hinterfragen. Feministische Stabilisierungspolitik achtet besonders auf den lokalen Kontext und akzep­tiert, dass die Wirksamkeit und moralische Eindeutigkeit von Maßnahmen oft mit Unsicherheiten behaf­tet sind.31

Selbstreflexion und Lernprozesse

Schließlich können feministische Ansätze durch empathische Selbstreflexion einen wichtigen Beitrag zu Monitoring, Evaluation und Lernprozessen leisten. Diese sind vor allem in hochvolatilen Stabilisierungskontexten von großer Bedeutung, in denen Projektverantwortliche eng und agil steuern müssen, um Projekte an sich schnell verändernde Umstände an­zupassen. Mangels eines universal anwendbaren Stabilisierungsrezepts sind das ständige Ausprobieren und Justieren von Maßnahmen entscheidend.32

FAP kann lokalen und internationalen Stabilisierungsakteuren dabei helfen, über alle Arten von Macht­strukturen ebenso zu reflektieren wie über die eigene Rolle. Internationale Stabilisierungsakteure bringen beispielsweise ihre eigenen Gendernormen in fragile Kontexte mit und legen teilweise eine »inter­national fraternity« mit lokalen männlichen Eliten an den Tag.33 So gibt es immer wieder Botschafter:innen, die mit Stolz auf ihre Beziehung zum autoritären Prä­sidenten ihres Gastlands im Bürgerkrieg verweisen und ihn bei jeder Gelegenheit umarmen. Diplomat:­in­nen sowie andere Stabilisierungsakteure sollten aber ihre notwendige Empathie in politischen Pro­zessen nicht mit Sympathie für Kriegsfürsten ver­wechseln. Darüber hinaus gilt es aus Sicht der FAP, das häufige rhetorische Bekenntnis vieler Stabilisierungsakteure zur Zusammenarbeit mit lokalen Orga­nisationen auch in der Praxis ernst zu nehmen – etwa indem lokale Graswurzelorganisationen mög­lichst bereits in die Konzeption von Projekten ein­bezogen werden.

FAP kann dort frische Impulse geben, wo sie über die För­derung von Ge­schlechtergerechtig­keit hin­aus­geht.

Fazit

FAP hilft, Stabilisierung besser, gerechter und kon­textsensibler als bisher zu gestalten, indem sie tra­dierte Annahmen im Gesamtansatz, in der Analyse, in Prozessen, Projektdesign und Wirkungsüberprüfung hinterfragt. Sie kann insbesondere dort frische Impulse liefern, wo sie über die Förderung von Geschlechtergerechtigkeit hinausgeht. Mit seinen FAP-Leitlinien bleibt das AA hier noch unter den Möglichkeiten eines feministischen Ansatzes. Femi­nistische Analysen zeigen die ungleichen, oft kon­flikt­antreibenden Machtstrukturen auf, die durch eine mangelnde Geschlechtergerechtigkeit, aber auch einseitig definierte Geschlechterrollen und Ausgrenzungs­mechanismen entlang weiterer Unterscheidungs­merkmale entstehen.

Bei der Weiterentwicklung und Umsetzung einer feministischen Stabilisierungsarbeit geht es nicht allein um normativ-menschenrechtliche Fragen. Viel­mehr vermag die Einbeziehung feministischer Per­spek­tiven auch einen Beitrag zum pragmatischen Anspruch von Stabilisierung in fragilen Kontexten zu leisten,34 wenn es beispielsweise darum geht, Em­pathie statt Überheblichkeit ins Zentrum von Kon­flikt­bearbeitung zu stellen.

Es liegt im Wesen von Stabilisierung, sich am Status quo zu orientieren, weil dessen Veränderung kaum kurzfristig zu erreichen ist und die Wiederherstellung von Ordnung Priorität hat. Nach dieser Logik handeln auch Diplomat:innen, die Ausdruck eines zwischenstaatlichen Systems sind, das sich oft schwer damit tut, in fragilen Kontexten tragfähige Partnerschaften jenseits nationaler, oft bevölkerungsferner Regierungen aufzubauen. Machtkritische Aspekte femi­nistischer Außen- und Entwicklungspolitik umzusetzen ist daher kein leichtes Unterfangen. Feministische Argumente können jedoch zu laufenden Reflexionsprozessen über die Ausrichtung von Stabilisierung anregen, die darauf zielen, das Verhältnis zwischen Bevölkerung und Regierung zu verbessern.

Sanktionen: Voraussetzungen und Ansatzpunkte für eine schützende Sanktionspolitik*

Judith Vorrath

Der Rat der Europäischen Union (EU) verhängte am 7. März 2023 Sanktionen gegen neun Personen und drei Entitäten wegen ihrer Verantwortung für schwer­wiegende Menschenrechtsverletzungen, insbesondere sexuelle und geschlechtsbasierte Gewalt. Kurz vor dem Weltfrauentag wurden damit unter dem seit 2020 bestehenden globalen EU-Menschenrechts­regime Offizielle in Afghanistan, Myanmar, Russland und Südsudan mit Reiseverboten belegt, ihre Ver­mögenswerte wurden ebenso eingefroren wie die Finanzmittel von je einer Institution in Iran, Myan­mar und Syrien.1 Dieser Schritt, den Deutschland gemeinsam mit Frankreich und den Niederlanden initiiert hatte, folgte zeitnah auf die Vorstellung der Leitlinien des Auswärtigen Amts (AA) zu feminis­tischer Außenpolitik – tituliert als »feministische Außenpolitik in Aktion«.2

Sanktionen können demnach ein Mittel auch feministischer Außenpolitik (FAP) sein; sie stoßen als Instrument jedoch auf Vorbehalte. Wenn FAP etwa vorrangig für Demilitarisierung, Inklusion und Kooperation steht, müssten bevorzugt »weiche« Instrumente wie Mediation zum Einsatz kommen.3 Denn hinter Sanktionen verborgene wirtschaftliche Interessen und die negativen, beispielsweise kriminalisierenden Effekte dieses Zwangsmittels sind immer wieder Gegenstand grundlegender Kritik, die in eini­gen Fällen so weit geht, dass Sanktionen als »ökonomische Kriegführung« bezeichnet werden.4 Die aus feministischer Perspektive problematische Seite von Sanktionen zeigt sich vor allem, wenn sie von stär­keren Staaten gegen schwächere eingesetzt werden und potenziell Unbeteiligten schaden, insbesondere der Zivil­gesellschaft im Zielgebiet.

Sanktionen sind potenziell transformativ und in ihrem gezielten Einsatz anschlussfähig an das Konzept menschlicher Sicherheit.

Auf der anderen Seite sind Sanktionen ein Instrument zwischen Diplomatie und Krieg, das zum Zwecke der Friedensförderung oder des Schutzes von Menschenrechten eingesetzt wird. Sanktionen, wie sie von den Vereinten Nationen (UN) verhängt werden, sollen grundsätzlich nicht bestrafen, sondern in der Regel eine bestimmte Verhaltensänderung beim Ziel bewirken, ein unerwünschtes Verhalten einschränken und/oder stigmatisieren, etwa den Bruch inter­nationaler Normen.5 Damit sind sie potenziell trans­formativ und zudem in ihrem gezielten Einsatz an­schlussfähig an das Konzept menschlicher Sicherheit, da sie präventiv wirken und Individuen oder Orga­ni­sationen für ein konkretes Verhalten zur Verantwortung ziehen, das nicht (nur) die staatliche Sicherheit gefährdet. Diese Stoßrichtung spiegelt sich auch in den FAP-Leitlinien des AAs und dem vorgenannten Beschluss des Rates der EU wider. Wenn Sanktionen im Sinne eines inklusiven und intersektionalen Ver­ständnisses von FAP genutzt werden sollen, müssen sie unter drei Aspekten abgewogen werden: Sender, Ziele und Wirkung.

Sender von Sanktionen: Legitimität und Repräsentation

Der erste relevante Aspekt für eine Bewertung von Sanktionen aus der Perspektive einer FAP ist die Frage, von wem sie verhängt werden. Grundsätzlich sind multilaterale Sender gegenüber unilateralen zu bevorzugen, da die Beteiligung mehrerer Staaten Sanktionen einen breiteren Geltungsbereich und potenziell ein höheres Maß an Legitimität verschafft. Für die deutsche Außenpolitik sind die UN und die EU hier relevante Handlungsrahmen. Unilateral setzt Deutschland, anders als etwa die USA oder Großbritannien, dieses Zwangsmittel in der Regel nicht ein. Autonome EU-Sanktionen binden mit der gemein­samen Beschlussfassung alle Mitgliedstaaten; Nicht-EU-Mitglieder oder andere Akteure haben auf die jewei­lige Entscheidungsfindung höchstens indirekt und punktuell Einfluss. Anders als etwa im Fall der Afri­ka­nischen Union, die zumeist eigene Mitglieder sanktioniert, richten sich die »restriktiven Maßnahmen« – so die offizielle Bezeichnung – der EU auf externe Ziele.

Tatsächlich werden autonome Sanktionen auch in EU-Dokumenten als subsidiär zu UN-Sanktionen bezeichnet.6 Letztere basieren auf Beschlüssen des UN-Sicherheitsrates, die für alle UN-Mitgliedstaaten bindend sind. Im Sicherheitsrat sind zwar alle Welt­regionen durch Staaten vertreten, ein Machtungleichgewicht ergibt sich jedoch ganz klar durch die Domi­nanz der ständigen Mitglieder USA, Großbritannien, Frankreich, China und Russland und deren Vetorecht. Kommt eine Einigung auf ein Sanktionsregime zustan­de, gilt in den entsprechenden Sanktionsausschüssen als Unterorganen des Sicherheitsrates7 allerdings das Konsensprinzip. Daher können auch gewählte Mit­glie­der Beschlüsse – etwa über die Listung be­stimm­ter Personen und Einrichtungen – verhindern.8 Das ändert natürlich wenig daran, dass im Rund der ver­tretenen Staaten bestimmte gesellschaftliche Perspek­tiven und Gruppen kaum repräsentiert sind.

Das UN-Sanktionssystem wurde seit den 1990er Jahren insgesamt fairer und transparenter gestaltet.

Im Zuge verschiedener Reformen wurde das UN-Sanktionssystem seit den 1990er Jahren jedoch ins­gesamt fairer und transparenter gestaltet. Eingeführt wurden unter anderem sogenannte Panels of Experts, die den jeweils zuständigen Sanktionsausschuss darin unterstützen, die Umsetzung der Maßnahmen zu über­wachen. Heute verfügen beinahe alle UN-Sank­tionsregime über solche Sachverständigengruppen, die zum einen gewährleisten, dass das Monitoring möglichst unabhängig und systematisch abläuft; zum anderen ist es Teil ihres Mandates, Informationen nicht nur von Staaten, sondern auch von internationalen und regionalen Organisationen sowie nichtstaatlichen Akteur:innen zu sammeln und zu ana­lysieren. Damit fließen Positionen unterschiedlicher Gruppen in den Prozess ein, sofern die Expert:innen Zugang zu ihnen herstellen können.

Genderaspekte wurden aber erst relativ spät im UN-System berücksichtigt. Ein von der kanadischen Regierung finanzierter Workshop in Nairobi 2019 gelangte zu der Feststellung, dass die Sanktionswelt weitgehend männlich geprägt ist.9 Frauen waren bei der Besetzung von UN-Panels mit einem Anteil von weniger als 30 Prozent deutlich unterrepräsentiert. Zudem waren sie in den Gruppen nicht nur wiederholt sexueller Belästigung ausgesetzt; auch ihre Arbeit wurde abgewertet, zumal Menschenrechts- und Geschlechterfragen oft als Randthemen galten.10 Für eine stärkere Berücksichtigung genderbezogener Bedrohungen und Gewalt sowie eine adäquate Betei­ligung von Frauen an der UN-Sanktionspolitik und ihrer Umsetzung wurden konkrete Schritte aufgezeigt, letztlich aber auch die Notwendigkeit eines Kulturwandels beschworen. In einem unter anderem von Deutschland unterstützten »Best Practices Guide« für die Vorsitzenden und Mitglieder von UN-Sank­tions­ausschüssen werden Genderkompetenz und ‑aus­gewogenheit weiterhin als Bereiche identifiziert, denen dringend mehr Aufmerksamkeit geschenkt werden muss.11 Über weitere notwendige Reformen hinaus stellt sich die Frage, was geschieht, wenn der Weg zu UN-Sanktionen versperrt ist, etwa aufgrund von Blockaden im UN-Sicherheitsrat. Inwiefern autonome EU-Sanktionen dann aus Sicht von FAP ein legitimes Mittel sind, hängt unter anderem von der Bewertung des zweiten relevanten Aspekts von Sanktionen ab: ihrer Zielsetzung.

Ziele von Sanktionen: zwischen staatlicher und menschlicher Sicherheit

Grundsätzlich sind UN-Sanktionen darauf ausgerichtet, Frieden und Sicherheit in der Welt aufrechtzuerhalten oder wiederherzustellen.12 Aus Sicht von FAP ist vor allem zu klären, welche und wessen Sicherheit damit gemeint ist. Tatsächlich wurden die Sanktionsziele von ihrem ursprünglichen Fokus auf grenzüberschreitende Aggression zunehmend auf Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen, Terrorismus­bekämpfung, die Beilegung innerstaatlicher Konflikte sowie Menschenrechtsschutz bzw. Governance-Aspekte ausgeweitet.

Auch die Ausgestaltung der Sanktionsregime hat sich deutlich weiterentwickelt. So wurde 2008 ein Kriterium zur Aufnahme von Personen in die Sank­tionsliste zur Demokratischen Republik Kongo ge­schaffen, das sich auf »das gezielte Vorgehen gegen Kinder oder Frauen in Situationen bewaffneten Kon­flikts, einschließlich Tötung und Verstümmelung, sexueller Gewalt, Entführung und Vertreibung« bezieht.13 Heute gibt es in acht und damit der Mehr­zahl der konfliktbezogenen UN-Sanktionsregime ähnliche Leistungskriterien; der Fokus liegt dabei meist auf der Planung, Steuerung und Durchführung sexueller und genderbasierter Gewalt im Kontext bewaffneter Konflikte.14 Das hat direkte Folgen für das Monitoring, da die Panels entsprechend berichten. Zusammen mit den 2012 etablierten Berichten des UN-Generalsekretärs zu konfliktbezogener sexua­lisierter Gewalt15 und der Arbeit der UN-Sonder­gesand­ten zu sexueller Gewalt in Konflikten wurden so die Informationsgrundlage verbessert und das Bewusstsein für diese Fragen geschärft. Andere Krite­rien heutiger Sanktionsregime spiegeln ebenfalls ein erweitertes Verständnis von Frieden und Sicherheit wider. So können in den konfliktbezogenen Regimen unter anderem Menschenrechtsverletzungen und Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht, die Be­hinderung humanitärer Hilfe oder die Rekrutierung und Ausbeutung von Kindern geahndet werden.

Bei näherem Hinsehen zeigt sich allerdings, dass ein Abrücken vom Fokus auf Sicherheit im engeren Sinne im UN-Sicherheitsrat umstritten bleibt. Schon vor über zehn Jahren wurde eine Spaltung des Gre­miums bei Themen wie der Agenda zu Frauen, Frie­den und Sicherheit und dem Schutz von Zivilist:in­nen festgestellt,16 die sich seither tendenziell vertieft hat. So werden die erwähnten Kriterien selten und inkonsistent genutzt. Bis Ende März 2021 fanden sich etwa unter den 720 Listungen von 9 Sank­­tionsregimen nur 28 mit Bezug auf sexua­lisierte und genderbezogene Gewalt oder Menschenhandel.17 Ver­schiedene Mitglieder des Sicherheitsrates, insbeson­dere China und Russland, insistieren in der Regel dar­auf, Gefahren für Frieden und Sicherheit eng aus­zulegen. Solche Vorbehalte verbinden sich mit einer grundlegenden Skepsis gegenüber Sanktionen, die als Einmischung in innere Angelegenheiten und gerade von einigen gewählten Mitgliedern im Sicherheitsrat als Ausdruck westlicher Dominanz betrachtet wer­den. Hinzu kommen Zielkonflikte und bürokratische Hindernisse im UN-Sanktionssystem.18

Auf EU-Ebene herrscht dagegen größere – wenn auch nicht uneingeschränkte – Einigkeit, wenn es um die Förderung bzw. Verteidigung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten mittels Sank­tionen geht. Grundsätzlich sind bei EU-Sank­tio­nen19 die Ziele ähnlich gesteckt und verteilt wie bei UN-Sanktionen, allerdings mit einer stärkeren Ge­wichtung auf Governance und Konfliktbeilegung.20 Besonders die länderbezogenen Regime und das glo­bale Menschenrechtsregime bieten damit Ansatzpunkte für eine FAP. Anders etwa als bei dem Regime zu Cyberangriffen, wo vor allem der Schutz der EU, ihrer Mitgliedstaaten sowie ihrer Bürger:innen im Vordergrund steht, sollen solche Sanktionen zur Ver­besserung der menschlichen Sicherheit in anderen Regionen beitragen.

Besonders wichtig ist, dass EU-Sanktionen Teil eines politischen Prozesses sind, der inklusiv und klar auf bestimmte Ziele ausgerichtet ist.

Wie erwähnt liegt der Prozess der Verhängung und Umsetzung dabei in den Händen der EU-Mitglied­staaten. So spielen bei den Entscheidungen unterschiedliche Motive eine Rolle, was unter anderem zu einer selektiven Anwendung führen kann. Daher ist es besonders wichtig, dass EU-Sanktionen Teil eines politischen Prozesses sind, der in verschiedener Hin­sicht inklusiv und klar auf bestimmte Ziele ausgerichtet ist. Darüber hinaus muss die Wirkung von Sank­tionen bedacht werden, wenn sie als Instrument von FAP genutzt werden sollen.

Wirkung von Sanktionen: mehr Schaden als Nutzen?

Die negativen Auswirkungen, die umfassende Wirt­schaftssanktionen wie jene gegen den Irak und Haiti in den 1990er Jahren auf die Zivilbevölkerung – ins­besondere Frauen und Kinder – hatten, gaben Anlass zu weitreichender Kritik.21 Tatsächlich gibt es deut­liche Hinweise darauf, dass etwa die UN-Sanktionen gegen den Irak Frauen und Mädchen besonders hart trafen, unter anderem weil es überwiegend ihnen zufiel, das Überleben der Familien zu sichern.22 Die Reformen hin zu gezielteren Sanktionen führten letztlich dazu, dass heute die meisten UN-Regime eine Kombination aus Waffenembargos, Reiseverboten und dem Ein­frieren von Vermögenswerten enthalten, teilweise ergänzt durch weitere Sanktionen wie Ex­port- oder Importverbote für bestimmte Güter. Letz­tere wurden in einigen Kontexten so breit angewendet, dass sie faktisch umfassend waren bzw. sind, etwa im Falle Nord­koreas.23

Entsprechend erscheinen im Sinne einer FAP neben diplomatischen Sanktionen vor allem gezielte Finanzsanktionen gegen Individuen und Einrichtungen wie das Einfrieren von Vermögenwerten sinn­voll.24 Doch auch diese haben problematische Neben­effekte, wenn der Finanzsektor und humanitäre Orga­nisationen ihre Aktivitäten in Bezug auf bestimmte Länder oder Akteur:innen einschränken – aus Furcht, mit den Sanktionen in Konflikt zu geraten bzw. zu hohe Compliance-Kosten aufbringen zu müs­sen. Damit sind einige Länder fast vollständig vom glo­balen Finanzsystem abgeschnitten, was Armuts­bekämpfung und Wirtschaftswachstum behindert. Darunter leiden wiederum besonders vulnerable Bevöl­kerungsgruppen wie Frauen, Kinder, ältere Men­schen oder Flüchtlinge am meisten.25

Der UN-Sicherheitsrat erließ vor diesem Hintergrund im Dezember 2022 eine generelle humanitäre Ausnahmeregelung für Finanzsanktionen.26 Ein lau­fender Multistakeholder-Prozess hat zum Ziel, nega­tive humanitäre Folgen von Sanktionen insgesamt zu minimieren, etwa durch einen code of conduct.27 Bei Sanktionen jenseits des UN-Systems ist die Debatte allerdings teilweise aufgeladen. Im Menschenrechtsbereich trifft etwa die Arbeit der »Sonderberichterstatterin über negative Auswirkungen unilateraler Zwangs­­maßnahmen auf die Wahrnehmung von Menschen­rechten« in betroffenen Staaten28 ihrerseits auf Kritik. Denn beispielsweise aus der iranischen Zivilgesellschaft gibt es gerade Forderungen, autoritäre Regie­rungen für Menschenrechtsverletzungen zur Verant­wortung zu ziehen.29

Letztlich müssen Sanktionen im Sinne einer FAP mit Blick auf ihren Nutzen für Ziele wie Menschenrechtsschutz abgewogen werden.

Letztlich müssen Sanktionen im Sinne einer FAP mit Blick auf ihren Nutzen für Ziele wie Menschenrechtsschutz abgewogen werden, da nie gänzlich aus­zuschließen ist, dass sie sich über die Zielpersonen und ihr direktes Umfeld hinaus auswirken. Die genaue Effektivität von Maßnahmen ist schwer ab­zuschätzen – zumal die Zwecke von Sanktionen vielfältig sind und sich nicht auf eine Verhaltens­änderung bei Zielpersonen oder -gruppen reduzieren lassen. Es geht daher vorrangig erst einmal um den Output und die (potenzielle) Wirkung von Maßnahmen. Um jenseits einer Signalwirkung30 spürbare Effekte zeitigen zu können, müssen Sanktionen um­fassend umgesetzt werden.31 Weitere Bemühungen, die Implementierung durch die Mitgliedstaaten – der UN wie der EU – gerade bei gezielten Sanktionen zu verbessern, sollten entsprechend mit Maßnahmen gekoppelt werden, mit deren Hilfe sich negative Fol­gen für die jeweiligen Gesellschaften abschätzen und eindämmen lassen. Ansätze wie ein systematischer Austausch der Sender von Sanktionen bzw. der um­setzenden Staaten mit dem Privatsektor können im Sinne beider Anliegen genutzt werden.

Fazit

Eine FAP sollte sich eine schützende Sanktionspolitik zum Maßstab nehmen, die auf Friedensförderung und die Verbesserung menschlicher Sicherheit, be­son­ders marginalisierter Gruppen, ausgerichtet ist. Natürlich kann es Konflikte zwischen unterschied­lichen außenpolitischen Zielen geben. Angesichts zunehmender Kontroversen um Menschenrechts­fragen und »Genderpolitik« in internationalen Gre­mien sowie grundsätzlicher Kritik am Einsatz vor allem unilateraler Sanktionen ist bei einem solchem Ansatz mit Widerständen zu rechnen. Umso wich­tiger sind Kriterien, mit deren Hilfe sich im Einzelfall abwägen lässt, ob Sanktionen sinnvoll sind, wo deut­sche FAP einen Beitrag leisten kann, aber auch, wie weitreichend und schnell Maßnahmen verabschiedet wer­den sollten, um eine präventive Wirkung ent­falten zu können. Allgemein gilt es, darauf hinzu­arbeiten, dass die Sanktionssysteme von EU und UN fairer, trans­parenter und in ihren Prozessen inklusiver als bisher gestaltet werden. Für deren Glaubwürdigkeit, das Erreichen konkreter Ziele und eine im Sinne von FAP besser austarierte Wirkung ist es dar­über hinaus wichtig, andere Perspektiven, etwa aus der Zivilgesellschaft in Zielregionen und -ländern von Sanktionen, in diese Prozesse einzubeziehen. Der fle­xible Einsatz von Sanktionen entlang der übergeordneten poli­tischen Ziele und die konsequente Ver­bin­dung mit anderen, »weichen« Instrumenten sind eben­falls von Bedeutung. Zudem wäre der Dialog mit Partnerländern zu suchen, die unilateral weitreichende Sanktionen verhängen – insbesondere den USA und Großbritannien –, um unerwünschte Folgen dieser Sanktionen ebenso wie mögliche Ansätze im Sinne einer FAP zu thematisieren.

Anhang

Abkürzungen

AA Auswärtiges Amt

AfT Aid for Trade

AKP Adalet ve Kalkınma Partisi (Partei für Gerechtig­keit und Entwicklung)

APEC Asia-Pacific Economic Cooperation (Asiatisch-Pazifische Wirtschaftskooperation)

APS/APS+ Allgemeines Präferenzsystem

BDS Boycott, Divestment, and Sanctions

BMAS Bundesministerium für Arbeit und Soziales

BMDV Bundesministerium für Digitales und Verkehr

BMF Bundesministerium der Finanzen

BMFSFJ Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

BMI Bundesministerium des Innern und für Heimat

BMJ Bundesministerium der Justiz

BMWK Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz

BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

CEDAW Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women (Frauenrechts­konvention)

CETA Comprehensive Economic and Trade Agreement

DAC Development Assistance Committee (der OECD)

DD&R Disarmament, Demobilisation and Reintegration (Entwaffnung, Demobilisierung und Wiedereingliederung)

DSA Digital Services Act (EU)

EU Europäische Union

EZ Entwicklungszusammenarbeit

FAEP Feministische Außen- und Entwicklungspolitik

FAP Feministische Außenpolitik

FEP Feministische Entwicklungspolitik

GATT General Agreement on Tariffs and Trade (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen)

GBA+ Gender-based Analysis Plus

GCR Global Compact on Refugees (Globaler Pakt für Flüchtlinge)

GDC Gobal Digital Compact

GFK Genfer Flüchtlingskonvention

GG Geschlechtergerechtigkeit

GIZ Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit

GTGA Global Trade and Gender Arrangement (Vereinbarung zu Welthandel und Gender)

ICRW International Center for Research on Women (Washington, D.C.)

ILO International Labour Organization (Internationale Arbeitsorganisation)

ITAG Inclusive Trade Action Group (Arbeitsgruppe für inklusiven Handel)

KI Künstliche Intelligenz

LSBTIQ+ Lesben, Schwule, Bisexuelle, Trans- und inter­geschlechtliche, Queere und Menschen anderer Orientierungen

MDG Millennium Development Goal (Millenniumsentwicklungsziel)

NAP Nationaler Aktionsplan

Nato North Atlantic Treaty Organization (Nordatlantikpakt)

NGO Non-governmental Organization (Nichtregierungsorganisation)

ODA Official Development Assistance (offizielle Entwicklungszusammenarbeit)

OECD Organisation for Economic Co-operation and Development

OHCHR Office of the High Commissioner for Human Rights (United Nations)

ÖP Östliche Partnerschaft (EU)

ÖPR Östliche Partnerschaft und Russland

OSZE Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa

PA Palästinensische Autonomiebehörde

PKK Partiya Karkerên Kurdistanê (Arbeiterpartei Kurdistans)

PLO Palestine Liberation Organization

3R Rechte, Repräsentation, Ressourcen

RSF Rechtsstaatsförderung

SAIS School of Advanced International Studies (The Johns Hopkins University, Washington, D.C.)

SDG Sustainable Development Goal (Nachhaltigkeitsziel)

SIA Sustainability Impact Assessment

SPD Sozialdemokratische Partei Deutschland

SSR Sicherheitssektorreform

TÜİK Türkiye İstatistik Kurumu (Türkisches Statistik­amt)

UN United Nations (Vereinte Nationen)

UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development (Welthandels- und Entwicklungskonferenz)

UNDP United Nations Development Programme (UN-Entwicklungsprogramm)

UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees

USAID U.S. Agency for International Development

USMCA United States–Mexico–Canada Agreement

WEF World Economic Forum (Weltwirtschaftsforum)

WPS Women, Peace and Security (Frauen, Frieden und Sicherheit)

WTO World Trade Organization (Welthandelsorganisation)

YÖK Yükseköğretim Kurulu (Türkischer Hochschulrat)

ZIF Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (Berlin)

Die Autor:innen

Dr. Hürcan Aslı Aksoy

Leiterin des Centrums für angewandte Türkeistudien (CATS) der SWP

Dr. Muriel Asseburg

Senior Fellow in der Forschungsgruppe Afrika und Mittlerer Osten

Nadine Biehler

Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe Globale Fragen

Dr. Sabine Fischer

Senior Fellow in der Forschungsgruppe Osteuropa und Eurasien

Nadine Knapp

Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe Globale Fragen

Dr. Anne Koch

Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe Globale Fragen

Dr. Gerrit Kurtz

Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Afrika und Mittlerer Osten

Dr. Amrei Meier

Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe Globale Fragen

Pauline Marie Reineke

Ehemalige Wissenschaftliche Assistentin des Direktors

Dr. agr. Bettina Rudloff

Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe EU / Europa

Prof. Dr. Dr. h. c. Peter-Tobias Stoll

Universität Göttingen, Gastwissenschaftler in der Forschungsgruppe Globale Fragen

Martha Stolze

Wissenschaftliche Mitarbeiterin der Forschungs­gruppe »Plattform-Algorithmen and Digitale Propa­ganda« am Weizenbaum-Institut, Berlin

Dr. Judith Vorrath

Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik

Dr. Azadeh Zamirirad

Stellvertretende Leiterin der Forschungsgruppe Afrika und Mittlerer Osten

Dr. Claudia Zilla

Senior Fellow in der Forschungsgruppe Amerika

Literaturhinweise

Claudia Zilla

Feministische Außenpolitik.
Konzepte, Kernelemente und Kontroversen

Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, August 2022 (SWP-Aktuell 50/2022), doi: 10.18449/2022A50

Azadeh Zamirirad

Zeit für eine andere Iranpolitik.
Wie Deutschland Weichen für einen feministischen Ansatz stellen kann

Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, März 2023 (SWP-Aktuell 16/2023), doi: 10.18449/2023A16

Claudia Zilla

Neuausrichtung der Außenpolitik.
Feministische Außen- und Entwicklungspolitik in Ressortpapieren und in der Debatte

Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, März 2023 (SWP-Aktuell 21/2023), doi: 10.18449/2023A21

Endnoten

1

 Karin Aggestam/Annika Bergman Rosamond, »Feminist Foreign Policy 3.0: Advancing Ethics and Gender Equality in Global Politics«, in: SAIS Review of International Affairs, 39 (2019) 1, S. 37–48, <https://muse.jhu.edu/article/733457> (Zugriff am 20.5.2023).

2

 Auswärtiges Amt (AA), Feministische Außenpolitik gestalten. Leitlinien des Auswärtigen Amts, Berlin 2023, <https://bit.ly/ 3rlriHK> (Zugriff am 20.5.2023).

3

 Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), Feministische Entwicklungspolitik. Für gerechte und starke Gesellschaften weltweit, Berlin 2023 <https://bit.ly/3LrYPa3> (Zugriff am 20.5.2023).

4

 Damit hat die Ankündigung aus dem Koalitionsvertrag für die Jahre 2021 bis 2015 eine erste konzeptionelle Aus­gestaltung erfahren: »Gemeinsam mit unseren Partnern wollen wir im Sinne einer Feminist Foreign Policy Rechte, Ressourcen und Repräsentanz [sic!] von Frauen und Mädchen weltweit stärken und gesellschaftliche Diversität fördern. Wir wollen mehr Frauen in internationale Führungspositionen entsenden, den Nationalen Aktionsplan zur Umsetzung der UN-Resolution 1325 ambitioniert umsetzen und weiterentwickeln.« Mehr Fortschritt wagen – Bündnis für Freiheit, Gerech­tigkeit und Nachhaltigkeit. Koalitionsvertrag 2021–2025 zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD), Bündnis 90/Die Grünen und den Freien Demokraten (FDP), Berlin, 7.2.2021, S. 114.

5

 Ausgewählte Beispiele aus den FAP-Leitlinien: »Die Leit­linien des Auswärtigen Amts sind als lebendiges Dokument angelegt. Sie sind offen für Ideen und Veränderung, für Kritik und Korrektur« (S. 14). »Die folgenden Leitlinien kon­kretisieren dies. Sie sind nicht abschließend formuliert, son­dern als ›work in progress‹« (S. 20). »Die Gesprächsfäden in Wissenschaft und Zivilgesellschaft, die wir bei der Erarbei­tung dieser Leitlinien geknüpft haben, wollen wir fortspinnen. Wir werden deshalb ein Forum für einen kritischen Austausch mit Expert*innen zu allen Fragen feministischer Außenpolitik schaffen« (S. 80). Ausgewählte Beispiele aus der FEP-Strategie: »Das BMZ und die Durchführungsorganisationen streben eine Verbesserung der Evidenzgrundlage zur feministischen Entwicklungspolitik an und nutzen diese sys­tematisch für die Politikgestaltung und Implementierung. Dazu wird das BMZ Analysen und Studien durchführen lassen und diese nach feministischen Prinzipien ausrichten, um die feministische Entwicklungspolitik kontinuierlich zu verbessern« (S. 29).

6

 Gendersensibel und gendertransformativ sind mit GG1 und GG2 nicht gleichzusetzen. Die letzteren Begriffe orientieren sich an Markern des Ausschusses für Entwicklungs­hilfe (DAC) der OECD zu gender equality policy bzw. der Ken­nung Geschlechtergerechtigkeit (GG), qualitativ-statistischen Instru­menten zur Erfassung von Entwicklungsaktivitäten, die Gleichberechtigung der Geschlechter als politisches Ziel verfolgen. GG2 weist darauf hin, dass die Geschlechter­gerechtigkeit das Hauptziel des Projekts/Programms und für die Konzeption und die erwarteten Ergebnisse von grund­legender Bedeutung ist. Ohne dieses Ziel wäre das Projekt/Pro­gramm nicht durchgeführt worden. GG1 bedeutet, dass Gendergerechtigkeit ein wichtiges und bewusstes Ziel ist, aber nicht der Hauptgrund für die Durchführung des Projekts/Programms. GG0 zeigt an, dass das Projekt/Pro­gramm anhand des Gender-Markers geprüft wurde, aber nicht auf die Gleichstellung der Geschlechter zielt. Vgl. DAC gender equality policy marker, <https://bit.ly/468SDvA> (Zugriff am 20.5.2023).

7

 Jessica Cheung u. a., Practicing Feminist Foreign Policy in the Everyday: A Toolkit, Berlin: Internationale Frauenliga für Frie­den und Freiheit Deutschland, November 2021, <https:// bit.ly/48tMOuS> (Zugriff am 20.5.2023).

8

 Die Autor:innen dieser Studie bedanken sich bei den Teil­nehmenden des Workshops für die wertvollen Kommentare und Anregungen.

9

 Einige der folgenden Abschnitte sind an zwei Publika­tionen derselben Autorin angelehnt: Claudia Zilla, Feminis­tische Außenpolitik. Konzepte, Kernelemente und Kontroversen, Ber­lin: Stiftung Wissenschaft und Politik, August 2022 (SWP-Aktuell 50/2022), doi: 10.18449/2022A50, sowie dies., Neu­ausrichtung der Außenpolitik. Feministische Außen- und Entwick­lungspolitik in Ressortpapieren und in der Debatte, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, März 2023 (SWP-Aktuell 21/2023), doi: 10.18449/2023A21.

10

 Diese ist eine deskriptiv-analytische Definition von FAP. Darüber hinaus gibt es umfassende normative Definitionen; siehe Lyric Thompson u. a., Toward a Feminist Foreign Policy in the United States, Washington, D.C.: International Center for Research on Women (ICRW), 2020, <https://bit.ly/48jeAdh> (Zugriff am 20.5.2023), und Cheung u. a., Practicing Feminist Foreign Policy [wie Fn. 7].

11

 Siehe dazu den Beitrag von Pauline Reineke/Claudia Zilla in dieser Studie, S. 21ff.

12

 Die FEP-Strategie des BMZ zählt zu den Ausnahmen.

13

 Dies gilt für die FAP-Leitlinien des AA.

14

 Karin Aggestam/Jacqui True, »Gendering Foreign Policy: A Comparative Framework for Analysis«, in: Foreign Policy Analysis, 16 (2020) 2, S. 143–162, <https://bit.ly/3ZrsiHa> (Zugriff am 20.5.2023).

15

 Jennifer Thomson, »Gender Norms, Global Hierarchies and the Evolution of Feminist Foreign Policy«, in: European Journal of Politics and Gender, 5 (2022) 2, S. 173–190, <https:// bit.ly/3EEXUPZ> (Zugriff am 20.5.2023).

16

 Cheung u. a., Practicing Feminist Foreign Policy [wie Fn. 7].

17

 »Die Gleichstellung der Geschlechter ist ein grundlegen­der Wert in Schweden und auch ein grundlegender Wert für diese Regierung«, so Billström. Der Ausdruck »feministische Außenpolitik« werde aber gestrichen, »denn Etiketten haben die Tendenz, den Inhalt zu verschleiern«. »Schweden kippt feministische Außenpolitik«, Tagesschau (online), 18.10.2022, <https://bit.ly/46buW5Z> (Zugriff am 5.5.2023).

18

 Beispielsweise führte Schweden 1994 per Gesetz Gender-Mainstreaming als Regierungsstrategie ein.

19

 Malena Rosén Sundström/Ekatherina Zhukova/Ole Elg­ström, »Spreading a Norm-Based Policy? Sweden’s Feminist Foreign Policy in International Media«, in: Contemporary Politics, 27 (2021) 4, S. 439–460, <https://bit.ly/48tOAfw> (Zugriff am 20.5.2023).

20

 Nach den FAP-Leitlinien des AA betrug der Frauenanteil an den Beschäftigten im Jahr 2022 im Amt 49,5 Prozent. Aller­dings sind nur 27,1 Prozent der Auslandsvertretungsleitun­gen und 26 Prozent der Referatsleitungen im In- und Aus­land mit Frauen besetzt. Siehe Datenblatt: Frauen im Auswär­tigen Amt, in: AA, Feministische Außenpolitik gestalten [wie Fn. 2].

21