Der politische Kontext einer Mandatsreform

Die Ankündigung, das Europol-Mandat zu reformieren, erfolgte im direkten Zusammenhang mit der Wiederwahl Ursula von der Leyens zur Kommissionspräsidentin. In ihrer Bewerbungsrede vor dem Europäischen Parlament schlug von der Leyen am 18. Juli 2024 vor, das Personal der Agentur zu verdoppeln und deren Mandat zu stär­ken. Dabei verwies sie auf die Gefahren von Sabotage, hybriden Angriffen und Desinfor­mation – Bedrohungen, die durch das jetzige Mandat nicht abgedeckt seien, wes­halb das operative Potential von Europol zur Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität möglicherweise nicht voll aus­geschöpft werde. Ziel sei es, aus Europol eine »wirklich schlagkräftige Polizeibehör­de« zu machen. Der noch zu verhandelnde Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) der EU sah gemäß Vorschlag der Kommission zwi­schenzeitlich vor, die Mittel für die Agentur zu verdoppeln.

Im Nachhinein hat die Kommission die ursprünglich angekündigten Beträge teil­weise reduziert. Die am 1. April 2025 von ihr veröffentlichte Europäische Strategie für die innere Sicherheit präzisiert, was unter der Umwandlung von Europol in eine »wirk­­lich schlagkräftige Polizeibehörde« zu verstehen sei. Demnach geht es um eine Unterstützungs- und Analyseagentur, die im Dienst der Mitgliedstaaten agiert – was de facto allerdings schon seit Gründung von Europol der Fall ist. In ihrem »Mission Let­ter« an Magnus Brunner, den EU-Kommis­sar für Inneres und Migration, betonte von der Leyen in Dezember 2024 zudem, dass die Neufassung des Europol-Mandats mit einer verstärkten Aufsicht über die Agen­tur einhergehen müsse. Während die an­ge­strebte Umwandlung also relativ undefiniert bleibt, hält Brüssel grundsätzlich an der Absicht fest, das Personal von Europol zu verdoppeln und das Aufgabenspektrum zu erweitern.

Folgen für die europäische Archi­tektur der inneren Sicherheit

Soll das Europol-Mandat um neue Themen ergänzt werden, stellt sich verstärkt die Frage, wie die Architektur der EU für innere Sicherheit zu steuern ist und inwiefern sich die Tätigkeit der Agentur mit der von Sicherheitsakteuren innerhalb und außer­halb der EU überschneidet. Wenn Europol etwa zunehmend im Bereich hybrider Bedrohungen aktiv wird, wäre zu klären, inwiefern dies mit der Arbeit der East Strat­Com Task Force des Europäischen Auswärtigen Dienstes harmoniert, die bereits Ana­lysen und Warnungen über Desinformation erstellt. Ähnliches gilt mit Blick auf das im November 2025 von der Kommission ange­kündigte Europäische Zentrum für demo­kratische Resilienz, das als ein wichtiger Be­standteil des zeitgleich vorgestellten Euro­päischen Schutzschilds für die Demo­kratie gedacht ist. Es soll dem Ziel dienen, neu­artigen gemeinsamen Bedrohungen – ins­be­sondere Informationsmanipulation, Ein­flussnahme aus dem Ausland sowie Des­in­formation – zu begegnen. Eine etwaige Komplementarität wäre auch im Fall des Europäischen Exzellenzzentrums für die Be­kämpfung hybrider Bedrohungen zu prüfen – eine gemeinsame Einrichtung von EU und Nato mit Sitz in Helsinki.

Schon mit dem jetzigen Europol-Mandat stellt sich die Frage möglicher Überschneidungen mit anderen europäischen Agen­turen. Dies betrifft die neue EU‑Zollagentur, die Behörde zur Bekämpfung von Geldwä­sche und Terrorismusfinanzierung AMLA, die EU-Agentur für Cybersicherheit ENISA sowie die Europäische Polizeiakademie CEPOL (die oftmals die Fachexpertise von Europol in Anspruch nimmt). Dass Europol zuletzt die eigene Rolle bei der Bekämpfung der Schleuserkriminalität verstärkt hat, wirft die Frage auf, inwiefern sich die Auf­gaben mit denen von Frontex, der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache, überschneiden. Bislang werden in Den Haag und Warschau, dem Sitz von Frontex, ähnliche Analyseberichte zur Mig­rantenschleusung teilweise separat vonein­ander erstellt.

Da die drei neuen von der EU-Kommis­sion vorgeschlagenen Bereiche (Sabotage, Desinformation, hybride Bedrohungen) schon von anderen Stellen und teilweise auch von Europol selbst abgedeckt sind, ließe sich fragen, ob hinter der Idee einer Mandatserweiterung nicht ein Problem bürokratischer Prozesse steckt. In der Arbeitsweise der Kommission lässt sich der Haushalt einer EU-Agentur de facto manch­mal nur dann aufstocken, wenn gleichzeitig deren Mandat ausgeweitet wird (obwohl rechtlich das eine nicht automatisch mit dem anderen verbunden ist). Das kann zu Situationen führen, in denen bei einer for­malen Mandatserweiterung das Ziel, mehr Ressourcen aus dem EU-Budget zu erhalten, wichtiger ist als Inhalt der Reform selbst.

Ein anschauliches Beispiel, wie bürokratische Abläufe Reformen bestimmen kön­nen, liefert die Novelle der Europol-Verord­nung von 2025, mit der die Rolle der Agen­tur bei der Bekämpfung von Schleuser­krimi­nalität und Menschenhandel gestärkt wurde. Sie entstand nach einer Initiative der EU‑Kommission großteils durch Ver­fahrensprozesse, weniger aus inhaltlicher Dringlichkeit. Die Novelle wird denn auch eher finanzielle als sachliche Auswirkungen haben, denn aus diesem Anlass wurden 50 Millionen Euro an zusätzlichen Mitteln für Europol bereitgestellt. Dafür bedurfte es allerdings Monate intensiver Diskussionen. Der Rat der EU strich den ursprünglichen Kommissionsentwurf einer neuen Verordnung und nahm lediglich einige der vor­geschlagenen Elemente als Änderungen in die bisherige Europol-Verordnung auf.

Die jetzt geplante Mandatserweiterung würde, wie von der Kommission angekündigt, zu mehr Kontrolle über Europol füh­ren. Mehr Kontrolle erscheint aber kaum vorstellbar, bedenkt man, wie viele Auf­sichtsmechanismen für die Agentur bereits bestehen. Entsprechende Funktionen erfül­len der Rat »Justiz und Inneres« der EU, der Gemeinsame parlamentarische Kontroll­ausschuss für Europol (nach Artikel 51 der Europol-Verordnung) – in dem Vertreter der nationalen Parlamente und des zustän­digen Ausschusses des Europäischen Parla­ments vertreten sind –, der Europäische Rechnungshof, die nationalen Kontrollbehörden und der Europäische Datenschutzbeauftragte (EDSB).

Im Hinblick auf den EDSB wird teilweise die Auffassung vertreten, dass weitergehen­de Kontrollbefugnisse sich potentiell auf die Effizienz von Ermittlungs- und Innovations­prozessen auswirken könnten. Schon bisher sind dem Datenschutzbeauftragten etwa keine klaren Fristen gesetzt, um Stellungnahmen zur Tätigkeit von Europol abzu­geben, auch was den Bereich von Innova­tionen betrifft (beispielsweise die Entwicklung eines neuen KI-Instruments). Dies kann es Europol erschweren, die Mitgliedstaaten zu unterstützen. Der EDSB wandte sich 2022 gegen die damalige Novelle der Europol-Verordnung, die es der Agentur ermöglichte, nicht kategorisierte Daten zu verarbeiten. Seine Klage gegen Rat und Europäisches Parlament wurde vom Euro­päischen Gerichtshof jedoch als unzulässig abgewiesen. Am 8. Januar 2025 rügte der EDSB auch Frontex, weil die Grenzschutz­agentur gegen die Frontex-Verordnung (EU) 2019/1896 verstoßen habe, als sie personen­bezogene Daten von Verdächtigen grenz­überschreitender Straftaten an Europol wei­tergab.

Alternativen zu einer Mandatsreform

Ungeachtet der im MFR vorgesehenen Mit­telaufstockung zeigt sich, dass Europol be­reits unter dem jetzigen Mandat strukturell unter finanziellen Spannungen operiert. Ein Indikator dafür ist der Jahresbericht der Agentur für 2024. Demnach bleibt zwar die Zahl der von Europol finanzierten Aktionstage (grenzüberschreitende Einsätze, die sich mit Europol-Unterstützung etwa logis­tischer oder analytischer Art auf kriminelle Netze in der gesamten EU konzentrieren) weitgehend stabil – mit 453 im Jahr 2023 und 432 im Jahr 2024. Unter anderen Aspekten aber ist die Arbeitsbelastung der Agentur gestiegen, etwa was die Nutzung ihres sicheren Kommunikationskanals SIENA durch die EU-Mitgliedstaaten betrifft oder die Anzahl der von ihr erstellten Ana­lyseberichte.

Manche Themen, die Europol auch ohne neues Mandat abdecken könnte, werden von der Agentur bislang nur unzureichend berücksichtigt. Dazu zählen beispielsweise Umweltkriminalität oder reisende Hooli­gans, obwohl mit Blick auf Letztere im November 2025 eine neue Absichtserklärung zwischen Europol und dem europäischen Fußballverband UEFA unterzeichnet wurde. Ebenfalls nicht genügend berücksichtigt werden Serienmörder und Serien­vergewaltiger, die ihren Wohnsitz ge­zielt von einem Mitgliedstaat in einen anderen verlegen, um ihre Verbrechen zu begehen.

Außerdem haben Kooperationsinstrumente selbst in Kernbereichen der Krimina­litätsbekämpfung, zu denen etwa die Euro­päische multidisziplinäre Plattform gegen kriminelle Bedrohungen (EMPACT) gehört, laut Rat der EU bislang unter chronischer Unterfinanzierung gelitten.

Die weltweite Reputation von Europol beruht heute vor allem darauf, dass die Agentur bei der digitalen Bekämpfung von Drogenhandel und Terrorismus – also Kernthemen des aktuellen Mandats – eine Reihe mitgliedstaatlicher Ermittlungen durch Koordination und operative Analysen unterstützt hat. Nachdem 2012 bei einem Anschlag im bulgarischen Burgas fünf israe­lische Touristen getötet worden waren, er­möglichte es die forensische Analyse von Europol, den Modus Operandi der Täter zu klären und Verbindungen zwischen ihnen und der libanesischen Hisbollah zu iden­ti­fizieren, die den Ermittlern der Mitgliedstaaten zuvor nicht bekannt gewesen waren. Unmittelbar nach den Pariser Atten­taten im November 2015 wiederum wurde die Task­force »Fraternité« (Brüderlichkeit) aktiv, die sich aus Europol-Analysten und ‑Experten der EU-Mitgliedstaaten, darunter Frankreich und Belgien, zusammensetzte. Sie verarbeitete große Mengen an Finanz-, Kommunikations- und forensischen Daten, womit es gelang, internationale Verbindungen zwi­schen den beteiligten Terroristen aufzu­decken.

Geradezu bahnbrechend waren die seit 2020 laufenden Ermittlungen gegen »Encro­chat«, einen in Europa ansässigen Kommunikationsdienstleister, der modifizierte Smartphones anbot, die eine verschlüsselte Kommunikation zwischen den Abonnenten ermöglichten. Später geriet mit »Sky ECC« ein ähnlicher Anbieter, der einen verschlüs­selten Messenger betrieb, ins Visier der Er­mittler. Europol konnte wertvolle Einblicke in Struktur und Aktivitäten krimineller Netzwerke gewinnen, nachdem französische Ermittler eine vermeintlich sichere Kommunikationsplattform infiltriert hatten und in der Folge Millionen verschlüsselter Nachrichten beschlagnahmt worden waren.

Diese vier Fälle zeigen den Mehrwert, den die Agentur in ihren Kernbereichen auch mit dem heutigen Mandat weiterhin erzielen könnte, wenn sie sich verstärkt um Innovation bemüht. Die Mandatsreform von 2022 hat dazu ein Potential freigesetzt, das bisher nicht ausgeschöpft wurde. Sie ermöglichte die Zusammenarbeit mit dem Privatsektor, was Europol in die Lage ver­setzte, komplexe Daten zu verarbeiten sowie Forschungs- und Innovationskapazitäten aufzubauen. In Spitzenbereichen können staatliche Akteure tatsächlich nicht im Alleingang erfolgreich sein, etwa auf dem Feld von Big Data, Künstlicher Intel­ligenz oder Quantentechnologie. Das Inno­vationslabor von Europol, das 2019 vom Rat der EU mandatiert wurde, verfügt jedoch nur über rund 20 Mitarbeiter. Europol hat etwa für Sicherheitsbehörden bereits einen »Instant Messenger« wie WhatsApp entwi­ckelt, nutzt ihn aus Mangel an Lizenzen je­doch nur anlassbezogen, ohne über Instru­mente zur Netzwerkpflege zu verfügen.

Über Innovationen hinaus wäre anzustreben, dass die Ermittlungsbehörden der EU-Staaten eine bessere Kenntnis der be­stehenden Europol-Werkzeuge erlangen. Selbst die neue Generation der Drogen­ermittler ist nur eingeschränkt mit dem Europol Tool Repository vertraut – einem Instrument, das Polizeibeamten in der EU kostenlose Lizenztools zum Download an­bietet. Ähnliches gilt für die Europol Plat­form for Experts, eine sichere, kollaborative Webplattform, die Fachleute auf dem Feld der Strafverfolgung vernetzt. Es gibt also Potentiale für gezielte Schulungen und ein verbessertes Wissensmanagement. Europol führt zwar »Roadshows« in Polizeiakademien der Mitgliedstaaten durch, geht dabei aber nicht systematisch vor. Und Beamte, die in Den Haag gearbeitet haben, werden nach der Rückkehr in ihren jeweiligen Mit­gliedstaat nicht zwangsläufig eingesetzt, um nationale Ermittler zu schulen.

Ein stärkeres Bewusstsein der EU-Mit­glieder für Europol könnte dazu beitragen, neue Modi Operandi der organisierten Kri­minalität operativ zu antizipieren, darunter etwa die Rekrutierung Minderjähriger zur Begehung von Gewaltverbrechen. Hilfreich könnte hier die Frühwarnfunktion sein, die innerhalb des Operational and Analysis Centre der Agentur angesiedelt ist.

Damit Europol verstärkt in wichtige transnationale Ermittlungen der Mitgliedstaaten einbezogen wird, dort planmäßig Roadshows organisieren und die eigene Frühwarnfunktion in Den Haag weiterentwickeln kann, sollte jeweils ein Vertreter der Agentur in bestimmte nationale Zen­tralstellen entsandt werden, wobei beste­hende Verbindungskanäle nach Den Haag beizubehalten wären. Bisher unausgeschöpft ist auch das Potential eines ständi­gen Vor-Ort-Dialogs in den Hauptstädten ausgewählter Drittländer, mit denen es Ab­kommen über den Austausch personen­bezogener Daten gibt, wie etwa im Fall Bra­silien.

Handlungsempfehlungen und Ausblick

Auch ohne neues Mandat und autonome Ermittlungsbefugnisse könnte Europol die Mitgliedstaaten schon kurzfristig dazu an­regen, Ermittlungen in Kernbereichen der Agentur zu eröffnen. Dies gilt insbesondere für das Feld der Cyberkriminalität, wo es bereits Schwierigkeiten bereitet, den primär zuständigen Mitgliedstaat festzustellen, und wo analytische Lagebilder von Europol zu­nehmend entscheidend sind. Mehr Innova­tion würde hier einen positiven Kreislauf in Gang setzen.

Dafür sollte Europol eine Innovationsstrategie entwickeln, um tatsächlich zum Hub der gesamten EU-Strafverfolgungs­agenturen zu werden. Grundlage sollten drei Prinzipien sein: Anpassung an die operativen Bedürfnisse der Ermittler, Ein­satzfähigkeit vor Ort, Schaffung souveräner technischer Lösungen. Zu diesem Zweck gilt es Synergien mit dem europäischen Privat­sektor zu erzeugen. Generell sollte Europol nicht nur in der Lage sein, Daten von dort zu erhalten, sondern dieser Seite auch be­stimmte Informationen zukommen lassen. Die Agentur könnte außerdem mit­hilfe europäischer Unternehmen den Auf­bau einer datenschutzkonformen Cloud-Infra­struktur für die Strafverfolgungs­behörden der EU unterstützen. Darin könn­ten Daten ausgetauscht und gespeichert werden.

Im Fall einer – noch zu bestätigenden – Personalverdoppelung bei Europol soll­ten die Mitgliedstaaten antizipieren, dass in Spitzenbereichen wie Cyber auf mittlere Sicht ein Personalabfluss nach Den Haag möglich ist. Die derzeit uneinheitlichen Regelungen zur Vertragsverlängerung in EU-Agenturen führen dazu, dass Fachkräfte durch Wechsel zwischen Agenturen im System der Union gehalten werden können. Hier bedarf es einer stärkeren Reglementierung, um eine Rückkehr von Personal in die Mitgliedstaaten zu erleichtern.

Eine auf aktiver Kommunikation basierende Rekrutierungsstrategie würde die Gewinnung externer, technologieaffiner Fachkräfte erleichtern. Ein Teil der neuen Personalressourcen könnte aus Nachwuchs­wissenschaftlern bestehen bzw. aus euro­päischen Programmen stammen (etwa dem »Horizont Europa«-Programm »Zivile Sicher­heit für die Gesellschaft«, das mithelfen soll, die politischen Prioritäten der EU in Bezug auf Sicherheit, einschließlich Cyber­sicherheit, Katastrophenvorsorge und Resilienz umzusetzen). In diesem Zusammenhang ist die Tätigkeit der deutschen Zentralen Stelle für Informationstechnik im Sicherheitsbereich (ZITiS) interessant. IT-begeisterten Nachwuchskräften wird dort angeboten, ihren Forschungsdrang und ihre Erfindungsgabe auszuleben und Freiräume kreativ zu nutzen, wozu auch ein Studienförderungsprogramm beitragen soll. Die Finanzierung einer Fernsehserie, die in fik­tiver Weise (etwa nach Vorbild der franzö­sischen Produktion »Büro der Legenden«) die Arbeit staatlicher Sicherheitskräfte im europäischen Kontext thematisiert, könnte es ebenso erleichtern, Personalnachwuchs zu rekrutieren.

Mittelfristig wäre es vielversprechend, wenn Europol in einem noch zu definieren­den Tandem mit der Europäischen Staats­anwaltschaft (EUStA) kooperieren würde. Im Gegensatz zu Europol darf die EUStA in ihrem noch begrenzten Zuständigkeits­bereich – Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU – von sich aus Ermittlungen einleiten. Eine Erweiterung ihres Mandats wurde 2022 von Frank­reich und Deutschland im Zusammenhang mit Verstößen gegen EU-Sanktionen vor­geschlagen. Diese Empfehlung sollte unter anderem auch deshalb umgesetzt werden, weil Europol in diesem Bereich gerade zu­ständig wird.

Jenseits der Debatten über EU-Agenturen bedürfte es eines größeren Handlungsspielraums in den Haushalten der primär zu­ständigen Mitgliedstaaten, um die europäische Architektur der inneren Sicherheit zu stärken. Im Bereich der Verteidigung wird die »nationale Ausweichklausel« – ein Instrument im reformierten Stabilitäts- und Wachstumspakt der EU, mit dem Mitgliedstaaten vorübergehend von den Haushaltsregeln abweichen können – entscheidend für die Zukunft europäischer Sicherheit sein. Diese ist jedoch unteilbar und unter­liegt einem extern-internen Kontinuum.

Im März 2025 hat der Bundestag beschlossen, dass bestimmte Ausgaben für die innere Sicherheit Deutschlands (für den Bevölkerungsschutz, den Schutz von IT-Systemen und die Nachrichtendienste) ober­halb von einem Prozent des Bruttoinlandsprodukts nicht mehr der Schuldenbremse unterliegen. Eine solche Vorgabe wäre auch auf europäischer Ebene möglich. Deutschland und Frankreich könnten in Brüssel gemeinsam eine »Zeitenwende« auf diesem Feld des Integrationsprozesses forcieren. Die Bedrohung demokratischer Grundwerte durch Drogenhandel, Cyberkriminalität, Terrorismus oder Sabotage könnte hier schneller als erwartet Handlungsbedarf er­zeugen.