Ein Meilenstein der europäischen Integration

Gegründet wurde die EUStA durch eine EU-Verordnung vom 12. Oktober 2017, die sich auf Artikel 86 AEUV stützt; voll funktionsfähig ist sie seit 2021. Damit ist es erstmals einer Behörde der Union möglich, direkt Strafverfahren einzuleiten. Die EUStA stellt sogar die einzige genuin supranationale Dimension dar, die durch den Vertrag von Lissabon in die Europäische Union einge­bracht wurde. Erleichtert wurde die Entste­hung der Behörde durch die Tätigkeit der 2002 geschaffenen EU-Agentur Eurojust, die dazu beitrug, die Justizministerien der Mit­gliedstaaten schrittweise von den Vorzügen einer gemeinsamen Strafverfolgung zu überzeugen. Die EUStA verfügt allerdings über eigene Ermittlungs- und Anklagebefugnisse, während Eurojust lediglich die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Justizbehörden koordiniert.

Die Aufgabe dieser potentiell mächtigen Staatsanwaltschaft besteht jedoch bis heute ausschließlich darin, Verstöße im Bereich der finanziellen Interessen der EU wirksamer zu ahnden. Dies betrifft sämtliche Ein­nahmen, Ausgaben und Vermögenswerte, die den Haushalten der Union und ihrer Organe, Einrichtungen und sonstigen Stel­len zuzuordnen sind. Zu den entsprechenden Delikten gehören insbesondere grenz­überschreitender Mehrwertsteuerbetrug, sofern er einen Schaden von mehr als 10 Millionen Euro verursacht, sowie die Veruntreuung von EU-Mitteln. Der Tätig­keitsbereich der EUStA stützt sich unmittelbar auf Richtlinie 2017/1371 über die strafrechtliche Bekämpfung von Betrug, der sich gegen die finanziellen Interessen der Union richtet. Diese sogenannte PIF-Richt­linie (nach französisch protection des intérêts financiers) definiert Straftaten, die entsprechende EU-Interessen beeinträchtigen. Sie hat auch einen unionsweit harmonisierten strafrechtlichen Mindeststandard geschaffen. Für Delikte im Zusammenhang mit der Mitgliedschaft in einer kriminellen Vereini­gung ist die EUStA nur zuständig, wenn der Schwerpunkt der betreffenden Hand­lung darauf liegt, eine der in der PIF-Richt­linie genannten Straftaten zu begehen.

Die Souveränitätsproblematik ist offensichtlich der Grund dafür, dass es so lange gedauert hat, die EUStA als Institution ins Leben zu rufen. Die Europäische Kommis­sion hatte 2013 ein quasi-supranationales, stark zentralisiertes Modell für eine Euro­päische Staatsanwaltschaft vorgeschlagen. Dabei dachte man an eine einheitliche, von der EU eingesetzte Behörde mit Staats­anwälten, die direkt Luxemburg unterstellt gewesen wären. Dieses Modell wurde da­mals von den Mitgliedstaaten abgelehnt, weil sie ihre Strafrechtshoheit nicht aus­reichend respektiert sahen.

Die EUStA wurde 2017 schließlich im Rahmen einer Verstärkten Zusammenarbeit (zunächst von 20 der 27 Mitgliedstaaten) nach einem hybriden Modell errichtet und zweistufig organisiert. Die zentrale Ebene ist in Luxemburg angesiedelt und wird ins­be­sondere vom Kollegium der Europäischen Staatsanwälte getragen. Die dezentrale Ebene bilden die sogenannten Delegierten Europäischen Staatsanwälte. Diese sind in den jeweiligen nationalen Justizapparat der beteiligten Mitgliedstaaten eingebunden, führen dort die Ermittlungen und erheben Anklage.

Nach der russischen Vollinvasion in der Ukraine im Jahr 2022 rückte zunehmend die Frage nach der Wirksamkeit der EU-Sanktionen in den Mittelpunkt der Brüsse­ler Gespräche. In diesem Zusammenhang gewann auch die Diskussion über eine Er­weiterung des Mandats der damals noch jungen EUStA an Bedeutung.

Die deutsch-französische Initiative von 2022

Das erste Sanktionspaket der EU gegen Russland wurde am 23. Februar 2022 ver­abschiedet, unmittelbar nachdem Moskau die selbsternannten Volksrepubliken Donezk und Luhansk anerkannt hatte. Dies war der Auftakt, um die seit März 2014 be­stehenden EU-Sanktionen gegen Russland massiv auszuweiten. Ein zweites, wesentlich umfangreicheres Paket folgte am 24. Februar, dem Tag des Beginns der Groß­invasion. Die europäische Reaktion war also von Anfang an schnell und politisch koor­diniert. Doch schon bald trat ein struk­turel­les Problem zutage. Die Sanktionen wurden je nach Mitgliedstaat unterschiedlich umge­setzt oder umgangen, und die Strafverfolgung bei Verstößen war schwach. Es man­gelte an hinreichender Abschreckung.

Am 29. November 2022 veröffentlichten die damaligen Justizminister Frankreichs und Deutschlands einen gemeinsamen Gastbeitrag in einer französischen Zeitung. Darin forderten sie, die Zuständigkeit der EUStA auf die Verletzung restriktiver Maß­nahmen auszuweiten. Es reiche nicht aus, Sanktionen zu verhängen – sie müssten auch durchgesetzt werden. Dafür bedürfe es koordinierter Ermittlungen und straf­rechtlicher Verfolgung bei Verstößen. Die Übertragung der nötigen Kompetenzen auf die EUStA erscheine als Garant für Effizienz und als Möglichkeit, europäische Entscheidungen und Werte zu verteidigen. Ab­schließend riefen die beiden Minister die Kommission dazu auf, entsprechende Vor­schläge vorzulegen, und baten die übrigen Mitgliedstaaten um Unterstützung.

Ein relevanter Ansatz

Die deutsch-französische Initiative ist des­halb relevant, weil die EUStA gerade für die Bearbeitung komplexer grenzüberschreitender Fälle, insbesondere im wirtschaft­lichen Bereich, konzipiert wurde. Dies schafft einen poten­tiel­len Mehrwert für die Strafverfolgung von Verstößen gegen EU-Sanktionen.

Bevor die EUStA zum Schutz der finan­ziellen Interessen der Union gegründet wurde, ließ sich das tatsächliche Ausmaß entsprechender Delikte nur unzureichend erfassen, weil die Zuständigkeits- und Ver­folgungsstruktur zwischen den Mitgliedstaaten zersplittert war. Die nationalen Behörden erkannten und verfolgten Fälle im Rahmen ihrer Zuständigkeiten, etwa beim innergemeinschaftlichen Karussell­betrug, wobei sie sich aber jeweils nur einem Ausschnitt des Gesamtbildes wid­meten.

Das Europäische Amt für Betrugsbekämp­fung (OLAF) empfahl 2021 die Wieder­einziehung von 527,4 Millionen Euro an EU-Mitteln, die infolge von Unregelmäßigkeiten, Betrugsdelikten oder Zollverstößen verlorengegangen waren. Dagegen hatte die EUStA im Zeitraum 2021–2025 allein mit Mehrwertsteuerbetrug in einem Scha­dens­ausmaß von schätzungsweise 45 Mil­liarden Euro zu tun. Diese Diskrepanz weist auf eine strukturelle Untererfassung ent­spre­chender Deliktsphänomene auf Unions­ebene hin. Indem sie Bankunterlagen, Zeu­genaussagen und Beschlagnahmen bün­delte, konnte die EUStA – anders als OLAF – den tatsächlichen Schaden ermitteln. Laut dem EUStA-Jahresbericht 2026 zählt übrigens Deutschland zu den Mitgliedstaaten, die am stärksten von Mehrwertsteuerbetrug betroffen sind, mit rund 300 laufen­den Ermittlungen und geschätzten Verlus­ten von über 10 Milliarden Euro. Zum Ver­gleich: Im Falle Frankreichs sind es etwas mehr als 150 Ermittlungen und ein Scha­den von schätzungsweise rund 5 Milliarden Euro.

Außerdem wird oft verkannt, dass es einen Zusammenhang gibt zwischen Sank­tionsverstößen und Mehrwertsteuerbetrug (und eigentlich auch Geldwäsche, mit der die Herkunft von Geldern durch mehrere Transaktionen verschleiert wird). Beide Delikte beruhen häufig auf denselben kom­plexen Handelsstrukturen. Russland etwa hatte schon vor dem Angriff auf die Ukrai­ne 2022 begonnen, potentielle Umgehungs­netzwerke aufzubauen, indem es Briefkastenfirmen im EU-Raum einrichtete. Solche Strukturen entsprechen typischen Mustern des Mehrwertsteuerbetrugs, insbesondere des Karussellbetrugs, bei dem Steuervorteile über fingierte Lieferketten erzielt werden. So verkauft etwa Unternehmen A eine Ware mehrwertsteuerfrei an Unternehmen B in einem anderen Mitgliedstaat; B veräußert sie mit Mehrwertsteuer weiter, führt diese jedoch nicht ab und verschwindet anschlie­ßend. Die Ware wird in der Regel über wei­tere zwischengeschaltete Unternehmen er­neut – oft wieder grenzüberschreitend und steuerfrei – an ein mit A verbundenes Unternehmen verkauft, so dass der Kreis­lauf (»Karussell«) sich fortsetzt, während die Mehrwertsteuer systematisch abgeschöpft wird.

Die Europäische Staatsanwaltschaft wäre theoretisch eigentlich schon heute zustän­dig, wenn Sanktionsumgehungen mit Mehrwertsteuerbetrug oder der zweckwidrigen Verwendung von EU-Mitteln einher­gehen. Reine Verstöße gegen Sanktionen ohne Bezug zu den finanziellen Interessen der EU fallen hingegen nicht in ihre Zustän­digkeit. Bislang ist kein Fall dokumentiert, in dem die EUStA Ermittlungen oder Straf­verfolgungsmaßnahmen im Zusammenhang mit dem Sanktionsregime gegen Russ­land eingeleitet hätte.

Die Hürde der Einstimmigkeit für eine Mandatserweiterung

Der deutsch-französische Vorschlag, das Mandat der EUStA auszuweiten, konnte sich 2022 nicht durchsetzen. Obwohl die Behörde im Rahmen der Verstärkten Zu­sammenarbeit gegründet wurde, müsste ein entsprechender Beschluss (gemäß Arti­kel 86 Absatz 4 AEUV) im Europäischen Rat einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments gefasst werden. Der Pro­zess kann durch eine Gruppe von Mitgliedstaaten oder durch die Europäische Kom­mis­sion angestoßen werden.

Die PIF-Richtlinie könnte zwar theoretisch – im Gegensatz zur EUStA-Verord­nung von 2017 – mit qualifizierter Mehr­heit geändert werden, um Sanktionsdelikte einzubeziehen. Eine solche Ände­rung wür­de aber nicht ausreichen, um der EUStA weitere Zuständigkeiten zu übertragen. In der Praxis müsste man entweder davon aus­gehen, dass die betreffenden Ver­stöße be­reits in den Bereich der finanziellen Inter­essen der Union fallen. Oder man müsste auf den genannten Artikel 86 Ab­satz 4 AEUV zurückgreifen und die Zustim­mung aller Mitgliedstaaten einholen (ein­schließ­lich jener, die bislang nicht an der Verstärk­ten Zusammenarbeit teilnehmen), um das EUStA-Mandat zu erweitern.

Dass es für diesen Schritt im Rat der EU an Einstimmigkeit fehlte, war zwar nicht ausschließlich auf die Position Ungarns unter dem damaligen Premierminister Vik­tor Orbán zurückzuführen. Die Teilnehmer der Verstärkten Zusammenarbeit im Falle der EUStA waren nicht durchgehend Befür­worter einer Mandatserweiterung. Dies gilt etwa für die Niederlande, die 2024 ein Non-paper zur europäischen Kooperation bei der Durchsetzung restriktiver Maßnahmen der EU erstellten, ohne die Behörde zu erwäh­nen. Gleichwohl könnte der jüngste Macht­wechsel in Budapest in dieser Hinsicht ent­scheidend sein.

Eine neue politische Dynamik

Es gibt im Zusammenhang mit der EUStA eine gewisse politische Dynamik, auch wenn sie bislang mehr der Mitgliedschaft als einer Mandatserweiterung gilt. Zu Be­ginn 2017 waren es lediglich 20 Staaten, von denen die Verstärkte Zusammenarbeit zur Errich­tung der EUStA eingeleitet wurde. 2022, im Jahr der deutsch-französischen Initiative, waren noch fünf Mitgliedstaaten außen vor. Seit 2024 beteiligen sich 24 EU-Staaten an der Behörde, nachdem zuletzt Polen und Schweden beigetreten sind. Da­mit sind fast alle teilnahmeberechtigten Staaten ver­tre­ten (Irland aufgrund der Opt-in-Klausel ausgenommen, Dänemark wegen seiner Ausnahmeregelung).

Im Nachgang zum Bei­tritt Polens nutzte die Warschauer EU-Rats­präsidentschaft die informelle Tagung der Justiz- und Innenminister (JI) am 30. und 31. Januar 2025, um die Diskussion über die strafrechtliche Verfolgung von Ver­stö­ßen gegen EU-Sank­tionen erneut stärker in den Vordergrund zu rücken.

Péter Magyar wiederum kündigte bei seiner ersten Pressekonferenz als desig­nierter Ministerpräsident Ungarns im April 2026 den Beitritt seines Landes zur EUStA an. Damit eröffnen sich neue Horizonte. Die Teilnahme Buda­pests wäre grundsätzlich unumkehrbar, denn es ist kein Mecha­nismus vorgesehen, um aus einer Verstärkten Zusammenarbeit wieder auszusteigen. Dies könnte in Zu­kunft von besonderer Be­deutung sein, sollte das Mandat der EUStA tatsächlich auf Sank­tionsverstöße erweitert werden und in Ungarn abermals eine poli­tische Wende (zurück zur pro-russischen Linie) eintreten.

Den politischen Schwung im Hinblick auf eine sanktionsbezogene Mandatserweiterung aufrechtzuerhalten wäre umso be­deutsamer, als das Mandat der Behörde im Jahr 2026 von der Europäischen Kommis­sion evaluiert und gegebenenfalls über­arbeitet werden soll. Eine solche Überprüfung war in der Verordnung 2017/1939 ausdrücklich vorgesehen.

Zunehmende Aktivitäten der EUStA seit 2021

Mittlerweile hat die EUStA an Effizienz und Glaubwürdigkeit gewonnen. Sie stellt gegenüber dem früheren System national getrennter Strafverfolgung einen Fortschritt dar, weil sie Parallelverfahren und Zustän­digkeitskonflikte zwischen Mitgliedstaaten deutlich reduziert hat. Durch die zentrale Fallsteuerung und die koordinierte Nut­zung nationaler Ermittlungsbehörden wird heute eine Auslastung der Strafverfolgungs­kapazitäten erreicht.

Die Jahresberichte der EUStA zeigen, dass die Behörde nach einer Startphase, die von institutionellen Anpassungen geprägt war, einen dynamischen Zuwachs ihrer Tätigkeit verzeichnet hat. So wies der Bericht 2025 (für das Jahr 2024) 2666 laufende Ermittlungen aus, die sich auf Delikte mit einem geschätzten Schaden von 28,8 Milliarden Euro bezogen. Dem Bericht von März 2026 zufolge hatte sich die Zahl der Ermittlungen inzwischen um 35 Prozent auf 3602 er­höht, während der geschätzte Schaden mit 67,3 Milliarden Euro nun mehr als dop­pelt so hoch lag. Besondere Aufmerksamkeit fand im Februar 2026 der Fall »Moby Dick« – eine großangelegte Untersuchung zu einem Netzwerk grenzüberschreitenden Finanzbetrugs, der vor allem im Zusammenhang mit der Mehrwertsteuer erfolgte. Im Rahmen der Ermittlung, welche die EUStA koordinierte, wurde ein geschätzter Gesamtschaden von rund 520 Millionen Euro aufgedeckt; in einzelnen Verfahren wurden Vermögenswerte in Höhe von etwa 40 Millionen Euro gerichtlich eingezogen. Wie der Fall unterstrich, gewinnt die EUStA an Durchschlagskraft gegenüber einer Wirtschaftskriminalität, die in zunehmendem Maße professionell und transnational agiert.

Angesichts solcher Erfolge wurden in den Medien verschiedene Ideen erörtert, auf welche Bereiche sich das Mandat der EUStA ausdehnen ließe. Dabei wurden etwa auch Umweltkriminalität und Korruption genannt, doch die größten Chancen gibt es derzeit für den Bereich der Sanktionsverletzungen. Dies liegt vor allem daran, dass hier zwei zentrale Voraussetzungen erfüllt sind: eine unmittelbare wirtschafts- und sicherheitspolitische Bedeutung für die EU sowie ein unionsrechtlicher Rahmen, wie er durch die erwähnte Richtlinie von 2024 (mit Mindestvorschriften zur Definition von Straftatbeständen) bereits besteht. Hinzu kommt eine weitere Richtlinie von 2024 zur Abschöpfung und Einziehung von Ver­mögenswerten, durch welche die unionsrecht­lichen Möglichkeiten zur Sicherstellung und Konfiszierung deliktischer Erträge er­heblich erweitert wurden. Gerade vor dem Hintergrund der Debatte um ein »from freezing to seizing« bei russischen Vermögenswerten unterstreicht dies die zunehmende strategische Bedeutung, die einer effektiven strafrechtlichen Verfolgung von Verstößen gegen EU-Sanktionen zukommt.

Ein erhöhtes Bewusstsein für Verletzungen von EU-Sanktionen

Auch wenn seit 2022 kein Verfahren ein­geleitet werden konnte, um den Zuständigkeitsbereich der EUStA auszuweiten, hat die Europäische Kommission dazu beige­tragen, das Interesse an der Durchsetzung von Sanktionen aufrechtzuerhalten. Ge­meinsam mit den Mitgliedstaaten hat sie mit der Richtlinie 2024/1226 einen kohä­renten europäischen Strafrechtsrahmen geschaffen. Dieser könnte eines Tages als Grundlage für ein erweitertes EUStA-Man­dat dienen. Sollte die Behörde für Verstöße gegen Sanktionen zuständig werden, wäre sie in der Lage, Ermittlungen durchzuführen und Strafverfolgungsmaßnahmen ein­zuleiten, ohne allzu große rechtliche Unter­schiede zwischen den Staaten befürchten zu müssen – wie dies bereits bei jenen Delikten der Fall ist, die unter die PIF-Richt­linie fallen. Die EUStA könnte sich auf einen harmonisierten europäischen Straf­tatbestand stützen.

Das Europäische Parlament trug es 2024 aktiv mit, die erwähnte Richtlinie zur straf­rechtlichen Durchsetzung von EU-Sanktio­nen zu verab­schieden, und signalisierte so ein deutlich gestiegenes Interesse an diesem Thema. Innerhalb des Parlaments hat sich außerdem die liberale Fraktion Renew Europe regelmäßig für eine Erweiterung des EUStA-Mandats auf Sanktionsverletzungen ausge­sprochen.

2025 beschlossen Parlament und Rat, das Mandat von Europol auf Verstöße gegen EU-Sanktionen und deren Umgehung aus­zudehnen. Im selben Jahr wurde die Zu­sammenarbeit zwischen Europol und OLAF verstärkt. Beide Schritte unterstreichen das anhaltende Interesse der EU, Sanktions­delikte auf operativer Ebene zu bekämpfen. Zugleich eröffnet dies Chancen für die EUStA, ihre ohnehin enge Kooperation mit Europol weiter zu vertiefen und ihre Rolle in diesem Bereich auszubauen.

Deutschland hat 2023 die Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung (ZfS) eingerichtet. Es handelt sich um eine Bundesbehörde, die (neben der Zollverwaltung) dafür zuständig ist, die administrative Implementierung internationaler Sanktionen, insbe­sondere jener der EU, zu koordinieren und zu stärken. Bislang waren dafür vor allem die Bundesländer zuständig, was die Wirk­samkeit der Kontrollen einschränkte. Die ZfS zentralisiert Informationen, unterstützt komplexe Finanzermittlungen und erleich­tert die Ermittlung sowie Sicherstellung von Vermögenswerten. Ihre Gründung signali­siert ein erhöhtes Engagement Deutschlands für die Wirksamkeit europäischer Sanktionen.

Das Zusammenspiel mit der Anti-Betrugs-Architektur der EU

Werden Finanz-, Han­dels- und Sicherheits­informationen enger miteinander verzahnt und Umgehungs- sowie Ausweichkanäle systematisch ge­schlossen, könnte die EU ihre Fähigkeit erheblich steigern, restriktive Maßnahmen effektiv zu implementieren. Initiativen und Überlegungen zur europäischen Anti-Betrugs-Architektur wer­den angesichts der Sanktionsproblematik noch relevanter. Sie betreffen insbesondere das Zusammenspiel von OLAF, EUStA sowie weiteren Kontroll- und Koordinierungs­mechanismen.

Am 5. Mai 2026 vereinbarte der Rat der EU im Rahmen einer vorläufigen politischen Einigung neue Vorschriften zur Be­kämpfung von Mehrwertsteuerbetrug. Wie in diesem Beschluss zum Aus­druck kommt, hat sich die Zusammenarbeit zwischen OLAF und EUStA institutionell weiter ver­dichtet. Ziel ist dabei, die Kohä­renz von administrativer Aufklärung und strafrechtlicher Verfolgung im Bereich der Finanzkriminalität zu stärken.

Parallel dazu erfolgt der Ausbau der neuen EU-Behörde zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (AMLA) in Frankfurt am Main sowie der künftigen EU‑Zollbehörde mit Sitz in Lille. Dies eröffnet Möglichkeiten, die Sanktionsdurchsetzung der Europäischen Union strukturell zu verbessern und strategisch neu auszurichten.