Chinas Gesundheitsdiplomatie in Zeiten von Corona

Gesundheit im Rahmen der BRI

Gesundheit steht seit über fünf Jahren auf der Agenda der BRI. Schon das im März 2015 veröffentlichte Rahmendokument »Vision and Actions on Jointly Building Silk Road Economic Belt And 21st-Century Mari­time Silk Road« führte Kooperation bei der Prävention und Eindämmung von Epi­demien als Ziel auf. Nach offiziellen BRI-Doku­menten umfasst Gesundheitskooperation außerdem:

• Ausbildungsprogramme für medizi­nisches Personal;

• Kapazitätsaufbau für den Fall von Krisen der öffentlichen Gesundheit;

• medizinische Krisensoforthilfe;

• Förderung der Traditionellen Chine­sischen Medizin (TCM);

• kostenlose Behandlungen im Ausland durch chinesische Ärzte.

Das BRI-Rahmendokument »Die Initiative der neuen Seidenstraße – Fortschritte, Bei­träge und Perspektiven« (April 2019) ver­weist auf 56 bilaterale Gesundheitsabkom­men, die China unter anderem mit der WHO oder der Bill & Melinda Gates Foun­dation abgeschlossen hat. Auch die »BRI-Standardisierungs-Aktionspläne« von 2015–2017 und 2018–2020 nehmen Bezug auf chinesische Bestrebungen, einheitliche Standards bei der TCM und bei der Defini­tion medizinischer Begriffe zu setzen. Der BRI-»Entwicklungsplan zur Förderung der TCM (2016–2020)« verdeutlicht Beijings Absicht, Traditionelle Chinesische Medizin international zu bewerben.

Wie in sämtlichen Teilbereichen der BRI agiert Beijing auch bei der Realisierung der »Gesundheitsseidenstraße« strategisch, flexibel und parallel auf mehreren Ebenen (bi- und multilateral, regional und global). Eine wesentliche Rolle spielen dabei die so­genannten »China+x-Mechanismen«. Dabei handelt es sich um Formate chinesischer Kooperation etwa mit den Staaten der Asso­ciation of Southeast Asian Nations (ASEAN), Afrikas (FOCAC), Zentral- und Osteuropas (17+1) oder der Arabischen Liga. Gesundheitskooperation im Rahmen dieser Mecha­nismen unterscheidet sich zwar von Region zu Region, spiegelt aber weitgehend den Inhalt (teilweise wörtlich) der chinesischen BRI-Dokumente wider.

Seit 2015 findet regelmäßig ein Forum des chinesischen Gesundheitsministers mit 17 (bis 2019: 16) zentral- und osteuropäischen Amtskollegen statt (2015 in Prag; 2016 in Suzhou; 2017 in Budapest; 2019 in Sofia). Erklärtes Ziel des Formats sind die Förderung der TCM in Europa, Programme für Austausch und Kooperation (von Kran­ken­häusern, der Gesundheitsindustrie und Universitäten), Marktzugang (etwa von Arz­neimitteln), aber auch die Kooperation im Kampf gegen Infektionskrankheiten wie MERS und SARS (siehe Suzhou-Erklärung vom 20. Juni 2016). Dafür wurden neue Strukturen geschaffen, darunter die »17+1-Krankenhausallianz«, das »17+1-Koopera­tions­netzwerk für öffentliche Gesundheit«, das »17+1-Kooperationsnetzwerk für Ge­sundheitspersonal«, das »17+1-Forschungs­netzwerk zur Gesundheitspolitik« und das »17+1-Kooperationsforum zur Arzneimittel­zulassung«.

In Chinas Beziehungen zu den ASEAN-Staaten spielte das Thema Gesundheit bereits vor der Verkündung der BRI eine prominente Rolle. 2012 schlossen die Par­teien ein Memorandum of Understanding zur Gesundheitskooperation ab. Die Teil­nehmer des 1. China-ASEAN-Gesundheits­kooperationsforums verabschiedeten am 26. Oktober 2016 die »Nanning-Erklärung«. In deren Vordergrund stehen der Informationsaustausch und die gemeinsame Ver­hin­derung und Kontrolle von Infektionskrankheiten, die Ausbildung von Fachkräf­ten im Gesundheitswesen, die Förderung der TCM sowie die Entsendung chinesischer Ärzte. Mit Blick auf die »Lancang-Mekong«-Staaten (Kambodscha, Laos, Myanmar, Thai­land, Vietnam) konzentriert sich Chinas BRI-Gesundheitsdiplomatie unter anderem auf kostenlose Augenoperationen.

Im Rahmen eines Dialogforums, das China mit den Staaten der Arabischen Liga etabliert hat, fand im September 2015 das »China-Arab States Health Cooperation For­um« statt. Laut der dabei verabschiedeten »Yinchuan-Erklärung« umfasst diese Ko­operation Technologiezusammenarbeit, Förderung der TCM, Verhinderung und Kontrolle von Infektionskrankheiten, Pro­gramme für medizinische Ausbildung, Abstimmung bei Reformen des öffentlichen Gesundheitssystems, Austausch medizini­scher Einrichtungen und von Personal so­wie die Abstimmung bei globalen Gesundheitsfragen.

In den chinesisch-afrikanischen Beziehungen ist Kooperation in Gesundheits­belangen am stärksten ausgeprägt und reicht weit in die Zeit vor Verkündung der BRI zurück (etwa die seit Jahrzehnten prak­tizierte Entsendung medizinischen Perso­nals). Seit 2015 wird sie im Rahmen des »Forum on China–Africa Cooperation« (FOCAC) unter die BRI subsumiert. Dabei geht es unter anderem um die Bereitstellung medizinischer Versorgungsgüter, Aus­bildungsprogramme, den Bau von Kranken­häusern und die Unterstützung im Kampf gegen Infektionskrankheiten wie Malaria oder Ebola (siehe unter anderem FOCAC Johannesburg Action Plan [2016–2018] und FOCAC Beijing Action Plan [2019–2021]).

Auch auf bilateraler Ebene spielte das Thema Gesundheit im Rahmen der BRI schon vor der Covid-Pandemie eine rele­vante Rolle. In Regionen, in denen »China+x-Formate« weniger verbreitet sind, entsendet China medizinisches Personal, das kosten­lose Behandlungen anbietet. Hervorzuheben ist Chinas Engagement in Südasien und Ozeanien (so schickte Beijing Ärzteteams nach Nepal, Mikronesien, Vanuatu, Tonga und Fidschi). Auch in Zentralasien ist China aktiv. Wichtigstes Pilotprojekt ist der Auf­bau des »Medizinischen Servicezentrums der BRI-Kernregion Xinjiang«. Diese Kranken­haus-Kooperationsplattform leistet medizi­nische Hilfe für Patienten aus Nachbar­staaten (etwa kostenlose Herzoperationen afghanischer Kinder). Sie zielt zudem auf eine Vernetzung zentralasiatischer Kran­ken­häuser mit Xinjiang ab (etwa für Medi­zin­tourismus).

Bedeutsam auf globaler Ebene ist vor allem das »Memorandum of Understanding on Health Sector Cooperation under the Belt and Road Initiative«, das China und die WHO am 18. Januar 2017 unterzeichnet haben. Darin wird erstmals der Begriff »Gesundheitsseidenstraße« verwendet. Die explizite Unterstützung der BRI durch die WHO spiegelt den seit Jahren zu beobach­tenden Einflussgewinn der Volksrepublik China innerhalb der WHO wider. Im Au­gust 2017 verabschiedeten Vertreter zahl­reicher Staaten, internationaler Organisa­tionen und Nichtregierungsorganisationen (NGOs) das »Beijing-Kommuniqué der Sei­denstraßengesundheitskooperation und der Gesundheitsseidenstraße«, in dem die wesentlichen Elemente von Chinas BRI-Gesundheitspolitik zusammengefasst sind.

Aktivierung der BRI-Netzwerke im Rahmen der »Maskendiplomatie«

Nachdem der Corona-Ausbruch in Wuhan bekannt geworden war, appellierte China zunächst an die internationale Gemeinschaft und erhielt Hilfsgüter und ‑zahlun­gen von über 58 Staaten (darunter Austra­lien, Belarus, Dschibuti, Deutschland, Pakis­tan, Bahrain, die USA und Suriname). Auch kleinere Beiträge (etwa eine Spende in Höhe von 100 Euro aus den Komoren) verwertete Beijing propagandistisch als Zeichen der Solidarität und Beleg für den Geist der Ge­sundheitsseidenstraße.

Als die chinesische Führung Ende Februar den Ausbruch im eigenen Land allmählich in den Griff bekam, übernahm Beijing sehr schnell die Rolle des Hilfslieferanten. Da ein Großteil der weltweiten Maskenproduktionsstätten in China angesiedelt ist und zahlreiche Industriestaaten Hilfsgüter nach Wuhan geliefert hatten, war die chinesische Führung in der Lage, quasi aus einer Monopolstellung heraus die Welt mit Mas­ken und medizinischen Geräten zu versor­gen. Insbesondere Staaten, die medizinisch unzureichend ausgerüstet waren, erhielten sehr schnell Spenden benötigter Hilfsmittel (Masken, Testequipment und Beatmungs­geräte). Beijing entsandte außerdem Ärzte­teams in 43 Staaten. Nahezu sämtliche Staa­ten der Welt bekamen Unterstützung aus China (siehe Karte 1, S. 7).

Die Hilfslieferungen stammten von einer Vielzahl an Akteuren, nicht nur von der chi­nesischen Zentralregierung und der Kom­munistischen Partei, und sie berücksichtigten häufig Chinas strategische Interessen im Empfängerstaat. Provinzen und Städte ver­sorgten ihre Partnerkommunen und ‑re­gionen. Mehrheitlich muslimische Staaten (etwa Afghanistan, Ägypten, Irak, Iran, Libanon und Jordanien) erhielten Masken aus der Autonomen Region Xinjiang. In Süd­ostasien (z. B. Laos, Kambodscha, Myanmar) überbrachten Soldaten der Volksbefreiungs­armee medizinische Hilfsgüter. In Staaten, in denen chinesische Staatsunternehmen BRI-Projekte betreiben (etwa in Afrika), waren involvierte Banken, Bau- und Roh­stoffunternehmen unter den Spen­dern. Das Telekommunikationsunternehmen Huawei leistete vorzugsweise dort Hilfe, wo es stra­tegische Interessen am 5‑G-Ausbau ver­folgte; in Europa beispielsweise in Tsche­chien, Irland, Italien, Litauen, den Nieder­landen, Polen, Rumänien, Serbien und Spa­nien. Unternehmensstiftungen (insbeson­dere die Jack Ma und die Alibaba Founda­tion) lieferten an über 150 Staaten Masken, Beatmungs- und Testgeräte. Involviert waren auch Wirtschaftsverbände, Auslandschine­sen und NGOs. Im Rahmen der »Masken­diplomatie« engagierten sich in vielen Emp­fängerstaaten vor Ort ansässige chinesische Akteure, die ansonsten häufig abgesondert in einer Parallelgesellschaft leben. Die Hil­fen für die lokale Bevölkerung stimmen mit dem in vielen BRI-Dokumenten formulierten Ziel überein, breite Unterstützung für Chinas Seidenstraßenpolitik zu generieren.

China bot selbst solchen Staaten Hilfs­lieferungen an, die (noch) keine diploma­tischen Beziehungen zu Beijing pflegen (vor allem in Lateinamerika). In Paraguay forderte die parlamentarische Opposition, die diplomatischen Beziehungen zu Taiwan abzubrechen, um aus Beijing Hilfsleistungen zu erhalten. Und Belize erhielt Hilfsmaterial-Spenden chinesischer Organisationen, bei denen es sich angeblich um NGOs handelt. Ein bemerkenswerter Coup Beijings waren Fotos der Mitglieder des Stadtrats aus Belize-City, die sich vor chinesischen Flaggen auf­gestellt hatten.

Chinas Propagandamaschinerie läuft seit Monaten auf Hochtouren. Inhaltliche Basis für ein stromlinienförmiges Covid-Narrativ ist das Weißbuch »Fighting Covid-19: China in Action«. In lokalen Tageszeitungen ver­öffentlichen chinesische Diplomaten Bei­träge, in denen sie die Beziehungen Chinas zu jenem Staat, in den sie entsandt sind, entsprechend dem im Weißbuch formulier­ten Covid-19-Narrativ beschreiben. China stilisiert sich darin als Retter, der auf Augen­höhe mit den Hilfsempfängerstaaten steht, und als verantwortungsbewusste internatio­nale Großmacht. Chinas Hilfe, so das Narra­tiv, sei sinnbildlich für die angestrebte »Weltschicksalsgemeinschaft«, ein zentraler BRI-Begriff. Die Artikel erinnern an die chi­nesische Propagandastrategie zu Beginn der BRI. Auch damals wurden großflächig Zei­tungsannoncen geschaltet (seinerzeit pri­mär von Mitgliedern der chinesischen Füh­rung, nicht von Diplomaten), um für die BRI zu werben.

Das chinesische Engagement auf »west­lichen«, in China nicht verfügbaren sozialen Medien wie Twitter oder Facebook ist eine neue Entwicklung. Chinesische Auslands­vertretungen verbreiten in den sozialen Netzwerken beinahe täglich Updates über Chinas Beitrag zur Covid-19-Bekämpfung vor Ort. Xi Jinpings Ehefrau, die Sängerin und WHO-Sonderbotschafterin Peng Liyuan, hat eine relevante Rolle in Chinas Gesundheitsdiplomatie. Sie leitet etwa Online-Zere­monien anlässlich chinesischer Hilfsleistun­gen. Peng spendete zudem persönlich Schutz­masken an zahlreiche afrikanische Staaten.

Auch wenn Chinas Maskendiplomatie vor allem in Europa kritisiert wurde: Die dabei erbrachte logistische Leistung, die Aktivierung chinesischer Akteure und deren ein­heitliche Außenkommunikation sind bemer­kenswert. Für zahlreiche Staaten war China ein verlässlicher Partner, zumal es an tra­ditio­nellen Hilfsgebern (insbesondere den USA) fehlte. Erstmals hat Beijing die globale BRI-Rhetorik mit Substanz unterfüttert.

Nächster Akt: Impfdiplomatie

Zu Impfstoffen fünf chinesischer Unternehmen (Sinopharm, CanSinoBIO, Sinovac und Anhui Zhifei Longcom Bio, IMBCAMS) laufen gegenwärtig in 18 Staaten Phase-III-Studien, vor allem in Lateinamerika, Süd­ostasien und dem arabischen Raum. Mit 26 Staaten wurden bereits Abkommen über Impflieferungen geschlossen, 10 (siehe Karte 2, S. 8) haben chinesische Impfstoffe zugelassen (Stand: 18. Januar 2021). Zahl­reiche weitere Staaten wollen einen chine­sischen Impfstoff verwenden oder befinden sich in Vertragsverhandlungen.

Auch in diesem Fall geht es der chine­sischen Führung darum, global als »verant­wortungsvolle Großmacht« wahrgenom­men zu werden. Dabei agiert sie wiederum bi- und multilateral. Am 18. Mai 2020 kün­digte Xi Jinping in einer Rede vor der WHO in Genf an, China werde der Welt einen Impfstoff als »globales öffentliches Gut« kostengünstig zur Verfügung stellen. Das ist typische BRI-Rhetorik. Auch für die Sei­den­straßeninitiative wird seit Jahren mit denselben Worten geworben. Präsident Xi versprach der WHO außerdem 2 Milliarden US-Dollar für den Kampf gegen Corona. Im Oktober trat Beijing der Impfstoffplattform COVAX bei, einer Initiative der Vereinten Nationen, der Europäischen Union und Frankreichs, die für eine faire Impfstoff­verteilung sorgen will.

Während bilaterale Hilfslieferungen die ersten Monate der Pandemie prägten, nutzt Beijing bei der Impfdiplomatie vermehrt China+x-Formate. Beijing verknüpft in die­sen Formaten Impfversprechen mit der Aus­sicht auf wirtschaftliche Unterstützung und langfristige Kooperationsprojekte. Startpunkt war der »China-Afrika-Sondergipfel zur Solidarität im Kampf gegen Covid-19« (Juni 2020). Die chinesische Führung ver­sprach eine bevorzugte Impfstofflieferung, einen »Schuldenerlass« sowie die Vertiefung der Wirtschaftsbeziehungen nach dem Ende der Corona-Pandemie (etwa Hilfe bei Investitionen in die Digitalwirtschaft, die Förderung erneuerbarer Energien und den 5‑G-Ausbau). Einen Monat später richtete Beijing einen Gesundheitsgipfel mit den Staaten der Arabischen Liga aus. Auch hier stellte China neben der Impfkooperation eine Vertiefung der bilateralen Wirtschafts­beziehungen (im Rahmen der BRI) in Aus­sicht. Ebenfalls im Juli versprach Beijing den Staaten Lateinamerikas und der Karibik 1 Milliarde US-Dollar zur Anschaffung von Impfstoffen. Am 24. August erklärte Premier­minister Li Keqiang, die Lancang-Mekong-Staaten hätten bei Impfstofflieferungen Priorität. Als Finanzierung brachte er einen »Public Health Fonds« ins Gespräch. Außen­minister Wang Yi wiederum identifizierte im September die ASEAN als Impfstoff­prioritätsregion. Ähnliche Versprechen (Impfpriorität und Ausbau der Wirtschaftsbeziehungen) gab es im Rahmen des China-Pacific Island Forums. Im November führten hochrangige Vertreter Chinas und südasia­tischer Staaten (Bangladesch, Nepal, Pakis­tan, Sri Lanka) Gespräche zum Impfthema.

Auffällig ist, dass das institutionell am weitesten fortgeschrittene 17+1-Format in Chinas Impfdiplomatie nur eine unter­geordnete Rolle spielt. 2020 fanden ledig­lich zwei Webinare auf Staatssekretärs­ebene statt. Chinas Impfdiplomatie in Euro­pa ist dagegen bilateral angelegt und richtet sich vor allem an Ungarn und Serbien.

Chinas Engagement in Lateinamerika und im arabischen Raum sticht besonders heraus. Diese Regionen haben in jüngster Zeit auch an Bedeutung im Rahmen der BRI gewonnen. Das neue »China-Pacific Islands«-Gesundheitskooperationsforum unterstreicht wiederum Chinas strategische Orientierung auf den Südpazifik.

Einschätzung

Die BRI ist nicht an Covid-19 gescheitert, wie einige Beobachter dies zu Beginn der Pan­demie prophezeit hatten. Im Gegenteil, Bei­jing verknüpft den eigenen Beitrag zur Pan­demiebekämpfung verstärkt mit dem BRI-Nar­rativ (z. B. Vorzüge globaler Konnektivität; Aufbau einer »Weltschicksalsgemeinschaft«). Mit einem hohen Maß an Flexibilität, star­kem politischem Willen und dank einer logistisch günstigen Ausgangsposition konnte die BRI bislang den Krisentest bestehen.

Beijings Gesundheitsdiplomatie lässt die Funktionsweise und insbesondere die Flexi­bilität der Initiative erkennen. Gesundheit wurde quasi über Nacht von einem Rand- zu einem Kernthema der BRI. China akti­vierte binnen kürzester Zeit weltweit BRI-Netzwerke. Die notwendige Infrastruktur stand bereits aus anderen BRI-Komponen­ten zur Verfügung. BRI-Eisenbahnverbin­dungen bzw. die sogenannte »Air Silk Road« (mit Knotenpunkten in Luxemburg und Lüt­tich) wurden in Versorgungslinien für Hilfs­güter umgewidmet. Nun steht die Verknüpfung auch der »Digitalen Seidenstraße« mit der Gesundheits-BRI auf der Agenda (etwa zur Erleichterung der Kontaktnachverfol­gung). Institutionell kann Beijing dabei auf zahlreiche China+x-Mechanismen als Trei­ber der BRI zurückgreifen.

Während sich die USA anfangs größtenteils nicht an internationalen Hilfsmaßnahmen beteiligten, füllte China eine Lücke aus und stößt weiter in traditionelle Hinter­höfe US-amerikanischer Einflusszonen (La­teinamerika und arabischer Raum) vor.

Die in Deutschland und Europa verbreitete Auffassung, nach der Beijings Masken­diplomatie gescheitert sei, verkennt, dass China Erfolg in Ländern außerhalb Europas sucht und dort zusehends als verantwor­tungs­volle Großmacht wahrgenommen wird. Vielen Drittstaaten leistete Beijing effektiv und umfassend Hilfe.

Nach dem Ende der Pandemie könnte China seinen Einfluss in BRI-Schlüsselregio­nen weiter ausbauen. Denn Beijing agiert mit der (Gesundheits-)Seidenstraßeninitia­tive strategisch und weitsichtig. Seine Ge­sund­heitsdiplomatie verknüpft Maßnahmen der Pandemiebekämpfung mit BRI-Versprechen (Wohlstand durch Konnekti­vität mit China). Um einem weiteren Zu­wachs chinesischen Einflusses Chinas in strategischen Regionen entgegenzuwirken, müsste Europa Drittstaaten für die Zeit nach der Pandemie Angebote (politische Kooperation und wirtschaftliche Unterstützung) machen. Dafür besteht in Europa erheblicher Nachholbedarf. Das Bewusstsein für die geopolitischen Implikationen von Covid-19 ist unzureichend entwickelt.

Im globalen Impfstoffwettrennen sind chinesische Kandidaten bislang nicht als Vorreiter in Erscheinung getreten. Dabei gibt es aussichtsreiche chinesische Impf­stoffe. Trotz aufkommender Zweifel an deren Wirksamkeitsgrad dürfte Beijing in den nächsten Monaten von nationalen Pro­duktionskapazitäten profitieren und in der Lage sein, den globalen Süden mit Impfstoffen zu versorgen. Beijing plant, bis Anfang Februar 50 Millionen Personen im eigenen Land gegen Corona zu impfen. Angesichts dessen wäre es nicht überraschend, wenn chinesische Impfteams in den nächsten Monaten unter dem Banner der BRI in Ent­wicklungsstaaten entsendet werden.

Politische Entscheider in Deutschland und Europa sollten zur Kenntnis nehmen, dass Chinas Gesundheitsdiplomatie ebenso wie die gesamte BRI parallel auf meh­reren Ebenen (bi- und multilateral, regional und global) betrieben wird. Darauf gilt es zu reagieren. Es ist geboten, auf multilateraler Ebene das Engagement zu verstärken (z. B. innerhalb der WHO) und, wo angebracht, mit China zu kooperieren (etwa im Rahmen der COVAX). Doch für sich genommen ist das unzureichend. Denn auf multilateraler Ebene hat Beijing in den letzten Jahren Chi­nas Einfluss massiv ausgeweitet (insbeson­dere innerhalb der WHO). Um dieser Aus­weitung in Drittstaaten entgegenzutreten, wäre Deutschland und Europa zu empfehlen, ihr bilaterales Engagement ebenfalls zu verstärken. Regionale »EU+x-Formate« mit Staaten in strategisch relevanten Regionen (z. B. Indo-Pazifik oder Afrika) oder entspre­chende, mit der neuen Biden-Administra­tion in den USA koordinierte Maßnahmen wären denkbare Handlungsoptionen.

Karte 1

Karte 2