Der amerikanische Präsident Donald Trump hat am 4. Dezember aus Deutschland angereiste CEOs deutscher Automobilhersteller empfangen. Die verhandelten mit ihm, was sie tun müssen, um die von Trump angekündigte Erhöhung amerikanischer Zölle auf Autos aus der Europäischen Union abzuwenden. In Brüssel und Berlin ziehen Politiker die Augenbrauen hoch: Eigentlich sind solche Verhandlungen EU-Angelegenheit. Dies ist nur ein Beispiel für die Kräfte, die an den hergebrachten diplomatischen Gepflogenheiten rütteln. Die tiefgreifenden gesellschaftlichen Erschütterungen, die die westlichen Demokratien heute verunsichern, schaffen auch der Diplomatie eine neue Wirklichkeit. Wie ließe sich überhaupt noch wirksam Außenpolitik machen, sollte ihr Instrument, die Diplomatie, stumpf geworden sein?
Austragung von Konflikten mit neuen Akteuren
Auf der einen Seite wird aus dem Pluralismus unserer Gesellschaften zunehmende Zersplitterung. In ihrer Konsequenz zersplittert auch, was traditionell als »Öffentlichkeit« verstanden wurde. Immer wieder, und unerwartet, entstehen neue, kleinere und größere Öffentlichkeiten, die sich voneinander absetzen und deren Mitglieder zugleich durch die neuen Medien eng miteinander vernetzt sind. Zugleich vervielfältigen sich auch die Mitglieder der internationalen Gemeinschaft. Während es nur 50 Staaten waren, die 1945 die UNO ins Leben riefen, sind heute 193 Staaten Mitglieder der Vereinten Nationen. Nicht nur sie alleine beleben das Geschehen auf der Bühne der Weltpolitik. Hinzu kommen stetig neue internationale Organisationen (wie etwa die erst 2016 ins Leben gerufenen Genfer »Syrien-Gespräche«), transnational tätige Unternehmen – wie die deutschen Automobilhersteller bei Trump – und zivilgesellschaftliche Organisationen; im Fall der Europäischen Union greifen auch Parlamente und nationale Parteien in die Handhabung der Diplomatie ein. All diese Akteure sind heute Mitspieler bei der unbewaffneten, aber häufig nicht friedlichen Austragung von Konflikten.
Auch der »Werkzeugkasten« der Diplomatie verändert sich. So sind es immer häufiger Wirtschaftssanktionen, mit deren Hilfe ein bestimmtes gewünschtes Verhalten von Staaten erzwungen werden soll. Dadurch treten wieder andere Experten an die Stelle der Diplomaten: Fachleute für Finanz-, Wirtschafts- oder Handelspolitik. Sie bringen nicht nur Fachwissen in die Entscheidungsprozesse, sondern steuern diese Prozesse vielfach sogar selbst. Doch inwieweit kann Diplomatie noch wirksames Instrument der Außenpolitik sein kann, wenn ihr Aufgabengebiet nicht mehr klar abgegrenzt ist?
Imageverlust der Diplomatie
Dazu kommt das sich verändernde Image der Diplomatie in den Augen vieler der neuen Öffentlichkeiten, die – vor allem über die sozialen Medien – verlangen, dass auch ihre Partikularinteressen nach außen vertreten werden. Dies stellt Diplomaten vor ein unlösbares Dilemma. Denn weiterhin besteht ihre Aufgabe fort, demokratisch legitimiertes Regierungshandeln zu repräsentieren.
So nutzen auch Diplomaten heute die digitalen Möglichkeiten, um Regierungspolitik möglichst bürgernah zu erklären. Dabei liegt die Gefahr nahe, dass sie mit ihrer von ihrem Beruf erforderten ausdifferenzierten Sprache als Vertreter einer entrückten politischen Klasse wahrgenommen werden. Und tatsächlich wird der wütende, populistische Diskurs immer lauter, der sich gegen die »Eliten« richtet und Diplomaten anfeindet und abwertet.
Isoliert sich diese beamtete »Elite« in der Konsequenz resigniert selbst, indem sie sich auf die Kernaufgaben des diplomatischen Geschäfts zurückzieht – die Aushandlung von Kompromissen im Rahmen bi- oder multilateraler Verhandlungen – droht der Dialog mit den von ihr vertretenen Menschen gänzlich zu versiegen. Es liefe auf die Reduktion der diplomatischen Tätigkeit auf deren traditionelles, aber heute nicht mehr anforderungsgerechtes Feld hinaus und auf die Ausblendung dessen, was heute eminent wichtige Wirklichkeit für die Gestaltung von Außenpolitik ist: Die Konnektivität.
Technische Effizienzsteigerung lähmt Diplomatie
Konnektivität, die zunehmende, entscheidend von der Digitalisierung geprägte Vernetzung der Welt, ist zum einschneidendsten Element der Veränderung der modernen Diplomatie geworden. Sich aus ihr auszuklinken, ist keine Option, es wäre allenfalls zum Schaden effektiver Politik möglich. Doch auch der Versuch, sich dem neuen technischen Kontext anzupassen, kann schädlich sein. Allein der »Echtzeit«-Effekt, den die Geschwindigkeit digitaler Prozesse erzeugt, übt objektiven, kaum kontrollierbaren Druck aus. Denn jeder, auch auf der Seite der Partner im diplomatischen Geschäft, versucht, schnellstmöglich zu Erkenntnissen zu gelangen, auf dieser Grundlage Entscheidungen zu treffen und umgehend zu handeln. Dieser Geschwindigkeitsdruck kann zu Oberflächlichkeit führen; und wenn es beispielsweise bald um Abstimmungen bei der Klimakonferenz geht, hängt auch innenpolitisch viel von der Geschwindigkeit ab, mit der Außenpolitiker Entscheidungen treffen: Wer schneller ist, hat als erster die Hoheit über Debatte und Meinungsbildung. Hinzu kommt, dass die zunehmende Masse an Information eine Überforderung darstellt, denn für gute Entscheidungen ist die Kenntnis möglichst aller wesentlichen Informationen notwendig – gleich, ob es um Informationen zu den Umständen eines Zusammenstoßes am Asowschen Meer geht oder um die letzten Tweets des amerikanischen Präsidenten. Schließlich raubt die auf Künstliche Intelligenz gestützte Analyse immer größerer Datenmengen der Diplomatie zunehmend die Chance, eigenständig Kriterien und Prioritäten zu setzen: Denn wer die KI-Anwendungen programmiert hat, hat auch ihre »Denke« bestimmt. Letztlich lähmt die technische Effizienzsteigerung die Effektivität diplomatischer Kreativität. Wege zum Umgang mit dieser Behinderung, deren Parametern unsere Gesellschaft sich freiwillig ausgeliefert hat, sind längst noch nicht gefunden.
Die deutschen Automobilhersteller im Konferenzraum mit Donald Trump haben nicht einfach nur anstelle von Diplomaten, Außen- und Handelspolitikern Gespräche geführt. Sie haben, ohne es auszusprechen, die Legitimität demokratischen Regierungshandelns infrage gestellt. Dies verweist auf eine neue wichtige Aufgabe, der sich die Politik annehmen muss: Sie muss dafür sorgen, dass das Regierungshandeln weiterhin demokratisch legitimiert, effektiv und effizient erfolgen kann. Für die Außenpolitik ist das angesichts der neuen Wirklichkeit der Diplomatie eine neue und schwer zu lösende Aufgabe.
Die obigen Ausführungen beruhen auf der soeben veröffentlichten SWP-Studie 2018/S 23, die Arbeiten einer Reihe internationaler Autoren zusammenbringt: Volker Stanzel (Hg.), Die neue Wirklichkeit der Außenpolitik: Diplomatie im 21. Jahrhundert.
