Vertragsänderungen nach Lissabon

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Plenary Session in Brussels - Week 5 - 2012
Plenarsitzung des Europäischen Parlaments in Brüssel 2012; Quelle: European Union

Seit der Unterzeichnung des Vertrags von Lissabon am 13. Dezember 2007 sind mehrere Änderungen der EU-Verträge eingeleitet worden. Damit sollen zum einen die während des schwierigen Ratifikationsprozesses gegenüber Irland und der Tschechischen Republik zugesagten Garantien umgesetzt werden. Zum anderen mussten auf Grund des verspäteten Inkrafttretens des Lissabonner Vertrags die Übergangsbestimmungen betreffend die zur Zusammensetzung des Europäischen Parlaments angepasst werden. Zuletzt brachte der Europäische Rat eine begrenzte Vertragsänderung auf den Weg, um mit der Änderung von Artikel 136 AEUV die Rechtsgrundlage für die den Europäischen Stabilitätsmechanismus zu stärken. Ungeachtet der Tatsache, dass diese Vertragsanpassungen noch nicht in Kraft getreten sind, belegen sie die Fortsetzung einer von den EU-Organen und den Mitgliedstaaten angetriebenen Dynamik zur Anpassung der primärrechtlichen Integrationsgrundlagen an akute Herausforderungen, die keinen Aufschub bis zu einer umfassenderen Vertragsrevision dulden. Insofern kann die mit dem Lissabonner Vertrag sanktionierte Normenhierarchie zu seiner Ergänzung, Anpassung und Änderung als durchaus gelungen bewertet werden. 

Artikel 48(3) EUV: Vertragsänderung zur Einfügung eines Protokolls zu den Anliegen der irischen Bevölkerung bezüglich des Vertrags von Lissabon

Im Anschluss an den negativen Ausgang des irischen Referendums zum Lissabonner Vertrag vom 12. Juni 2008 beschloss der Europäische Rat auf seiner Tagung vom 11. und 12. Dezember 2008, dass im Hinblick auf die vom irischen Premierminister vorgebrachten Anliegen der irischen Bevölkerung im Zusammenhang mit der Steuerpolitik, dem Recht auf Leben, Bildung und Familie und der traditionellen Neutralitätspolitik Irlands rechtliche Garantien gegeben werden sollten, die sowohl Irland als auch den anderen Mitgliedstaaten entgegenkommen. Der Europäische Rat nahm am 19. Juni 2009 einen Beschluss zu den Anliegen der irischen Bevölkerung bezüglich des Vertrags von Lissabon an und erklärte hierbei, dass anlässlich des Abschlusses des nächsten Beitrittsvertrags die Bestimmungen dieses Beschlusses in ein Protokoll aufgenommen werden, das dem EUV und dem AEUV beigefügt wird.  Im Anschluss an diesen Beschluss und auf Grundlage von Artikel 48(2) EUV legte die irische Regierung am 20. Juli 2011 einen Entwurf für ein Protokoll zu den Anliegen der irischen Bevölkerung bezüglich des Vertrags von Lissabon vor. Der Ministerrat leitete diesen Vorschlag am 11. Oktober 2011 dem Europäischen Rat zu, dessen Präsident dann das Parlament am 25. Oktober 2011 auf der Grundlage von Artikel 48 (1) EUV konsultierte und gemäß Artikel 48(3) Unterabsatz 2 EUV um die Zustimmung des Parlaments ersuchte, keinen Konvent einzuberufen und stattdessen die Vertragsergänzung auf dem Wege einer "kleinen Regierungskonferenz" in die Wege zu leiten. Das Parlament stimmte diesem Ersuchen sowie dem Protokollentwurf am 18. April 2012 mit 586 gegen 26 Stimmen bei 34 Enthaltungen zu. 

Artikel 48(3) EUV, die Zweite: Vertragsänderung zur Einfügung eines Protokolls über die Anwendung der Grundrechtecharta auf die Tschechische Republik

Auf der Tagung des Europäischen Rates vom 29. und 30. Oktober 2009 kamen die Staats- und Regierungschefs der EU überein, dass der Lissabonner Vertrag zum Zeitpunkt des Abschlusses des nächsten Beitrittsvertrages geändert werden sollte, indem dem EUV und dem AEUV ein Protokoll über die Anwendung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union auf die Tschechische Republik beigefügt wird.  Dieses Protokoll sollte letztlich dazu dienen, dass die Ausnahmebestimmungen des Lissabonner Vertragsprotokolls Nr. 30 über die Anwendung der Grundrechtecharta in Polen und Großbritannien auf die Tschechische Republik ausgedehnt werden. Der Ständige Vertreter der Tschechischen Republik bei der EU legte dem Ministerrat am 5. September 2011 einen Entwurf seiner Regierung auf der Grundlage von Artikel 48(2) EUV zur Ergänzung der Verträge durch die Beifügung eines Protokolls über die Anwendung der Grundrechtecharta auf die Tschechische Republik vor. Der Ministerrat unterbreitete dem Europäischen Rat am 11. Oktober 2011 einen entsprechenden Vorschlag, woraufhin der Europäische Rat das Parlament nach Artikel 48(3) Unterabsatz 1 EUV konsultierte, ob die vorgeschlagenen Vertragsänderungen geprüft werden sollten. Das Parlament berät seitdem einen umfassenden Bericht zur Frage der Gültigkeit und Anwendbarkeit der Grundrechtecharta in Großbritannien, Polen und der Tschechischen Republik. Hierbei schlägt der Berichterstatter Andrew Duff vor, den Europäischen Rat aufzufordern, die vorgeschlagene Änderung der Verträge nicht weiter zu prüfen, weil (a) das Tschechische Parlament den Vertrag von Lissabon ohne Vorbehalte ratifiziert hat, (b) sich der tschechische Senat am 6. Oktober 2011 gegen eine Anwendung des Protokolls Nr. 30 auf die Tschechische Republik aussprach, (c) es zweifelhaft erscheint, ob sich im tschechischen Parlament überhaupt die erforderliche Mehrheit für die Ratifizierung des neuen Protokolls über die Erstreckung des Protokolls Nr. 30 auf die Tschechische Republik finden wird und weil (d) nicht auszuschließen ist, dass vor dem tschechischen Verfassungsgericht gegen dieses neue Protokoll geklagt würde.  Die Abstimmung über den Parlamentsbericht ist gegenwärtig für die Plenarsitzung am 11. September 2012 angesetzt.

Artikel 14(2) und Artikel 48(3) EUV: Vertragsänderung zur Einfügung eines Protokolls zur Änderung des Protokolls (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen im Hinblick auf die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments

Entsprechend Artikel 14(2) EUV liegt die Höchstzahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments bei 751 Mitgliedern. Jeder Mitgliedstaat ist mit mindestens sechs Abgeordneten vertreten; die maximale Sitzzahl liegt bei 96. Somit können 15 Abgeordnete mehr in das Europäische Parlament entsandt werden als es ex-Artikel 190(2) EGV (736 MdEP) in der durch Artikel 2 des Protokolls Nr. 10 über die Erweiterung der Europäischen Union angepassten Form vorsah. Bereits die Regierungskonferenz am 13. Dezember 2007, bei der der Vertrag von Lissabon unterzeichnet wurde, befasste sich mit den Auswirkungen eines – ursprünglich für den 1. Januar 2009 vorgesehenen – Inkrafttretens des Vertrags auf die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments in der Legislaturperiode 2009-2014. Der Vertrag macht dabei keine Angaben über die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments. Nach Artikel 14(2)UAbs. 2 EUV ist hierzu ein Beschluss des Europäischen Rates auf der Grundlage eines Vorschlags des Parlaments erforderlich. Einen entsprechenden Beschlussentwurf legte das EP mit seiner Entschließung vom 11. Oktober 2007 vor (EP Dok. 2007/2169(INI)). Der Europäische Rat stimmte diesem Vorschlag am 14. Dezember 2007 mit der Maßgabe zu, die Anzahl der Italien zustehenden Abgeordneten nicht, wie vom EP vorgeschlagen, mit 72, sondern mit 73 festzusetzen. Im Ergebnis wurden somit zwölf Mitgliedstaaten 18 zusätzliche Parlamentssitze zugeordnet. Die Zuordnung folgte der Annahme, dass über die 15 hinzukommenden Sitze hinaus drei weitere Plätze zu vergeben wären, weil drei der 99 an Deutschland gebundenen Sitze entsprechend der vertraglich definierten Höchstzahlenregelung frei werden würden.

Aufgrund des ablehnenden Votums in Irland im Juni 2008 und des anschließenden Ratifikationsstillstands in den ausstehenden Mitgliedstaaten musste die ursprünglich geplante Anwendung des Lissabonner Vertrages auf die Zusammensetzung des EP nach den Wahlen im Juni 2009 ausgesetzt werden. Die Zusammensetzung des EP erfolgte somit auf der Grundlage des Vertrags von Nizza. Nach Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages am 1. Dezember 2009 bestand somit eine Grauzone hinsichtlich der rechtsgültigen Überführung der Einigung zwischen Europäischem Rat und Europäischem Parlament in den Vertragsrahmen.

Vor diesem Hintergrund einigte sich der Europäische Rat am 11./12. Dezember 2008 in einer Erklärung darauf, nach Inkrafttreten des neuen Vertrags die Zahl der Europaabgeordneten entsprechend dem Beschlussentwurf vom Dezember 2007 zu erhöhen.  Da aber der Vertrag in Verbindung mit dem Beschlussentwurf nicht nur eine Erhöhung der Gesamtzahl der Abgeordneten von 736 auf 751, sondern auch eine Verminderung der Anzahl der 99 im Juni 2009 gewählten deutschen Abgeordneten auf 96 impliziert hätte und aus demokratiepolitischen Gründen keine Abberufung der überzähligen Parlamentarier möglich erschien, musste eine Vorkehrung für die zeitlich bis 2014 befristete Erhöhung der im EUV verankerten Sitzanzahl von 751 auf 754 getroffen werden.

Hierzu unterbreitete die spanische Regierung am 4. Dezember 2009 einen Vorschlag, dem zufolge Artikel 2 des Protokolls (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen zum Vertrag von Lissabon durch ein Änderungsprotokoll ergänzt werden sollte: Entsprechend diesem Vorschlag setzt sich das EP bis zum Ende der laufenden Legislaturperiode aus 754 Abgeordneten zusammen, wobei die zusätzlichen 18 Mandate Spanien (vier Sitze), Frankreich, Österreich und Schweden (je zwei Sitze) und Bulgarien, Italien, Lettland, Malta, Niederlande, Polen, Slowenien und dem Vereinigten Königreich (je ein Sitz) zugewiesen werden. Auf Grundlage dieses Vorschlags konsultierte der Europäische Rat am 11. Dezember 2009 das Europäische Parlament und die Europäische Kommission nach Artikel 48(3) EUV. Sowohl das Parlament (am 6. Mai 2010 mit 499 gegen 94 Stimmen bei 4 Enthaltungen) als auch die Kommission (am 27. April 2010) gaben jeweils befürwortende Stellungnahmen zu den vorgeschlagenen Änderungen ab. Zudem stimmte das Parlament auch der Einberufung einer Regierungskonferenz ohne Einberufung eines vorgelagerten Konvents zu. Hieran anschließend beschloss der Europäische Rat am 17. Juni 2010, eine Regierungskonferenz einzuberufen, deren Mandat das von Spanien vorgeschlagene Änderungsprotokoll bilden sollte. Die Verhandlung und die Unterzeichnung des Änderungsprotokolls erfolgten im Rahmen der vom spanischen Ratsvorsitz am 23. Juni 2010 einberufenen Regierungskonferenz in Brüssel.

Artikel 48(6): Vertragsergänzung zur Änderung von Artikel 136 AEUV

Der Europäische Rat beschloss am 24./25. März 2011, dass der AEUV geändert werden soll, damit die Einrichtung eines Stabilitätsmechanismus zur Wahrung der Stabilität des Euro-Währungsgebiets ermöglicht wird.  Darüber hinaus erzielten die Staats- und Regierungschefs Einvernehmen über die tatsächliche Schaffung eines solchen ständigen Stabilitätsmechanismus, des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) sowie über dessen Instrumente, Institutionen und Funktionsmerkmale. Der ESM soll ab Juli 2013 die Aufgaben des derzeitigen, bis Juni 2013 befristeten Euro-Rettungsschirms übernehmen. Konkret soll Aufgabe des ESM sein, "Finanzmittel zu mobilisieren und den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets, die schwerwiegende Finanzierungsprobleme haben oder denen solche Probleme drohen, unter strikten Auflagen eine Finanzhilfe bereitzustellen, um die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu wahren" (Schlussfolgerungen des Europäischen Rates). Über diesen Mechanismus wird Staaten mit hoher Staatsverschuldung eine Refinanzierung zu niedrigeren Zinssätzen ermöglicht, da sie sonst auf den Kapitalmärkten sehr hohe Risikoaufschläge entrichten müssten und damit ihr Schuldenproblem weiter verschärfen würden. Über die Zinsstruktur beschließt der ESM-Verwaltungsrat, wobei die Zinsfestsetzung nach den Grundsätzen des IWF erfolgen soll. Zur Einrichtung des ESM ist jedoch eine kompetenzielle Änderung des AEUV erforderlich, die die Schaffung dieses Mechanismus ins Verhältnis zur Nichtbeistandsklausel des Artikels 125 AEUV setzt und diese Norm unberührt hält.

Dieser Vertragsänderung ging eine komplexe Beschlusskette der Staats- und Regierungschefs des Europäischen Rates und der Euro-Gruppe voraus. Am 28./29. Oktober 2010 verständigte sich der Europäische Rat zunächst darauf, einen permanenten Krisenmechanismus zu schaffen, um die finanzielle Stabilität des Euro-Währungsgebiets als Ganzes sicherzustellen. In einer Erklärung der Eurogruppe vom 28. November 2010 wurden anschließend Eckpunkte für einen solchen, permanenten Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) festgelegt. Auf der Tagung des Europäischen Rates am 16./17. Dezember 2010 einigte sich der Europäische Rat sodann in Anlehnung an einen Vorschlag der belgischen Regierung auf die vertragliche Schaffung einer Öffnungsklausel für die Einführung eines dauerhaften ESM im AEUV.  Formal wurde die Vertragsänderung mit dem Beschluss des Europäischen Rates vom 23. März 2011 eingeleitet. Konkret ging es darum, Artikel 136 AEUV um eine Bestimmung zu ergänzen, die die Einrichtung eines Stabilitätsmechanismus ausdrücklich ermöglicht: "Die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, können einen Stabilitätsmechanismus einrichten, der aktiviert wird, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu wahren. Die Gewährung aller erforderlichen Finanzhilfen im Rahmen des Mechanismus wird strengen Auflagen unterliegen."Diese Vertragsergänzung erfolgt auf der Grundlage von Artikel 48(6) EUV, der dem Europäischen Rat die Möglichkeit einräumt, unbeschadet der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten nach Anhörung des Parlaments einen Beschluss zur Änderung aller oder eines Teils der Bestimmungen des Dritten Teils des AEUV zu erlassen. Das Parlament gab am 23. März 2011 mit 494 gegen 100 Stimmen bei 9 Enthaltungen ein positives Votum zum Ergänzungsentwurf ab, obgleich es substantielle Änderungsvorschläge vorgebracht hatte, die der Europäische Rat nicht aufnahm.  So sollte Artikel 136(1) AEUV die Einrichtung des ESM von einer expliziten Empfehlung der Kommission abhängig machen und nur nach Anhörung des EP beschlossen werden dürfen. Die Gewährung der erforderlichen Finanzhilfen im Rahmen des ESM sollten auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission beschlossen werden. Und schließlich forderte das Parlament, das die "Grundsätze und Regeln für die für die Finanzhilfen im Rahmen des Mechanismus geltenden Auflagen und ihre Kontrolle […] in einer nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassenen Verordnung festgelegt" werden. In der vom Europäischen Rat dagegen angenommenen Fassung wird der ESM jedoch durch einen Vertrag zwischen den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets als zwischenstaatliche Organisation mit Sitz in Luxemburg nach dem Völkerrecht errichtet.

Die Änderung von Artikel 136 AEUV soll am 1. Januar 2013 in Kraft treten; der ESM könnte dann nahtlos die Aufgabe der im Juni 2013 auslaufenden EFSF und des EFSM übernehmen. Der Vertrag zum ESM wurde in einer ersten Fassung am 11. Juli 2011 unterzeichnet, dann aber in Folge der Beschlüsse zum Fiskalpakt überarbeitet und am 2. Februar 2012 erneut unterzeichnet.

SWP-Literatur

Lars Brozus, Daniela Kietz, Nicolai von Ondarza

Die Entwicklung des EU-Systems zwischen Reformdruck und Integrationsmüdigkeit

Möglichkeiten und Grenzen des Pragmatismus

in: Annegret Bendiek, Barbara Lippert, Daniela Schwarzer (Hg.)
Entwicklungsperspektiven der EU

Herausforderungen für die deutsche Europapolitik

Beiträge zu Sammelstudien 2011/S 18, Juli 2011, 147 Seiten, S. 9-18
Daniela Kietz, Andreas Maurer, Sonja Puntscher Riekmann, Peter Slominski (Hg.)

Interinstitutionelle Vereinbarungen in der Europäischen Union

Wegbereiter der Verfassungsentwicklung

Nomos-Buch-Reihe IPS 64, Januar 2010, 340 Seiten
 

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