Die bisher politisch umstrittensten Änderungen bzw. Erweiterungen des EU-Primärrechts wurden im Rahmen der Bewältigung der Schuldenkrise vorgenommen. Zum einen haben beim Europäischen Rat am 2. März 2012 die Staats- und Regierungschefs von 25 EU-Staaten den völkerrechtlichen "Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion" unterzeichnet. Großbritannien und die Tschechische Republik bleiben dem Vertrag hingegen fern. Der so genannte Fiskalpakt wurde im Dezember 2011 von Deutschland und Frankreich vorgeschlagen, nachdem Großbritannien auf dem Europäischen Rat ein Veto gegen eine Vertragsänderung eingelegt hat. Größere Haushaltsdisziplin soll insbesondere durch national verbindliche Schuldenbremsen nach deutschem Vorbild und ein weitestgehend automatisches Sanktionsverfahren bei Verstoß gegen die Stabilitätskriterien gelingen. Die Bestimmungen des Fiskalpakts greifen teilweise bereits im Sekundärrecht verankerte Reformen auf und betreffen primär die 17 Mitglieder der Eurozone. Innerhalb von fünf Jahren sollen die Bestimmungen des zwischenstaatlichen Vertrags zudem in EU-Recht überführt werden (Art. 16 Fiskalpakt) – hierzu wäre aber eine reguläre Änderung der EU-Verträge notwendig. Der Fiskalpakt soll am 1. Januar 2013 in Kraft treten (Art. 14 (2) Fiskalpakt). Rechtlich stellt der Fiskalpakt als völkerrechtlicher Vertrag keine Änderung des EU-Primärrechts dar, ist aber politisch-inhaltlich sowie institutionell eng an den EU-Rahmen geknüpft.

Der Fiskalpakt erhält dadurch mehr Gewicht, dass er mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) verknüpft wurde: Ab dem 1. März 2013 sollen nur noch jene Staaten, die den Fiskalpakt ratifiziert und entsprechend eine angemessene Schuldenbremse implementiert haben, Anspruch auf Finanzhilfen aus dem künftigen Europäischen Stabilitätsmechanismus haben. Der Vertrag zum ESM war in seiner ersten Fassung bereits am 11. Juli 2011 unterzeichnet worden, wurde jedoch in Folge der Beschlüsse des Europäischen Rats vom 21. Juli 2011 überarbeitet. Der Europäische Rat hatte beschlossen, das Instrumentarium des vorläufigen Rettungsmechanismus, der Europäischen Finanzstabilisierungsfaszilität (EFSF), zu erweitern. Diese Maßnahmen wurden in der Folge auch im ESM-Vertrag abgebildet. Der überarbeitete ESM-Vertrag wurde am 2. Februar 2012 von den Mitgliedsstaaten der Eurozone unterzeichnet und soll nun so schnell wie möglich in den 17 Mitgliedsstaaten ratifiziert werden. Der ESM soll am 1. Juli 2012 seine Arbeit aufnehmen. Zur primärrechtlichen Absicherung des ESM wurde Art. 136 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) über ein vereinfachtes Vertragsänderungsverfahren erweitert.

Für ein Inkrafttreten der Reformen sind unterschiedliche Voraussetzungen zu erfüllen. Die Vertragsänderung zur Erweiterung von Art. 136 AEUV muss von allen EU-Mitgliedstaaten wie gewohnt ratifiziert werden. Beim Fiskalpakt hingegen wurde vertraglich bestimmt, dass ein Quorum von 12 Euro-Staaten (Art. 14 Fiskalpakt) für eine Ratifizierung ausreicht. Auch der ESM-Vertrag sieht vor, dass der Mechanismus seine Arbeit aufnehmen kann, sobald 90 Prozent des Anfangskapitals einbezahlt wurden. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn die acht Staaten mit den höchsten Kapitalanteilen den Vertrag ratifiziert haben. Auf den ersten Blick verliert die Frage der mitgliedstaatlichen Ratifizierung der beiden Verträge durch die Einführung von Quora an Relevanz, da eine Nicht-Ratifizierung – anders als in jüngerer Zeit etwa beim Verfassungsvertrag oder beim Lissabonner Vertrag  – nicht das Inkrafttreten der Vertrags per se verhindert.

Ein Scheitern der Ratifizierung des einen oder anderen Vertrags hätte jedoch eine hohe Symbolkraft in mindestens dreierlei Hinsicht. Erstens dürfte die Nicht-Ratifizierung des Fiskalpakts in einem oder mehreren Mitgliedstaaten das Anleger-Vertrauen in die Fähigkeit der Regierungen schwächen, die Governance-Strukturen der Eurozone zu reformieren, auch wenn der Fiskalpakt aus Sicht der meisten Marktteilnehmer keineswegs als ausreichende Ergänzung zum bestehenden haushalts- und wirtschaftspolitischen Koordinierungsrahmen gesehen wird. Zweitens könnten Zweifel hinsichtlich der Konsolidierungsbereitschaft einzelner, nicht ratifizierender Mitgliedstaaten aufkommen. Ratifiziert ein Mitgliedstaat den Fiskalpakt nicht, kann dies den Eindruck erwecken, dass die Regierung nicht in der Lage oder nicht willens ist, eine Schuldenbremse einzuführen und einzuhalten. Damit steigt die Wahrscheinlichkeit, dass dieser Staat das Vertrauen an den Märkten verliert und auch deshalb die Defizitobergrenzen nicht einhält. Dies mag als Gefahr für die Stabilität der Eurozone insgesamt interpretiert werden. Drittens ist der Zusammenhang zwischen Fiskalpakt-Umsetzung und Anspruch auf finanzielle Unterstützung aus dem ESM relevant: Fällt die Nicht-Ratifizierung in einem Mitgliedstaat zusammen etwa mit der Veröffentlichung schlechter Haushaltsdaten und innenpolitischen Entscheidungen, die einen sinkenden Reform-/Konsolidierungseifer vermuten lassen, kann dies zu höheren Risikoaufschlägen auf die Anleihen der betroffenen Mitgliedstaaten und im Extremfall zu einer Herabstufung des Ratings beitragen. Dies ist umso problematischer, als die Nicht-Ratifizierer nach Juli 2013 keine Aussicht auf Hilfskredite aus den europäischen Rettungsmechanismen hätten.

Die Ratifizierung des ESM-Vertrags, vor allem aber des Fiskalpakts ist in vielen Euro-Staaten politisch hoch umstritten und keineswegs gesichert. In Irland fand am 31. Mai 2012 nach Urteil der Generalstaatsanwältin das erste und bislang einzige Referendum zum Fiskalpakt statt, bei dem bei einer Wahlbeteiligung von 50 Prozent 60,3 Prozent der Wähler zugestimmt haben. In den anderen Eurostaaten werden die Verträge hingegen voraussichtlich parlamentarisch ratifiziert, wobei je nach nationalen Verfassungsvorgaben zum Teil höhere Mehrheiten notwendig sind. Eine genauere Analyse der Ratifizierungsdebatten in acht ausgewählten Mitgliedstaaten, in denen die Reformen besonders umstritten sind, finden Sie hier .

Übersicht über den Stand der Ratifikation

Die folgende Tabelle gibt eine Übersicht über den aktuellen Stand der Ratifikation des ESM in den 17 Mitgliedstaaten der Eurozone sowie den aktuellen Stand des Fiskalpaktes in den Vertragsstaaten. Die Ratifikation des ESM-Vertrags wurde im Oktober 2012 abgeschlossen, so dass der Vertrag am 8. Oktober 2012 in Kraft treten konnte. Die Tabelle wird regelmäßig aktualisiert.

Staat Ratifizierungsmodus (völkerrechtlich) Ratifikation ESM Ratifikation Fiskalpakt
Belgien  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit in beiden Kammern und in den Regionalparlamenten erforderlich) – vgl. Art. 167 Verf.
 
Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 14. Juni 2012.
In Verhandlung -
Parlamentarische Mehrheit erscheint sicher.
Bulgarien  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit)
 
  In Verhandlung -
Parlament signalisierte bereits Zustimmung.
Dänemark  
  • Parlamentarisch (5/6 Mehrheit im Parlament) - vgl. Art. 20 Verf.
 
  Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 31.Mai 2012
Deutschland  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit in Bundestag und Bundesrat erforderlich) – vgl. Art. 23 GG, Art. 59 Abs. 2 GG
  • EU-Vertragsänderung und »vergleichbare Regelungen« erfordern Verfahren einer Verfassungsänderung, 2/3 Mehrheit erforderlich – vgl. Art. 23 GG, Art. 79 GG
 
Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 29. Juni 2012. Unterzeichnung der Ratifikationsurkunde nach Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. September 2012.
Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 29. Juni 2012. Unterzeichnung der Ratifikationsurkunde nach Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. September 2012.
Estland  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit erforderlich) – vgl. § 121 Verf.
 

Ratifziert

Als verfassungsgemäß vom Obersten Gericht am 12. Juli 2012 bestätigt. Parlamentarische Zustimmung am 30. August 2012.

 

In Verhandlung -
Parlamentarische Mehrheit erscheint sicher
Finnland  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit im Parlament erforderlich) – vgl. § 94 GG
  • Bei Souveränitätsübertragung konsultatives Referendum möglich – vgl. § 53 GG
 
Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 21. Juni 2012.
In Verhandlung -
Parlamentarische Mehrheit unsicher. Aktuell ist kein Referendum vorgesehen.
Frankreich  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit in beiden Kammern erforderlich) – vgl. Art. 53 Verf.
 
Ratifiziert -
Zustimmung in beiden Kammern am 28. Februar 2012.
Ratifiziert -
Das Verfassungsgericht hat am 9. August 2012 entschieden, dass für eine Ratifizierung des Fiskalpakts und Umsetzung der nationalen Schuldenbremse keine Verfassungsänderung notwendig ist. Anschließend wurde der Vertrag parlamentarisch in der Nationalversammlung (9. Oktober 2012) und dem Senat (11. Oktober 2012) ratifiziert.
Griechenland  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit erforderlich) – vgl. Art 36 Ver., Art. 108 GO Parl., Art. 112 GO. Parl.
  • Referendum bei wichtigen nationalen Fragen möglich – vgl. Art. 44 Verf.
 

Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 28. März 2012.

Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 28. März 2012.
Irland  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit in beiden Kammern erforderlich) – vgl. Art. 29 Verf., Art. 15 Verf.
  • Bei Verfassungsänderung einfache Mehrheit im Parlament und Referendum erforderlich – vgl. Art. 46 Verf.
  • Referendum bei Fragen von nationalem Interesse möglich – vgl. Art. 27 Verf.
 
In gerichtlicher Prüfung - Parlamentarische Zustimmung am 20. Juni 2012. Das Oberste Gericht hat am 10. Juli 2012 die Verfassungsmäßigkeit des ESM bestätigt, aber einige rechtliche Fragen an den Europäischen Gerichtshof verwiesen. Die Regierung hat die Ratifizierungsurkunde dennoch am 1. August 2012 hinterlegt. Ratifiziert -
Zustimmung von 60,3 % im Referendum am 31.5.2012.
Italien  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit in beiden Kammern erforderlich) – vgl. Art. 80 Verf.
 
Ratifiziert -
Zustimmung des Senats am 12. Juli 2012. Zustimmung des Abgeordnetenhaus am 19. Juli 2012.
Ratifiziert -
Zustimmung des Senats am 12. Juli 2012. Zustimmung des Abgeordnetenhaus am 19. Juli 2012.
Lettland  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit erforderlich) – vgl. 68, 24 Verf.
  • Bei Verfassungsänderung nicht genau geregelt (2/3 Mehrheit des Parlaments erforderlich oder 1/10 der Wähler) - vgl. Art. 76 Verf.
 
  Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 31.Mai 2012.
Litauen  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit erforderlich) – vgl. Art. 138, 67 Verf.
  • Bei Verfassungsänderung nicht genau geregelt (2/3 Mehrheit des Parlaments erforderlich oder 300.000 Stimmen der Wähler) – vgl. Art. 147, 148 III
 
  Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 30.Mai 2012
Luxemburg  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit erforderlich) – vgl. Art. 37 Verf., Art. 62 Verf.
  • Bei bedeutender Souveränitätsübertragung konsultatives Referendum möglich – vgl. Art. 51 Verf.
 
Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 26. Juni 2012.
In Verhandlung -
Parlamentarische Mehrheit erscheint sicher. Ein Referendum ist aktuell nicht vorgesehen.
Malta  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit erforderlich) – vgl. Art. 71 Verf.
 
Ratifiziert -
Zustimmung des Abgeordnetenhaus am 6. Juli 2012.
In Verhandlung -
Parlamentarische Mehrheit erscheint sicher
Niederlande  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit in beiden Kammern erforderlich) – vgl. Art. 91 Verf.
 
Ratifiziert  -
Zustimmung durch die Zweite Kammer am 24. Mai 2012. Zustimmung durch den Senat am 3. Juli 2012.
In Verhandlung -
Parlamentarische Mehrheit gefährdet. Vorgezogene Neuwahlen im September 2012.
Österreich  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit im Nationalrat erforderlich) – vgl. Art. 50 B-VG
  • Soll zur Umsetzung eines völkerrechtlichen Vertrags die Verfassung geändert werden, ist ein eigenständiger Ver­fassungs­änderungs­beschluss notwendig. Dieser erfordert eine 2/3 Mehrheit im Nationalrat. Hierzu können fakultativ 1/3 der Mitglieder des Nationalsrats oder des Bundesrats eine Volksabstimmung beschließen – vgl. Art. 44 B-VG
 
Ratifiziert - Parlamentarische Zustimmung am 4. Juli 2012. Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 4. Juli 2012.
Polen  
  • Parlamentarisch (2/3 Mehrheit in beiden Kammern) – vgl. Art. 90 II Verf.
 
  In Verhandlung -
Parlamentarische Zustimmung erscheint sicher.
Portugal  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit erforderlich) – vgl. Art. 116 Verf., Art. 161 Verf.
  • Referendum bei Fragen »von erheblichem nationalem Interesse« – vgl. Art. 115 Verf.
 
Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 13. April 2012.
Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 13. April 2012.
Rumänien  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit in beiden Kammern)
 
  Ratifiziert -
Zustimmung der Abgeordnetenkammer am 07. Mai 2012 und des Senats am 21. Mai 2012.
Schweden  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit erforderlich) – vgl. Art. 2 Verf.
  • Bei Verfassungsänderung 5/6 Mehrheit erforderlich oder 3/4 in dringenden Fällen – vgl. 5 Verf.
 
  Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 31. Mai 2012
Slowakei  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit erforderlich) – vgl. Art. 84 Verf.
 
Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 22. Juni 2012.
In Verhandlung -
Parlamentarische Mehrheit erscheint sicher
Slowenien  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit in der Staatsversammlung erforderlich) – vgl. Art. 86 Verf.
  • Staatsversammlung kann verbindliches Referendum ausschreiben – vgl. Art. 90 Verf.
 
Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 19. April 2012.
Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 19. April 2012.
Spanien  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit in beiden Kammern) – vgl. Art. 94 Verf.
  • Bei bedeutender Souveränitätsübertragung konsultatives Referendum möglich – vgl. Art. 92 Verf.
 
Ratifiziert -
Zustimmung des Congreso de los Diputados am 17. Mai 2012 und durch den Senado am 6. Juni 2012.
Ratifiziert -
Zustimmung des Congreso de los Diputados am 212. Juni 2012. Zustimmung des Senado am 18. Juli 2012.
Ungarn  
  • Parlamentarisch (2/3 Mehrheit)
 
  Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 20.Februar 2012.
Zypern  
  • Parlamentarisch (einfache Mehrheit erforderlich, Zustimmung des Ministerrats erforderlich, mögliches Veto des Präsidenten) – vgl. Art. 50 Verf., Art. 169 Verf.
 
Ratifiziert -
Parlamentarische Zustimmung am 30. Mai 2012.
Ratifiziert -
Zustimmung durch Ministerrat am 20. April 2012.

 

SWP-Literatur

Ognian Hishow

Schuldenbremsen in der EU: Das ultimative Instrument der Budgetpolitik?

Bremsmechanismus, Bremskraft und Bremsleistung

SWP-Studie 2012/S 02, Januar 2012, 36 Seiten
Daniela Schwarzer

Economic Governance in der Eurozone

in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), 4/2012, Januar 2012, S. 17-24
Daniela Schwarzer

Die Eurozone zwischen Krisenmanagement und Reformanstrengungen

in: Stefan Kadelbach (Hg.): Nach der Finanzkrise. Rechtliche Rahmenbedingungen einer neuen Ordnung, Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, Band 25, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Januar 2012, S. 17-30
Sebastian Dullien, Daniela Schwarzer

Dealing with Debt Crises in the Eurozone

Evaluation and Limits of the European Stability Mechanism

SWP Research Paper 2011/RP 11, Oktober 2011, 38 Seiten
Daniela Schwarzer

Keine Verschnaufpause in Sicht: Regieren und Koordinieren in der Eurozone

in: Annegret Bendiek, Barbara Lippert, Daniela Schwarzer (Hg.)
Entwicklungsperspektiven der EU

Herausforderungen für die deutsche Europapolitik

Beiträge zu Sammelstudien 2011/S 18, Juli 2011, 147 Seiten, S. 28-39
Daniela Schwarzer

Der Rettungsschirm hat Löcher

Der geplante Europäische Stabilisierungsmechanismus muss nachgebessert werden, sagt Daniela Schwarzer. Je länger damit gewartet wird, umso schlechter werden dafür die politischen Bedingungen.

Kurz gesagt, März 2011
Ralf Schlindwein, Daniela Schwarzer

Die Reform der haushalts- und wirtschaftspolitischen Koordinierung in der EU

Analyse zum Stand des Gesetzgebungsprozesses

Arbeitspapier FG 1, 2011/Nr. 01, März 2011, 36 Seiten
Sebastian Dullien, Daniela Schwarzer

Umgang mit Staatsbankrotten in der Eurozone

Stabilisierungsfonds, Insolvenzrecht für Staaten und Eurobonds

SWP-Studie 2010/S 19, Juli 2010, 37 Seiten
Daniela Schwarzer

Germany and the Euro

A Reluctant Leader

in: Renaud Dehousse / Elvire Fabry (eds.) Where is Germany Heading? Notre Europe, Paris, July 2010, pp. 13-20