Berlin, 02.12.2013

Den Folgen des Klimawandels international begegnen: Das Beispiel Philippinen

Susanne Dröge
Susanne Dröge
Jasmin Lorch
Jasmin Lorch

Mit dem »Warschau-Mechanismus« der Vereinten Nationen sollen Schäden kompensiert werden, die aus dem Klimawandel resultieren. Susanne Dröge und Jasmin Lorch erläutern am Beispiel der Philippinen, was bei der Ausgestaltung des Mechanismus wichtig ist.

Mit dem sogenannten »Warschau-Mechanismus« sollen Verluste und Schäden (»loss and damage«) aus dem Klimawandel künftig stärker beachtet und kompensiert werden. So ist es bei der jüngsten UN-Klimakonferenz in Warschau beschlossen worden, bei der auch über die Zukunft des Klimaschutzes und über Maßnahmen zur Anpassung betroffener Länder an die Folgen des Klimawandels beraten wurde. Die Entwicklungsländer hatten die katastrophalen Folgen des Taifuns »Haiyan« auf den Philippinen mit über 5.600 Todesopfern zum Anlass genommen, ganz besonders auf die Berücksichtigung von Verlusten und Schäden durch den Klimawandel zu drängen. Im Zuge der nun folgenden Verhandlungen über die konkrete Ausgestaltung des »Warschau-Mechanismus« werden weitere Fragen zu klären sein, denn die Bedingungen in den vom Klimawandel betroffenen Staaten sind sehr unterschiedlich: für welche Länder sollte ein solcher Mechanismus eingesetzt werden und wie kann er den vom Klimawandel betroffenen Bevölkerungen helfen?

Der Taifun Haiyan – ungekannte Naturgewalt trifft auf schwache Staatlichkeit

Ungewöhnlich waren am Wirbelsturm Haiyan seine hohe Geschwindigkeit sowie eine große Flutwelle. Beide lassen sich auf eine starke Erwärmung des Meeres vor den Küsten zurückführen, die nach Ansicht von Klimaforschern eine Folge der steigenden Treibhausgasemissionen ist. Die Ozeane reagieren in besonderer Weise auf die globale Emissionsentwicklung. Sie binden das Klimagas CO2 und speichern die höheren Temperaturen. Aufgrund des abschmelzenden Arktis-Eises steigt zudem der Meeresspiegel langsam, aber stetig an.

Nach dem Taifun argumentierte die philippinische Regierung, es sei vor allem das nie dagewesene Ausmaß der Naturgewalten gewesen, welches ihre Katastrophenschutzmechanismen überfordert habe. So evakuierten lokale Behörden zahlreiche Bürger aus ihren Wohnhäusern in öffentliche Gebäude, von denen aufgrund der Stärke des Sturms aber etliche einstürzten. Wegen der unvorhergesehenen Flutwelle ertranken viele Menschen in den Evakuierungszentren. Nach der derzeitigen Gesetzeslage spielen die lokalen Verwaltungseinheiten beim Katastrophenschutz auf den Philippinen eine zentrale Rolle, was bisher auf dem ausgedehnten und heterogenen philippinischen Archipel auch große Vorteile hatte. Der Taifun Haiyan und die auf ihn folgende Flutwelle zerstörten jedoch zahlreiche lokale Verwaltungseinrichtungen, und Regierungsvertreter und Lokalbeamte wurden selbst zu Opfern. Das lokale System der Katastrophenbewältigung brach vielerorts zusammen.

Daneben stellte aber auch die schwache Staatlichkeit der Philippinen ein großes Hindernis für die Bewältigung der Katastrophe dar. Denn obwohl das Land des Öfteren von Taifunen, Überflutungen und anderen extremen Naturereignissen betroffen ist, wurden bislang weder im zivilen noch im militärischen Bereich ausreichend Präventions- und Reaktionskapazitäten aufgebaut. Für den Katastrophenschutz stehen nur begrenzte Ressourcen zur Verfügung. Im Falle des Taifuns Haiyan behinderten zudem Koordinationsprobleme zwischen der Zentralregierung und den lokalen Regierungseinheiten ein konzertiertes nationales Vorgehen. Die Politik des Landes liegt fast ausschließlich in den Händen einiger weniger mächtiger Familienclans. Patronage und Korruption sind weit verbreitet. Kurz vor dem Taifun wurden Vorwürfe gegen einige führende Politiker laut: Berichten zufolge sollen sie Geld unterschlagen haben, das unter anderem für den Ausbau der lokalen Infrastruktur, Schutzmaßnahmen gegen Überflutung und Unterstützungsmaßnahmen für Menschen in Küstennähe gedacht gewesen sein soll.

Lehren aus der Katastrophe auf den Philippinen

Angesichts der jüngsten Erfahrungen auf den Philippinen stellt sich die Frage, wie im Rahmen der Vereinten Nationen (VN) am besten auf die Folgen des Klimawandels reagiert werden kann. Viele Staaten leiden unter wiederkehrenden Fluten oder anderen Naturkatastrophen. An erster Stelle müsste die dauerhafte Anpassung an diese Ereignisse verbessert werden. Dies sollte auch im Interesse der potentiellen Geberländer, die zumeist Verursacher des Klimawandels sind, liegen. Denn auf diese Weise könnten Verluste und Schäden und damit letztlich auch Kompensationsforderungen verringert werden. Zu solchen Anpassungsmaßnahmen zählen etwa der Bau von Hochbunkern gegen die Wassermassen, die Einführung anderer Formen der Flächenbewirtschaftung oder der Aufbau von resistenteren Siedlungs- und Infrastrukturen. Auf internationaler Ebene werden solche Schutzmaßnahmen durch den sogenannten Anpassungsfonds unter der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) bereits unterstützt. Dieser Fonds wurde in Warschau aufgestockt, er hat aber weiterhin nur ein unzureichendes Budget.

Der Taifun Haiyan verdeutlicht, dass auf den Philippinen vor allem Anpassungsmaßnahmen sowie Unterstützung im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit notwendig sind. Das Land bräuchte beispielsweise konkrete Hilfe bei der Politikentwicklung und dem Aufbau von Katastrophenschutzkapazitäten auf der nationalstaatlichen Ebene sowie beim Ausbau der Infrastruktur im Archipel. Zusätzlich wären auch breiter angelegte Maßnahmen zur Verringerung der Armut weiter Bevölkerungsteile nötig, da diese zu der hohen Anfälligkeit für Naturkatastrophen beiträgt. Die internationalen Mittel sollten vor allem der lokalen Bevölkerung zugutekommen und gezielt auf Programme setzen, die den Wiederaufbau mit Maßnahmen zur Klimaanpassung verbinden. Dies ist nur möglich, wenn sich die entsprechenden Hilfsprogramme durch ein hohes Maß an Transparenz auszeichnen und robuste Mechanismen zur Verhinderung von Korruption und Missbrauch beinhalten.

Die Kompensation von Folgen des Klimawandels dürfte bei Extremwetterereignissen wie dem Taifun Haiyan eher schwierig sein, weil es kaum möglich ist, jenen Anteil der Zerstörung festzulegen, der auf den Klimawandel zurückgeht. Entschädigungen und Haftungsregeln, die unter dem »Warschau-Mechanismus« verhandelt werden sollen, bieten sich eher dort an, wo der Klimawandel dauerhaft die Lebensgrundlagen zerstört und die Bevölkerung langfristig umsiedeln muss. Dies trifft vor allem auf die tiefliegenden Inselstaaten oder Bangladesch zu, die dem steigenden Meeresspiegel ausgesetzt sind.

Kompensationsleistungen unter dem Dach des »Warschau-Mechanismus» sollten also für einige Entwicklungsländer im Vordergrund stehen, während andere vor allem Hilfe bei der Anpassung an den Klimawandel oder Unterstützung im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit benötigen. In vielen Fällen wird eine klare Trennung schwer werden. Bei der anstehenden Ausgestaltung des »Warschau-Mechanismus« sollten die Verhandler dafür Sorge tragen, dass Unterstützungsleistungen lokal differenziert werden können. Dies kann besonders dann gelingen, wenn Anpassungs- oder Kompensationsleistungen in bereits bestehende Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit integriert werden.

Der Text ist auch bei EurActiv.de und Tagesspiegel.de erschienen.

Literaturempfehlung

Susanne Dröge

Klimaverhandlungen in Warschau

Hängepartie trotz Countdown für ein neues Abkommen?

SWP-Aktuell 2013/A 64, November 2013, 4 Seiten
Steffen Angenendt, Susanne Dröge

Bevölkerungsentwicklung, Klimawandel und Lebensstandards. Globale Trends und ihre Folgen für die Versorgung mit Wasser, Energie und Nahrung

in: Marianne Beisheim (Hg.)
Der »Nexus« Wasser-Energie-Nahrung

Beiträge zu Sammelstudien 2013/S 11, Mai 2013, 82 Seiten, S. 19-26

Klimapolitik

Im Dossier Klimapolitik werden SWP-Publikationen zu globalen Verhandlungen und Ansätzen, der Klimapolitik der EU und anderer globaler Akteure sowie zum Klimawandel als Sicherheitsproblem gebündelt.

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