Berlin, 7.1.2016

Bedingungen für eine wirkungsvolle Demokratieschutzpolitik der EU

Kai-Olaf Lang
Kai-Olaf Lang

Die EU begegnet rechtsstaatlich fragwürdigen Maßnahmen ihrer Mitgliedstaaten, wie sie jüngst in Polen zu beobachten waren, mit stumpfem Schwert. Kai-Olaf Lang formuliert Bedingungen, unter denen das stumpfe Schwert zum wirksamen Instrument des Demokratieschutzes wird.

Die ersten Schritte des neuen polnischen Regierungslagers haben Sorgen über den Zustand von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie im Land an der Weichsel hervorgerufen. Namentlich die Novellierung des Mediengesetzes und der Konflikt um das Verfassungsgericht führten zu heftiger Kritik im In- und Ausland. Während die Regierungsseite in Warschau eine überzogene und ideologisch motivierte Kampagne in Gang sieht, wurde in Polen selbst wie auch in der Europäischen Union der Ruf nach einer entschlossenen Reaktion laut: Als demokratische Wertegemeinschaft könne die EU es nicht einfach hinnehmen, wenn rechtsstaatliche Standards verletzt würden. Rasch haben sich EU-Vertreter denn auch zu Wort gemeldet, nicht zuletzt die Europäische Kommission sieht sich in der Pflicht. Nach zwei monierenden Briefen könnte erstmals ein neues System zur Stärkung von Rechtsstaatlichkeit durch die Kommission angewendet werden. Doch ist dieser seit 2014 bestehende »Grundwertemechanismus« tatsächlich ein taugliches Verfahren zum Schutz demokratischer Regeln? Und: Wie kann die EU auch unter Rückgriff auf andere Instrumente dem Abgleiten von Mitgliedstaaten in semiautoritäre Zustände effektiv entgegenwirken?

Der Grundwertemechanismus ist Frühwarnsystem und »flexible response«

Die Etablierung des Grundwertemechanismus resultierte aus der Notwendigkeit, die Lücke zwischen dem eher technischen und nur auf EU-Recht abzielenden Vorgehen gegen Vertragsverletzungen und der Ultima Ratio schwerer Sanktionierung mittels des viel breiter angelegten Artikels 7 des EU-Vertrags zu schließen – einer aus guten Gründen mit hohen prozeduralen und materiellen Hürden ausgestatteten Ahndungsnorm. Artikel 7 kann für ein betroffenes Land sogar die Aussetzung von Mitgliedschaftsrechten zur Folge haben. Voraussetzung hierfür ist jedoch, dass »eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung« von Grundwerten diagnostiziert wird. Ein solcher Beschluss dürfte angesichts der dafür erforderlichen Abstimmungserfordernisse (u.a. Einstimmigkeit aller anderen Mitgliedstaaten), salopp formuliert, wohl nur dann zustande kommen, wenn ein Militärputsch vorliegt. Einem Artikel-7-Verfahren vorgelagert (wenn auch nicht zwingend), soll der Grundwertemechanismus nun gleichsam Frühwarnsystem und »flexible response« gegenüber Fehlentwicklungen sein, die oftmals rasch und abgestuft erfolgen.

Ob der neue Mechanismus entschlossene Regierungen davon abbringen kann, von ihrer Agenda des Wandels abzurücken, darf bezweifelt werden. Und das nicht, weil am Ende des Verfahrens aus Situationsbewertung und Empfehlung mit Fristsetzung keine unmittelbare Gegenmaßnahme, sondern lediglich ein »Follow-up« in Form einer möglichen Einleitung von Artikel 7 steht. Selbst echte Sanktionen würden von vielen Regierungen auf demokratischen Abwegen als ungerechte Strafaktion gegen Land und Leute verkauft und dazu verwendet, sich in Abwehrhaltung »einzuigeln«. Dennoch darf auch das stumpfe Schwert eines auf Dialog und öffentliche Rüge abzielenden Vorgehens nicht unterschätzt werden. Gerade in Ländern wie Polen, wo es eine ausgeprägte europafreundliche Basisströmung in der Gesellschaft gibt, kann eine anhaltende Thematisierung von inneren Fehlentwicklungen durch die EU durchaus zu handfesten innenpolitischen Herausforderungen für Regierungen führen. Für eine auch in diesem Sinne verstandene wirkungsvolle »Demokratieschutzpolitik« müssen Union und Mitgliedsländer sich einige Sachverhalte stärker ins Bewusstsein rufen.

Die Bandbreite akzeptabler Varianten der parlamentarisch-repräsentativen Demokratie vermessen

Das den Mitgliedstaaten aufgetragene Einhalten »der Werte, auf die sich die Union gründet« (Art 2 EU-Vertrag) steht in einem Spannungsverhältnis zur vertraglich verbrieften Achtung von »nationaler Identität« und »grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen« der Mitgliedsländer (Art. 4 Abs. 2 EU-Vertrag). Gerade dort, wo Regierungen mit klaren Mehrheiten im Rücken agieren, werden sie das Argument demokratischer Legitimierung ihres Handelns ins Feld führen. Daher muss Kritik von außen unbeirrt, aber nicht schrill, wachsam, aber nicht empört geäußert werden. Wichtig ist es, keinen emotional unterfütterten Dialog von oben zu führen, sondern Kontinuität in die politische Begleitung möglicherweise problematischer Entwicklungen zu bringen. Das Abebben von Aufmerksamkeit und ein rasch eintretender Gewöhnungseffekt können dazu führen, dass eventuelle Missstände nicht mehr wahrgenommen oder geduldet werden.

Inhaltlich müssen Gemeinschaft und Partner von »verhaltensauffälligen« Mitgliedstaaten vor allem zweierlei berücksichtigen: Erstens muss unterschieden werden zwischen dem, was möglicherweise politisch unästhetisch oder schlicht anders ist, und dem, was inakzeptabel ist. Nicht jeder aus Brüsseler Sicht »unkonventionelle« Reformschritt stellt eine Regelverletzung dar. So ist die Marginalisierung und faktische Paralysierung eines Verfassungsgerichts mehr als bedenklich, eine Diskussion um die Probleme einer übermäßigen Justizialisierung von Politik jedoch auch in einer gewaltenteiligen Demokratie möglich. Und zweitens muss der Fokus geweitet werden: Die Debatte um Rechtsstaatlichkeit ist zu eng. So sind Beispiele denkbar, bei denen rechtsstaatliche Strukturen einigermaßen gut funktionieren, aber in puncto Demokratie vieles im Argen liegt. Dementsprechend darf die Einschätzung der Situation in einem Mitgliedstaat auch nicht bloß isoliert oder formal-legalistisch abgesteckt werden, sondern bedarf einer umfassenderen politischen (jedoch nicht parteipolitischen!) Qualifizierung und Einordnung.

Und schließlich: Will die EU die Sicherung der Demokratie verbessern, so sollte sie sich nicht auf eine Debatte über zusätzliche Institutionen und neue Instrumente einlassen. Es ist zwar richtig, dass eine mit politischen Schwergewichten und Autoritäten besetzte Gruppe von Weisen zur Entideologisierung von Beurteilungsproblemen beitragen könnte. Ebenso könnten europäische State of Democracy Reports, sofern sie nicht in ein bürokratisches Berichtswesen verfallen, nützlich sein. Aber jenseits solcher seit einiger Zeit diskutierter Vorschläge bedarf es letztlich vor allem der Einigung der Mitgliedstaaten auf einen einigermaßen klar definierten Katalog demokratischer Essentialia, der mehr ist als eine Auflistung genereller Werte. Ohne eine solche Grundlage, die die Bandbreite akzeptabler Varianten parlamentarisch-repräsentativer Demokratie vermisst, wird es kaum möglich sein, die für die gemeinsame Durchsetzung demokratischer, pluralistischer und rechtsstaatlicher Regeln letztlich entscheidenden Akteure, nämlich die Mitgliedstaaten, zur Übernahme von mehr Verantwortung zu bewegen.

Der Text ist auch bei Handelsblatt.com und Zeit.de erschienen.

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